CC BY
19
М. И. Шадаев
Проект электронного управления как новая концептуальная основа взаимодействия бизнеса и власти в информационном обществе
Project of electronic government as a new basic concept of business-power interaction in information society
пространение оказывает революционное воздействие на все без исключения сферы жизни общества. ИКТ стали подлинной движущей силой мирового экономического и технологического развития, преумножающей сегодняшние знания и духовные ценности, расширяющей сферы использования достижений науки и техники. Стало очевидным преобладание информационной составляющей деятельности людей над всеми другими ее формами и компонентами. Стремительно растет удельный вес отраслей, связанных с созданием, использованием и передачей информации. Внедрение современных ИКТ в промышленность и сектор услуг во всем мире привело к изменению структуры формирования стоимости товаров и услуг, усилению роли нематериальных активов, сокращению дистанции между производителями и конечными пользователями, повышению внимания поставщиков к нуждам потребителей.
И
нформационно-коммуникационные технологии (ИКТ) становятся сегодня важнейшим фактором развития мирового сообщества. Их широкое рас-
Позитивная динамика становления индивидуальной и массовой информационной культуры, развитие ее технологической базы, рост разнообразия моделей взаимодействий, опосредуемых через ИКТ, интенсивное накопление опыта в создании и поддержке «электронных» размерностей традиционных институциональных общественных структур, в том числе в сфере государственного управления, политических общественных коммуникаций и развития бизнеса, - все это позволяет рассматривать информационное общество как наиболее вероятное направление общественного развития на ближайшую историческую перспективу.
Информационное общество характеризуется следующими признаками:
- формируется глобальное информационно-коммуникационное пространство, обеспечивающее эффективное взаимодействие людей, их доступ к мировым информационным ресурсам и знаниям. Создаются условия для наиболее полного удовлетворения потребностей людей в информации и информационных услугах. Появляются возможности существенного преодоления социального и политического неравенства через обеспечение равных для всех возможностей доступа к информации и знаниям;
- повышается уровень профессионального и общекультурного развития за счет совершенствования системы образования и расширения возможностей информационного обмена на международном, национальном и региональном уровнях;
- создаются условия для совершенствования сферы взаимодействия государства и гражданского общества. Институты государства и гражданского общества обретают новое качество, свое развитие получают демократические процедуры. Власть становится открытой и подконтрольной для граждан. Развитие общества становится более прогнозируемым, осмысленным и менее конфликтным. Реализуется важнейшее условие демократического развития - создание эффективной системы обеспечения прав граждан и институтов гражданского общества на свободное получение, распространение и использование информации;
- в дополнение к рынкам природных ресурсов, труда и капитала получает мощное развитие рынок информации и знаний. Информация становится важным производственным ресурсом и фактором развития бизнеса. Происходит становление новых экономических укладов, осно-
/
ванных на активном использовании ИКТ в процессе производства и ведущих к появлению новых форм социально-экономической активности (дистанционное образование, телеработа, телемедицина, электронная торговля, электронная демократия и др.). Происходит беспрецедентное возрастание информационной насыщенности хозяйственной и управленческой деятельности. Начинают доминировать высокотехнологичные и инновационные отрасли, базирующиеся на массовом использовании ИКТ и ориентированные на производство интеллектуальной продукции.
Движение России к информационному обществу
В настоящее время осознаны предпосылки и реальные пути формирования и развития информационного общества в России. Этот процесс имеет глобальный характер, неизбежно вхождение нашей страны в мировое информационное сообщество. Использование материальных и духовных благ информационной цивилизации может обеспечить населению России достойную жизнь, экономическое процветание и необходимые условия для свободного развития личности. Россия должна войти в семью технологически и экономически развитых стран на правах полноценного участника мирового цивилизационного развития с сохранением политической независимости, национальной самобытности и культурных традиций, с развитым гражданским обществом и правовым государством. Можно ожидать, что основные черты и признаки информационного общества будут сформированы в России при стабильных социально-политических условиях и глубоких экономических преобразованиях в первой четверти XXI столетия.
Анализ глобальных процессов информатизации показывает, что каждая страна выбирает самостоятельный путь движения к информационному обществу. Стратегия определяется набором ключевых факторов, среди которых важнейшим является собственный уровень развития общественной информационно-коммуникационной инфраструктуры, а также базовая экономическая структура и система политических отношений в обществе. Важнейшим фактором, определяющим цели и характер трансформаций, являются культура, ментальность и исторические традиции национального государства.
Проводимые в России политические и экономические реформы не дали, к сожалению, адекватного ответа на вызовы постиндустриального развития. Сложившаяся экспортно-сырьевая ориентация национальной экономики не отвечает коренным интересам России, ее научно-промышленному и интеллектуальному потенциалу. Без перехода к инновационному развитию и постиндустриальной трансформации общества Россия в XXI в. не имеет шансов на равноправное участие в мировой экономике.
Россия с ее колоссальными интеллектуальными ресурсами не может остаться в стороне от глобальных процессов. Именно переход в информационное общество позволит России решить проблему низкой эффективности российской экономики, создать не только новые рабочие места, но и инфраструктуру для развития и эффективного применения инноваций, получить доступ к инвестициям и интегрироваться в мировое информационное и экономическое пространство в качестве сильного и равноправного партнера.
В связи с резким спадом национальной экономики и невысоким уровнем информатизации в России высказывается большое количество негативных оценок, перерастающих в пессимистические настроения и социально-психологические комплексы неполноценности. Однако объективные оценки пройденного нашей страной пути, а также ее нынешнего состояния указывают на то, что, несмотря на многие несовершенства культивировавшейся в стране модели развития и острейший экономический кризис, предшествующими поколениями российского народа были созданы материально-технические и интеллектуально-кадровые предпосылки перехода к информационному обществу:
- Россия в целом справилась с промышленной революцией и вошла в группу индустриально развитых стран;
- в России создана развитая система образования и профессионально-технической подготовки кадров, а также соответствующая самым высоким мировым стандартам наука, накоплен ценный «человеческий капитал» в промышленности;
- в стране накоплен опыт создания и результативной деятельности крупных научно-промышленных корпораций;
/
- в процессе индустриального развития России сформировалась современная система интеллектуального производства ценных знаний и технологических достижений;
- в мире достаточно высоко оценивается российская наука и культура научных исследований, а интеллектуально-творческий потенциал фундаментальной науки сопоставим только с потенциалом США;
- технологические достижения ряда наукоемких отраслей России служат основой плодотворных международных проектов страны на стратегически важных направлениях мирового прогресса;
- десятки тысяч квалифицированных российских специалистов приглашаются зарубежными технологическими компаниями и транснациональными корпорациями для участия в масштабных проектах в качестве создателей интеллектуальной продукции;
- многочисленные факты патентования результатов российских разработок иностранными компаниями свидетельствует не только и не столько о нерешенных проблемах правовой охраны интеллектуальной собственности в Российской Федерации, сколько о способности ее научно-промышленного комплекса производить востребованные мировым сообществом ценные знания.
В Российской Федерации разработана «Концепция формирования информационного общества в России» (одобрена Государственной комиссией при Государственном комитете Российской Федерации по связи и информатизации от 28 мая 1999 г. № 32), а также еще ряд концептуальных документов, рассматривающих отдельные аспекты общественной информатизации. К ним относятся следующие:
- доктрина информационной безопасности Российской Федерации (утверждена распоряжением Президента Российской Федерации 9 сентября 2000 г. № Пр-1895);
- концепция государственной информационной политики (одобрена Комитетом Государственной Думы по информационной политике и связи Федерального Собрания Российской Федерации 15 октября 1998 г.);
- концепция управления государственными информационными ресурсами (рекомендована Правительством Российской Федерации для ис-
пользования при разработке федеральных программ по формированию общедоступных государственных информационных ресурсов);
- концепция государственного регулирования негосударственными информационными ресурсами России (проект Министерства Российской Федерации по связи и информатизации, 2000 г.);
- «концепция правовой информатизации России», утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 23 апреля 1993 г. № 477.
Отдельные концептуальные положения, связанные с созданием инфраструктуры информационного общества обозначены в Федеральной целевой программе «Электронная Россия» на 2002-2010 гг., среди которых можно назвать такие как модернизация деятельности органов государственной власти и местного самоуправления на основе внедрения современных ИКТ, обеспечение информационной прозрачности деятельности органов государственной власти и открытости государственных информационных ресурсов для гражданского общества, создание предпосылок для эффективного взаимодействия между органами государственной власти и гражданами на основе широкого использования информационно-коммуникационных технологий.
Сегодня пока не существует единого, целостного концептуального документа, описывающего все возможные аспекты движения России к информационному обществу. Вместе с тем работы в этом направлении ведутся. Созданный в 2000 г. Общественный экспертный совет, под руководством советника Президента Российской Федерации А.Н. Илларионова, вел работы по подготовке Белой книги информатизации России.
В ноябре 2002 г. в Министерстве Российской Федерации по связи и информатизации образована рабочая группа по разработке концептуальных положений национальной стратегии «Россия в информационном веке».
Однако эти процессы отличаются существенной неравномерностью в различных областях, а достигнутые успехи являются лишь первыми шагами на пути к информационному обществу. В начальном состоянии находится инфраструктура производства и предоставления населению информационных продуктов и услуг, не достигнут необходимый уровень информационной культуры населения, массовой домашней компьютеризации, использования Интернета, еще не сложилась эффективная система компьютерного образования.
/
Существует несколько ключевых проблем, сдерживающих темпы развития информационного общества в России:
- низкий по сравнению с ведущими странами уровень развития информационно-коммуникационной инфраструктуры и сектора производства информационных и коммуникационных средств, продуктов и услуг;
- отсутствие у государства достаточного объема свободных средств для развития информационно-коммуникационной инфраструктуры;
- отставание в ключевых сферах использования ИКТ - образовании и экономике. Интеграция ИКТ в систему образования и экономические процессы только начинаются, и их влияние в настоящее время незначительно;
- низкий уровень жизни большой части населения и как следствие ограниченный платежеспособный спрос на товары и услуги ИКТ, доступ к глобальным компьютерным сетям. В России только начинает формироваться рыночная экономика, способная обеспечить постоянный рост информационных потребностей и платежеспособный спрос на информационные продукты и услуги;
- слабая подготовленность населения к жизни в информационном обществе, общая низкая компьютерная грамотность, отсутствие мотивации для использования современных ИКТ из-за плохой осведомленности об их возможностях, традиционной пассивности и инертности.
Проблема формирования электронного правительства* Определение электронного правительства
В ответ на новые вызовы эффективности госуправления возникла идея
создания электронного правительства, главной задачей которого и должно
* Речь идет, конечно, об электронном управлении обществом и государством, еще точнее -о расширении использования электронных средств в отборе, доставке, обработке и синтезе информации, необходимой для принятия решения государственными служащими и топ-менеджерами компаний. Термин «электронное правительство» как перевод термина «electronic government» был первым адаптирован и распространен в СМИ специалистами по информатике и электронике, весьма далекими по своему роду деятельности от социальных проблем управления обществом и государством, и потому вошел в обиход как прямой перевод, неточно отражающий реальное социальное содержание этого понятия (Прим. ред.).
стать кардинальное совершенствование внутриведомственных и межведомственных взаимодействий и сферы предоставления государственных услуг бизнесу, гражданам и обществу в целом. В соответствии с этой идеей суть электронного правительства состоит в использовании современных ИКТ для совершенствования моделей оказания услуг и повышения эффективности функционирования самих органов власти и государственных учреждений.
Однозначного определения понятия «e-government» сегодня не существует. И вообще делать прямой перевод e-government не совсем корректно. Ведь понятно, что имеется в виду не только электронная инфраструктура исполнительной власти, но в целом вся инфраструктура государственной власти и управления. Возможно, речь должна идти об «электронном государстве», «электронном государственном аппарате», «электронной инфраструктуре государства», «государстве информационного общества» и т.п. Сама же «электронная» специфика государства определяется через ряд качественных измерений и характеристик власти, которые, благодаря переносу на новые информационно-технологические основания, приобретают решающее для общества значение.
Электронное правительство определяют как «интерактивное правительство», подчеркивая его доступность для постоянного взаимодействия с гражданами. Есть определения, делающие акцент на «он-лайновости» правительства, постоянстве «виртуального существования (функционирования)», доступности его ресурсов и сервисов через технологии сети Интернет.
Представляется, что для определения электронного правительства будет полезным разобраться в сущности самого явления. Важен не термин, а содержание. Анализ программ и проектов «электронных правительств» в странах мира позволяет выделить, по меньшей мере, два основных аспекта (измерения), в которых можно определить понятие электронного правительства: политическое, социальное, культурное и технологическое (инфраструктурное).
Цели перехода к электронному правительству
Ключевым элементом данной стратегии является создание единой государственной информационно-коммуникационной инфраструктуры в
/
сети Интернет - инфраструктуры электронного правительства, нацеленной на решение актуальных и перспективных политических, экономических и социальных задач государства и общества, усиление позиций России в мировом сообществе.
Электронное правительство рассматривается властью как задача государственного строительства, инструмент трансформации и модернизации системы государственного управления и власти.
К стратегическим целям перехода к электронному правительству следует отнести:
1) достижение нового уровня информационной открытости государства (правительства) для граждан и организаций, практическую реализацию права граждан на доступ ко всем видам открытой государственной информации, имеющей индивидуальную и общественную значимость, доведение в обязательном порядке до общественности объективной и достоверной информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления;
2) достижение нового уровня прогнозируемости общественных процессов и степени управляемости и самоуправляемости общества за счет использования современных процедур общественной координации, создания нормативно-правовой базы, позволяющей государству, гражданам и сообществам функционировать в условиях информационного общества;
3) предоставление большей части государственной информации и государственных услуг через Интернет;
4) интеграция информационных ресурсов и сервисов органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления в целях обеспечения единства общенационального информационного пространства и вхождения в глобальное информационное поле, а также эффективного использования государственной информационно-коммуникационной инфраструктуры;
5) постоянный диалог и взаимодействие государства с гражданами, организациями гражданского общества, бизнесом, а также обеспечение необходимого уровня общественного контроля за деятельностью государственных органов и организаций, становление демократии и институтов гражданского общества, обеспечение гражданских свобод;
6) поддержка развития экономики, в том числе и через стимулирование процессов корпоративной информатизации в частном секторе, развертывание системы поддержки инфраструктуры «цифровой экономики», в том числе интенсивного развития национальной ИКТ-индустрии;
7) стимулирование экономической деятельности государственных предприятий (хозяйствующих субъектов) в целях эффективной интеграции их в общенациональное и мировое экономическое пространство;
8) развитие информационных ресурсов и сервисов, способствующих объективному восприятию России в мировом сообществе, укреплению доверия в различных сферах международного сотрудничества;
9) обеспечение эффективного взаимодействия и сотрудничества с государственными органами зарубежных стран и международными неправительственными организациями;
10) становление конкурентоспособной государственной информационной инфраструктуры, обеспечивающей высокий уровень качества информационных ресурсов и сетевых услуг;
11) развитие сотрудничества с государственными органами зарубежных стран в сфере создания современных сетевых ресурсов, использования положительного опыта и успешных решений в сфере высоких технологий;
12) поддержка процессов информатизации общества, в том числе достижения качественно новых состояний в сфере образования, информационной культуры, через развертывание систем непрерывного профессионального образования, систем «управления знаниями».
Эффективная стратегия электронного правительства, способная обеспечить существенные улучшения в работе федерального правительства нацелена на:
- упрощение процесса предоставления государственных услуг гражданам;
- исключение избыточных уровней правительственного управления;
- облегчение процессов поиска информации и получения услуг от федерального правительства гражданами, бизнесом, различными категориями правительственных и федеральных служащих;
- быстрое удовлетворение потребностей граждан.
/
Условия перехода к электронному правительству
Основным и главным условием реализации проекта электронного правительства является соответствие его актуальным политическим, экономическим и социальным задачам государства и общества, задачами усиления позиций государства в мировом сообществе.
Наибольшего эффекта можно достичь только при условии включения проекта в общую стратегию модернизации страны, а также при положительной динамике информатизации ключевых сфер жизни общества, при социальной, экономической и политической активности граждан и сообществ. Успех проекта во многом определяется уровнем его политической поддержки в государстве и обществе. Без этого весь процесс будет бесполезной, пустой тратой времени и общественных средств.
Необходимо постоянное политическое руководство процессами, наличие реального лидера в лице конкретного государственного руководителя или органа. К важным факторам, от которых зависит реализации проекта электронного правительства следует отнести:
- уровень информационной культуры государственных служащих и государственных органов, который должен быть сопоставим с уровнем в бизнес-корпорациях;
- соответствие нормативной базы функционирования государственных органов и нормативной базы, регламентирующей взаимодействие госорганов с гражданами и организациями, возможностям инфраструктуры электронного правительства;
- стратегическое финансирование и инвестирование проекта, а также использование внебюджетных источников, включая средства международных проектов и программ;
- уровень компетентности государственных служащих в использовании технологий электронного правительства;
- способность и готовность системы государственного управления инкорпорировать возможности новых технологий для повышения эффективности функционирования;
- наличие эффективных и научно-обоснованных методов и технологий, поддерживающих общественные взаимодействия (по различным сферам и видам взаимодействий);
- эффективное сотрудничество с частным сектором в области исследований и разработок промышленных ИКТ.
Основные направления перехода к электронному правительству
Обычно выделяют три основных направления деятельности по переходу к электронному правительству:
1) горизонтальная или внутренняя информатизация;
2) вертикальное развитие;
3) формирование и развитие областей взаимодействия с населением, институтами гражданского общества и бизнесом.
Горизонтальная или внутренняя информатизация преследует цель совершенствования деятельности аппарата управления за счет:
- развития компьютерных сетей и формирования распределенных баз данных министерств и ведомств;
- перехода на электронный документооборот в правительственных организациях и развития межведомственного электронного информационного обмена;
- обеспечения информационного взаимодействия между органами власти одного или близких уровней иерархии системы управления.
Вертикальное развитие означает:
- повышение качества информационного обеспечения принятия решений по всей вертикали органов государственной власти за счет объединения ведомственных компьютерных сетей в единую вертикальную сеть
органов государственной власти;
- создание условий для предоставления гражданам и организациям правительственной и административной информации.
Формирование и развитие областей взаимодействия с населением, институтами гражданского общества и бизнесом означает обеспечение информационного взаимодействия «власть - общество» посредством:
/
- формирования системы общедоступных информационных ресурсов, создания условий для доступа к ним и предоставления всем заинтересованным субъектам социально-значимой информации;
- интерактивного информационного взаимодействия граждан и бизнеса с органами власти всех уровней.
Разрабатываемые проекты электронного правительства, как правило, предусматривают: 1) создание и развитие внутренней правительственной информационной инфраструктуры и 2) внешнюю информационную инфраструктуру, реализующую электронное взаимодействие государственных органов с гражданами и организациями.
Проекты в области электронного правительства можно разделить на следующие четыре основные категории:
1. Правительство - граждане (G2C - Government-to-Citizen): построение доступных, удобных для использования каналов взаимодействия с органами власти с целью реализации прав граждан на получение социально-значимой информации и доступа к услугам, предлагаемым государственными организациями.
2. Правительство - бизнес (G2B - Government-to-Business): уменьшение правительственного давления на бизнес за счет устранения необходимости предоставления избыточных и дублирующих данных и использования современных коммуникаций.
3. Межведомственное взаимодействие (G2G - Government-to-Government); организация эффективного партнерского взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти, которое позволило бы сформировать единую информационную вертикаль принятия управленческих решений.
4. Внутриведомственная эффективность (Internal Efficiency and Effectiveness IEE): использование современных методик, заимствованных из практики частного сектора, с целью кардинального повышения эффективности и оптимизации управленческих процессов. Эффективность органов власти может возрасти за счет исключения различных задержек, а также роста удовлетворенности служащих своей работой и уменьшения текучести кадров.
Целевые группы потребителей услуг электронного правительства
в России на основе возможного опыта США и Великобритании
В России, так же как и в большинстве стран мира, где уже действует электронное правительство можно выделить четыре традиционных целевых группы потребителей услуг электронного правительства:
1) российские граждане, среди которых можно вычленить подгруппы - граждане, для которых русский язык является основным, граждане, проживающие в национальных образованиях (республиках, автономных республиках, краях и областях), а также граждане, имеющие ограниченные физические возможности (инвалиды, нетрудоспособные и временно не работающие);
2) бизнес, куда включаются коммерческие структуры, относящиеся к частному сектору;
3) государственные служащие всех уровней центральной, региональной и местной власти;
4) зарубежные правительственные организации: учреждения всех уровней государственной, региональной и местной власти, не входящие в структуру самого правительства.
Анализ опыта по созданию инфраструктуры «электронного правительства» в США и Великобритании показывает следующее:
- страны, поставившие задачи обеспечить себе необходимый уровень конкурентоспособности в условиях глобализации, стремятся добиваться целей общественного развития за счет интенсивной информатизации всех сфер жизни общества и, в первую очередь, информатизации государственного управления;
- проекты по созданию «электронных правительств» жестко и однозначно увязаны с программами модернизации системы государственного управления, как правило, являясь составной частью национальных планов и стратегий реформ системы государственных институтов и систем государственного управления;
- проекты «электронных правительств» рассматриваются как один из ключевых инструментов и ресурсов повышения эффективности государства и достижения его адекватности требованиям общества - граждан и бизнеса;
/
- информатизация государственного управления изначально предполагает политическую поддержку со стороны руководства государств и правительств, так как проект «электронного правительства», является в первую очередь, социально-политическим проект и только затем информационно-технологическим проектом;
- успех проектов «электронного правительства» во многом определяется выбором эффективной системы управления информационно-технологическими и организационно-управленческими изменениями в государственном аппарате, а также предполагает координацию процессов информатизации со стороны руководителей правительств;
- инфраструктура «электронных правительств» создает возможности управленческих регламентов для реализации новых, более перспективных и эффективных процедур на уровне как внутрикорпоративного взаимодействия, так и взаимодействия между правительством и гражданами, властью и бизнесом;
- непосредственное управление информационно-технологическими проектами строится на отработанных в бизнес-среде моделях и подходах и предполагает внедрение в практику работы госаппарата процедур, аналогичных процедурам бизнес-планирования и контроля за ходом реализации проектов, четкое следование международным стандартам в сфере информатизации, планирование финансово-экономических показателей проекта, инвестиционной отдачи, рационального бюджетирования;
- системы электронного документооборота, составляющие основу внутреннего (служебного) информационного оборота в государственном аппарате рассматриваются как составная часть единой информационной системы, интегрированной с инфраструктурой внешнего взаимодействия (открытой для граждан). Такой подход позволяет существенно снизить технологические и финансово-материальные издержки информационного сопровождения деятельности аппарата любого государственного органа или организации;
- общим и главным критерием выбора платформ и решений информатизации государственного сектора является ориентация на оптимизацию затрат на развертывание и эксплуатацию инфраструктуры «электронного правительства», централизация решений по защите информации и инфор-
мационной безопасности, в том числе задач по защите персональной информации граждан и организаций, взаимодействующих с правительством;
- инфраструктура «электронного правительства» в большинстве стран «растет» от центральных аппаратов, которые непосредственно курируют проекты по созданию правительственных порталов, интегрирующих и поддерживающих как внутренние информационные потоки и служебные информационные процедуры, так и объединяющие усилия правительственных органов по обслуживанию граждан и бизнеса. Ключевая роль центральных аппаратов в системе «электронного правительства» обусловлена, прежде всего, характером системы, логикой подготовки и принятия правительственных решений, необходимости межведомственной координации;
- сохранение за руководством правительства функций координации, определения подходов и стандартов в программно-технологической сфере «электронного правительства» ни в коей мере не подменяет функции правительственных органов по информатизации собственных аппаратов и созданию элементов «электронного правительства»;
- в структурах центральных аппаратов правительств, как правило, созданы и функционируют специализированные подразделения, решающие проблемы электронного управления.
