CC BY
18
НАУЧНЫЕ ЗНАНИЯ - ОСНОВА ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ
2007.01.008. САРАФАНОВ В.И. ИНФОРМАТИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ. -М.: ИНИОН, 2006. - 117 с.
Ключевые слова: информационные технологии; государственная служба; управление.
В 1990-х годах, пишет российский социолог, радикально изменился главный предмет социологической науки - общество, которое, по констатации социологов, стало «социально-информационным пространством», возникшим в результате обеспечения общественной коммуникации, во всей системе социальных отношений, современными информационными (компьютерными) технологиями. «Социально-информационное пространство», где информационные потоки уже не просто «обслуживают» социальные отношения, но непосредственно выстраивают их, формируя структуры «информационного общества», в том числе «информационной экономики», выступило интегральным предметом нового магистрального направления социологических исследований -организационной социологии.
Организационная социология - это современная социология управления, или социология организационно-управленческих систем, вызванная к жизни компьютерными технологиями. Воздействуя непосредственно на общественную коммуникацию, компьютерные технологии несут в себе мощный управленческий (коммуникационный) потенциал и по праву называются информационно-коммуникационными технологиями (ИКТ). ИКТ именно благодаря своему управленческому потенциалу резко подняли в
обществе значимость и цену управления - в первую очередь, предъявили высокие требования к государственному управлению. Поэтому важнейшей частью становления в мире «социально-информационного пространства» стал опыт формирования в экономически развитых странах системы государственного управления на базе использования современных ИКТ - системы так называемого «электронного правительства»2.
Актуальность для России этого опыта административной (государственного управления, государственной службы) реформы более чем очевидна. Во-первых, в настоящее время из 191 страны, входящей в ООН, элементы системы «электронного правительства» используются в 173 государствах. Во-вторых, указанный опыт уже доказал, что внедрение в работу госаппарата современных ИКТ позволяет: повысить качество и эффективность услуг государства обществу; сократить бюрократию и снизить издержки на содержание государства; значительно повысить уровень доступности власти (в режиме реального времени услуг государства обществу) для всех граждан. В России же очень высоки (для граждан и рыночной экономики) транзакционные издержки, а это - прямой показатель и результат неэффективной работы госаппарата.
Формирование в России информационно-коммуникационной базы государственного управления - задача сложная, поскольку требует мобилизации многих ресурсов: не только материально-технических и финансово-экономических, но, главное, таких нематериальных ресурсов, как политическая воля руководства страны к осуществлению информационно-коммуникационного обеспечения государственного управления и готовность общества эту стратегию воспринять и поддержать. Ресурс готовности общества особенно важен, поскольку переход государственного управления на инфраструктуру цифровых ИКТ не является внутренним делом коллективов госслужащих, но непосредственно приобщает всю страну к такой инфраструктуре, к «жизни» в этой новой - партнерской -системе взаимоотношений общества и государства.
2 См.: Кошкин А.Н. Электронное правительство как фактор социально-экономического развития России // Государство в XXI веке. - М., 2003; Хилл Х. «Электронное правительство» - стратегия модернизации государства и управления // Государственная служба за рубежом. Государственная служба на пути реформ. - М., 2003.
Важность для России исследования всего комплекса факторов, условий и ресурсов информатизации деятельности органов государственного управления возрастает в связи с тем, что главным результатом административной реформы должно стать построение «государства, адекватного нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна. И государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим»3. Подобные исследования имеют значение, поскольку «по уровню индивидуальной готовности граждан России к использованию современных ИКТ страна находится на 31-м месте, по уровню готовности бизнеса - на 43-м, а по уровню готовности правительства - на 89-м»4.
Информационное общество, функционирующее на базе широкого внедрения современных информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) во все сферы общественной жизни, требует нового качества от организационно-управленческих систем всех уровней. Это вызвано тем, что цифровые ИКТ радикально меняют характер общественной коммуникации, ускоряют ее, производя быстро устаревающую информацию и делая общество крайне нестабильной средой. В результате повышается ответственность государственного управления, которое должно соответствовать качеству организационно-управленческих систем информационного общества. В отличие от «доэлектронных» организационно-управленческих систем, они характеризуются: высокой эффективностью; конкурентными условиями функционирования; большей публичностью и информационной прозрачностью; резким повышением своей значимости.
Анализ научных разработок по проблемам модернизации системы государственного управления показывает, что в современных условиях государственная служба жизнеспособна и эффективна только в том случае, если она функционирует как открытая система - в условиях свободного обмена информацией: тесного информационного взаимодействия (обратной связи) как внутри государственной службы, между всеми ее структурными подразделениями, так и между государственной службой и обществом. Такое
3
См.: Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию 18 апреля 2002 г.
4 См.: Информационные материалы Всемирных встреч на высшем уровне по вопросам информационного общества. - Женева, 2003; Тунис, 2005.
погружение государственного управления в систему «информационной демократии» эффективно для него, поскольку адаптирует госаппарат к быстрым изменениям поступающих к нему информационных потоков. При этом возникают новое качество и новый уровень подотчетности государственного аппарата обществу, повышаются доверие и уровень взаимодействия между обществом и государством, укрепляется гражданское общество.
Правительство, функционирующее на базе использования современных ИКТ, предоставляет населению более качественные услуги, повышает оперативность управленческих решений, более рационально использует кадровый потенциал, создает принципиально новые возможности для мониторинга и, соответственно, регулирования социально-экономических процессов, в целом способствует росту «сервисной» составляющей государственного управления. Эта система расширяет присутствие национального государства в глобальной информационной сети, обеспечивая доступ страны к мировым информационным ресурсам, включенность в систему международных отношений, взаимодействие с правительственными субъектами других государств и инфраструктурой международных правительственных и неправительственных организаций. Правительство, функционирующее на базе современных ИКТ, интегрирует страну в мировую систему коммуникаций и стандартов, становясь инструментом и методологией глобального позиционирования национального государства.
Опираясь на зарубежный опыт основных функциональных моделей «электронного правительства» (если использовать официальное понятие исследований ООН), а именно моделей IEE (Internal Efficiency and Effectiveness: внутренней эффективности и продуктивности государственного аппарата), G-C (Government to Citizen: государства - гражданину), G-B (Government to Business: государства -бизнесу) и G-G (Government to Government: государства - государству), автор формулирует следующие, на его взгляд, решающие задачи эффективной модели «электронного правительства»:
- предоставления гражданам определенного набора услуг: кредитов, льгот, консультаций, образовательных материалов и т.д.;
- обеспечения бизнеса информацией и услугами по вопросам: экономического взаимодействия, торговли, лицензирования, займов, управления активами, налогов и т.д.;
- документооборота внутри государственного аппарата -между различными уровнями власти, а также между разными ведомствами;
- адаптации лучшей коммерческой практики - по управлению кадрами, финансами и т.д. - к практике государственного управления.
При этом эффективное электронное правительство действует на трех качественных уровнях: на самом низком - уровне публикации информационных материалов; на более высоком - уровне интерактивного взаимодействия (между государством и адресатами государственных услуг); на самом высоком - уровне активного общения, диалога, постоянной обратной связи в режиме реального времени оказания услуг государством всем адресатам этих услуг.
Как свидетельствуют социологические исследования, в настоящее время страны резко различаются по своим возможностям оказывать обществу государственные электронные услуги. Подавляющее большинство стран (и Россия пока в их числе) ограничиваются предоставлением различного рода информации без диалога, обратной связи со своими гражданами: жители лишь 63 стран могут получить интернет-услуги государственного сектора, и лишь в 33 странах люди имеют возможность оплатить эти услуги, не покидая своего рабочего места, оборудованного компьютером5.
В настоящее время в России формируется информационно-коммуникационная (на базе цифровых ИКТ) инфраструктура государственного управления. Уже созданы элементы этой инфраструктуры в виде баз данных, принадлежащих отдельным администрациям в субъектах РФ, отдельным министерствам и ведомствам, Правительству РФ, Администрации Президента РФ, палатам Федерального Собрания РФ. Осуществляется соответствующее финансирование. Вместе с тем отставание России от развитых стран в формировании национальной системы «электронного правительства» весьма значительно. Так, в России уровень именно интерактивного механизма в информационно-коммуникационной инфраструктуре управления - пока исключение, практикуемое лишь в отдельных субъектах РФ, министерствах и ведомствах. Созданы
5 См.: ООН: Отчет экспертной группы по информационным и телекоммуникационным технологиям (Нью-Йорк, 17-20 апреля 2000 г.). - Mode of access: http://eidos. ru/news/oon.htm
лишь отдельные прецеденты использования администрациями разных уровней управленческого потенциала современных информационно-коммуникационных ресурсов, но еще нет объединения этих ресурсов в единую общенациональную сеть правительства, функционирующего на базе современных ИКТ.
В стране отдельными ведомствами накоплен некоторый опыт внедрения цифровых ИКТ, который может быть применен в масштабах всей системы государственной власти. Некоторые российские ведомства располагают обширными хранилищами отраслевой информации. Но интеграция между этими ведомственными информационными системами отсутствует. В результате сложившаяся в России система информационного управления страдает дублированием разобщенных информационных ресурсов, что резко снижает ее качество. Отсутствует общефедеральная сеть передачи данных, которая могла бы служить защищенной средой для межведомственного информационного обмена.
Организация межведомственного взаимодействия требует построения специальной интеграционной инфраструктуры, необходимой для предоставления интегрированных услуг через центральные правительственные порталы или порталы региональных и местных органов власти. Ключевые информационные ресурсы, общие для всех ведомств (реестры физических и юридических лиц, имущества и пр.) должны стать основой долгосрочного федерального строительства государственного управления на базе ИКТ.
Необходим переход к третьему поколению информационно-коммуникационных средств государственного управления - тран-закционным приложениям, позволяющим подавать в электронной форме заявки на получение лицензий, налоговые декларации, заявления на обмен документов и т.д., получать такие услуги, как дистанционное образование, консультирование, медицинские советы и т.д. Это, в свою очередь, требует решения проблемы подключения к глобальным сетям передачи данных.
Имеющаяся в России нормативная правовая база использования информационных технологий в системе государственного управления страдает существенными изъянами - невысоким качеством, фрагментарностью, обилием произвольных подзаконных актов, которые разрушают единую систему правовой поддержки охвата правительством, функционирующим на базе современных
ИКТ, всей территории страны. Между тем без эффективного правового обеспечения процесса внедрения в деятельность госаппарата современных ИКТ извлечение из ИКТ их управленческого потенциала невозможно в принципе. Поэтому необходимо принятие юридических актов, регламентирующих:
- отношения институционального характера: закрепление основных прав граждан на получение информации о деятельности органов государственной власти, движение всей значимой (для общества) информации в электронном виде;
- развитие и использование федеральными органами государственной власти информационно-технологической инфраструктуры, включая национальные стандарты и требования, например, стандарты в отношении электронного удостоверения полномочий, информационной безопасности, информационных услуг и т.д.;
- создание, развитие и обеспечение функционирования специализированных государственных информационных систем, а также любых других государственных информационных ресурсов.
Существуют разного уровня модели внедрения «электронного правительства», которые необходимо системно использовать в России:
- технологическая: развития государственной ИКТ-инфраструктуры, способной объединить информационно-коммуникационное пространство России;
- организационная: создания адекватных единому информационно-коммуникационному пространству управленческих структур, стандартизации и формализации бизнес-процессов на уровне государства в целом и отдельных ведомств, подготовки соответствующих кадров;
- правовая: обеспечения эффективной правовой основы для реализации прав граждан, защиты общественных и государственных интересов в сфере использования информационных технологий;
- социальная: развития сектора информационно-коммуникационных технологий и человеческого потенциала, ликвидации «цифрового неравенства», обеспечения массового доступа к Интернету.
Необходимо решать социально-психологические проблемы формирования национальной системы «электронного правительства». Согласно данным социологических исследований, в России
существует явное недопонимание среди значительной части государственных служащих и в обществе в целом управленческого потенциала цифровых информационно-коммуникационных технологий. Проблема усугубляется нехваткой высококвалифицированных отечественных кадров в области ИКТ. Сегодня российское государство теряет на плохом кадровом обеспечении «электронного правительства» примерно 44 млрд. руб., а многие служащие даже не умеют пользоваться компьютерной техникой6. Для решения этой кадровой проблемы стране нужны:
- соответствующие (учитывающие специфику государственной службы) комплексные программы подготовки управленческих кадров;
- разработка минимальных типовых квалификационных требований в области использования ИКТ;
- программы тестирования навыков государственных служащих в области использования ИКТ;
- достаточное финансирование мероприятий по обучению и повышению квалификации государственных служащих;
- система мотивации, поощрения и регламентации процессов использования государственными служащими информационных технологий;
- центры подготовки и повышения квалификации государственных служащих в сфере ИКТ.
В настоящее время в России сдерживающим моментом реализации программы «Электронная Россия» является небольшая доля целевых пользователей «электронными» сетями в общей численности населения страны, а также «цифровое неравенство» - неравномерное распределение компьютерных сетей в регионах. В связи с этим необходимо использовать такие уже имеющиеся в России факторы преодоления компьютерной неграмотности и ликвидации «цифрового неравенства», как:
- рост в стране так называемого «компьютерного сообщества» (молодежи до 35 лет), для которого современные ИКТ - образ жизни;
6 См.: Доклад «Об использовании современных информационных технологий в деятельности федеральных органов власти». - Mode of access: www.government.ru
- развитие «электронных» услуг, оказываемых государством бизнесу, где уровень внедрения передовых ИКТ достаточно высок и, следовательно, отдача от государственной политики информатизации общества может быть получена значительно быстрее.
Необходима также популяризация информационных технологий, повышение квалификации граждан и организаций, использующих информационные технологии для взаимодействия с федеральными органами государственной власти на основе единой защищенной телекоммуникационной инфраструктуры для государственных нужд.
Серьезной проблемой для России является низкая доля отечественной ИКТ-индустрии в ВНП. Российское государство не стало еще локомотивом роста отечественной ИКТ-отрасли. Согласно исследованию Министерства связи РФ, подвергнувшего анкетированию 48 из 58 федеральных ведомств, общий вклад всех федеральных целевых программ в информатизацию страны составляет всего 14,3%7. Между тем интересы развития страны и национальной безопасности - в государственной политике, ориентированной не на импорт ИКТ, а на стимулирование роста отечественной ИКТ-индустрии, завоевание страной устойчивой конкурентоспособной ниши на мировом рынке ИКТ.
А.А. Али-заде
7 См.: «Электронная Россия» держит пост. - Mode of access: CNews.ru
