CC BY
123
ПРАКТИЧЕСКАЯ РЕАЛИЗАЦИЯ КОНЦЕПЦИИ «ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА (E-GOVERNMENT)» В РАМКАХ ПРОЕКТА «E-EUROPE»
В.Г. Лодин
Кафедра сравнительной политологии Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 10а, Москва, Россия, 117198
В статье рассматриваются основные принципы организации «электронного правительства» с использованием информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), анализируется практический опыт реализации комплексных проектов в области «электронной демократии» в странах Европейского Союза. Особое внимание уделено проблемам построения эффективной системы государственного и муниципального управления в условиях перехода к информационному обществу.
Качественное государственное управление считается недостающим звеном как в инициативах по борьбе с бедностью, так и в достижении экономического роста, справедливо распределяющегося между всеми членами общества. Фундаментом такого экономического роста должно послужить именно качественное государственное управление, усиливающее демократические институты общества и устраняющее неравномерность возможностей в обществе.
Электронное правительство должно стать звеном между частной выгодой и общественным благом.
Национальное правительство может пересмотреть свои услуги для граждан, оставив только те, которые являются несомненным общественным благом, передавая (полностью или частично) в ведение гражданского общества и частного сектора те, которые или слишком накладны для него, или же будут лучше и оперативнее предоставляться негосударственным сектором. С этой точки зрения электронное правительство может, в конечном счете, означать маленькое правительство. Возможно также, что концепция «маленького правительства» может быть осуществима лишь при использовании ИКТ. Это гораздо в меньшей степени относится к неолиберальным теориям (известным под названием «Вашингтонский консенсус»), чем к трансформации правительства, заключающейся в повышении приоритетности общественных благ. Неолиберальные теории уделяют больше внимания частным выгодам, чем общественным благам, полагая, что все члены общества в конечном счете получают выгоды от либеральной экономической политики, а частные интересы объявляются приоритетными (см. [1]).
На первый взгляд, информационное общество несовместимо с либеральной экономикой, поскольку оно возводит в ранг приоритетов такие несомненные общественные блага, как правосудие, включение граждан в общественную жизнь, права человека, прозрачность, подотчетность, равенство и участие в жизни государства. Эти принципы можно обобщить под термином «устойчивое развитие», которое, опять же, выходит далеко за рамки частных интересов. Ведутся жаркие споры по поводу того, что важнее: концентрировать внимание на экономических
плодах, создаваемых частным сектором, или же на человеческом развитии, делая приоритетными потребности бедных.
ИКТ усиливают эффект качественного государственного управления путем усиления позиций партнерств между государством, бизнесом и гражданским обществом. Наверное, не случайно то, что Венгрия и Эстония, наиболее экономически либеральные страны с самым высоким показателем прямых иностранных инвестиций на душу населения, являются одновременно и наиболее «продвинутыми» странами региона в области применения ИКТ и экономических реформ. Эти государства также могут похвастаться и наиболее успешными примерами парт-нерств в регионе. Венгерский и эстонский опыт однозначно подтверждает важность партнерств с участием государства и частного сектора, дальновидных стратегий, построенных «снизу-вверх», вовлечения всех заинтересованных сторон, правительственной поддержки, использования экономических возможностей, содействия развитию бизнеса, реагирования на вызовы глобализации и концентрации усилий на получении общественного блага.
В июле 2000 г. на японском острове Окинава проходил очередной саммит стран «большой восьмерки». Его итогом, в числе прочего, явилось принятие «Хартии глобального информационного общества». Основное ее положение формулируется следующим образом: «Информационно-коммуникационные технологии (ИТ) являются одним из наиболее важных факторов, влияющих на формирование общества двадцать первого века. Их революционное воздействие касается образа жизни людей, их образования и работы, а также взаимодействия правительства и гражданского общества. ИТ быстро становятся жизненно важным стимулом развития мировой экономики. Они также дают возможность всем частным лицам, фирмам и сообществам, занимающимся предпринимательской деятельностью, более эффективно и творчески решать и экономические и социальные проблемы. Перед всеми нами открываются огромные возможности» (см.: [6]).
Информационные технологии в государственном управлении («электронное правительство», e-Govemment), являясь новой тенденцией использования Интернета, потенциально могут оказаться ключевой точкой пропаганды информационных технологий в массах, и, соответственно, внедрения идей информационного общества. Кроме того, «электронное правительство» повышает эффективность работы государственного аппарата и приводит к повышению производительности труда в государственном управлении. Вот почему к популярным в Интернете обозначениям «В» и «С» — «бизнес» и «потребитель», которые давно используются во всяких сочетаниях (В2В, В2С...), теперь прибавилась новая — <^». Появились и новые обозначения для характеристики различных аспектов государственного управления:
— автоматизация отношений и документооборота между ведомствами (G2G);
— отношения государственных органов и бизнеса, например, автоматизация расчетов по налогам или проведение электронных тендеров на поставку оргтехники (B2G);
— организация обратной связи с гражданами ^2С).
Распространение высоких жизненных стандартов — одна из главных целей государства в информационном обществе. Высокий стандарт связан со снижением издержек социальных коммуникаций для каждого члена общества. Широкое внедрение информационно-коммуникационных технологий в процессы взаимоотношений государственных органов с населением позволяет каждому жителю сократить затраты своего времени на стандартные операции. Заполнение налоговых деклараций, оплата коммунальных услуг, сдача экзаменов, получение разнообразных справок, участие в конкурсах на замещение государственных должностей, получение правительственных грантов и субсидий, видеоконференции с государственными служащими — вот лишь некоторые процессы, которые уже сейчас происходят виртуальным образом.
В целом новые способы коммуникаций позволяют достичь:
— полной прозрачности власти и гласности ее решений;
— доступности населению всех государственных нормативных актов;
— реформирования высокозатратных структур;
— повышения комфорта в повседневной жизни;
— увеличения количества свободного времени.
Развитая система политического информирования граждан, несомненно, способствует увеличению капитала общественного доверия, так необходимого для эффективного функционирования власти. Для формирования устойчивой обратной связи важно и то, что Интернет предоставляет возможность интерактивного взаимодействия. Не только граждане получают достаточно полную информацию о деятельности правительства, но и у правительства появляется дополнительный канал получения информации, добровольно предоставляемой гражданами, что ведет к наращиванию той формы социального капитала, которую некоторые исследователи называют «моральными ресурсами» — т.е. ресурсами, объемы которых в процессе использования не столько сокращаются, сколько нарастают, а исчерпание наступает только в том случае, если ими не пользуются. Чем больше люди и власть узнают о деятельности и нуждах друг друга, тем выше степень взаимного доверия.
Электронное правительство (e-Govemment) — это система интерактивного взаимодействия государства и граждан при помощи Интернета, новая модель государственного управления, преобразующая традиционные отношения граждан и властных структур.
Однозначного определения «электронного правительства» сегодня не существует. Прямой перевод e-Govemment не совсем корректен. Понятно, что имеется в виду не только сетевая инфраструктура исполнительной власти, но в целом вся инфраструктура государственной власти и управления. Возможно, речь должна идти об «электронном государстве», «электронном государственном аппарате», «электронной инфраструктуре государства», «государстве информационного общества» и т.п.
Конечно, деятельность не каждой организации можно оценить количественно, но всегда нужна политическая воля, чтобы на регулярной основе ввести в дей-
ствие публичную систему показателей работы правительственных учреждений, как это делается пока только в США.
Следует отличать правительство, снабженное электронным интерфейсом (онлайновое правительство, government on-line, GOL) от электронного правительства. Понятно, что электронное правительство всегда связано с гражданами через онлайновый интерфейс. Но не всегда онлайновое правительство является электронным правительством. Последнее требует более глубокой перестройки традиционных форм деятельности (см.: [3]).
В 2000 году Европейская Комиссия приступила к осуществлению проекта e-Europe. В июле 2002 года был принят e-Europe 2005 Action Plan, в котором определены 10 приоритетных направлений развития в данной области, среди которых упоминается и необходимость создания электронного правительства (см.: [5]).
По проводящейся программе «e-Europe» правительства закрепили за собой обязательство строить информационное общество и координировать действия в следующих областях:
— организация: создание институциональных условий для информационного общества;
— законодательство: принятие правовых норм, регулирующих жизнь информационного общества;
— регулирование: меры либерализации и приватизации, связанные с инфраструктурой электросвязи и представляемыми ею услугами;
— содействие: стимулирование инициатив гражданского общества, неправительственных организаций, совместных групп по вопросам электронного правления и обучения, предпринимаемых на региональном уровне.
Правительства также осознали, что строительство информационного общества:
— является ключевой предпосылкой для ускорения развития региона, снижения разницы в развитии между регионом и ЕС/миром, а также между странами региона;
— единственная простая область интеграции ЕС, где степень перехода от индустриального общества к информационному уже значительна;
— предоставляет основу для сплочения и более тесного сотрудничества в регионе.
Электронное правительство при этом трактуется по-разному, и эксперты подчеркивают, что содержание этого понятия определяется спецификой задач, стоящих перед тем или иным обществом. В самом общем виде электронное правительство определяют либо как «сбалансированное соединение электронных форм работы с гражданами (электронная администрация) с усилением элементов пар-тисипативной демократии (электронная демократия)», либо более узко, как использование Интернета для оказания информационных услуг населению и организации работы с гражданами.
Таблица
Три «Е» (см.: [7])
Электронное правительство (e-govemment) Электронная администрация (е-admlnlstration) Электронное правление (e-governance)
Координация и внедрение государственной политики, предоставление услуг в онлайн-режиме Составляющая управления государственным сектором Стимулирование взаимодействия между гражданами, правительственными организациями и избираемыми чиновниками, включая процессы государственного управления и выработки государственной политики
Разработка программ, ориентированных на интересы гражданина Стратегическое планирование перехода к электронной форме предоставления услуг Технологии (в частности, Интернет) преобразовывают процесс государственного управления
Стимулирование и усовершенствование участия граждан Количественная оценка эффективности электронной формы предоставления услуг по затратам Электронный федерализм (изменение взаимоотношений между разными уровнями правительства); электронная демократия (повышение степени гражданского участия, онлайн-голосования, вопросы этики, безопасности и неприкосновенности частной жизни, повышение уровня прозрачности)
Совершенствование предоставления услуг в онлайн-режиме методами анализа и оценки, измерение эффективности по сравнению с другими формами предоставления услуг и установление целевых ориентиров Установление целевых ориентиров и оценка результатов деятельности Среда для выработки законодательства и государственной политики: политические инициативы правительств; регуляторная среда; внедрение таких инициатив, как легализация электронной цифровой подписи; большая степень гражданского участия в выработке государственной политики (электронная демократия)
Присвоение странам рейтингов (оценка результатов деятельности): анализ правительственных веб-порталов, веб-сайтов Вопросы управления человеческими ресурсами, например обучение и подбор персонала, его размещение и максимизация доступных ресурсов Изменения на международном уровне: ослабление границ вследствие информационного обмена; утверждение мировых стандартов и лучшего опыта; управление информацией и знаниями в рамках электронных правительств
С функциональной точки зрения электронное правительство может характеризоваться следующим образом:
— предоставление гражданам информации онлайн;
— консультации с гражданами и обратная связь;
— интерактивное участие в решении конкретных проблем;
— создание «единой приемной» для граждан;
— возможность получения и предоставления различных официальных документов и бланков онлайн;
— участие граждан через Интернет и государственные порталы в принятии политических решений;
— онлайновые опросы, голосование по различным вопросам.
Совершенно закономерной в общеевропейском контексте является и политика информатизации, проводимая, например, в Республике Беларусь. Согласно Закону РБ «Об информатизации» (сентябрь 1995 г.) [4. С 428] и «Концепции государственной политики информатизации», принятой в 1999 году, информатизация — это организационный, социально-экономический и научно-технический процесс обеспечения потребности органов государственной власти, юридических и физических лиц в получении сведений о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах на базе информационных систем и сетей, осуществляющих формирование и обработку информационных ресурсов и выдачу пользователю документированной информации. Целью государственной политики в сфере информатизации является создание органами государственной власти необходимых правовых, экономических, организационных и других условий, обеспечивающих развитие процессов информатизации для защиты прав и законных интересов граждан и государства. Государство в лице своих органов:
— организует формирование и использование информационных ресурсов, оказывает содействие развитию процессов информатизации, принимает меры по повышению качества документированной информации и информационных услуг;
— стимулирует создание современных информационных технологий, систем и сетей, обеспечивает развитие соответствующих коммуникаций;
— создает условия для открытости, общедоступности и сохранности информационных ресурсов;
— осуществляет регулирование отношений в сфере информатизации через инвестиционную, налоговую и бюджетную политику;
— определяет полномочия государственных органов в области информатизации.
Понятно, что идеальным вариантом является интерактивное участие граждан в деятельности правительственных структур, возможность влияния на принятие государственных решений и т.п., то есть осуществление и расширение партиси-паторной демократии на основе использования ИКТ. Однако, как отмечают эксперты, важнейшим условием осуществления перехода к электронной администрации и к электронному правительству является ясное представление о конкретных шагах в этом направлении.
В настоящее время определяется пять этапов формирования структур электронного правительства.
1. Правительственные порталы предлагают статическую информацию. Государственные учреждения создают ограниченные веб-ресурсы: создаются сайты со статичной информацией (контактные телефоны и адреса, в некоторых случаях — ответы на часто задаваемые вопросы).
2. Правительственные структуры предлагают динамическую информацию. На этом этапе растет количество сайтов государственных учреждений, где предоставляется часто обновляющаяся более динамичная и специализированная информация, помещаются ссылки на другие официальные сайты. Появляются элект-
ронные периодические издания, базы данных, публикуются законодательные документы. Именно на этом этапе, по данным DPEPA (United Nations Division for Public Economics and Public Administration), находится Республика Беларусь.
3. Интерактивность (обратная связь). Появляется возможность общаться с правительственными чиновниками посредством электронной почты, пользоваться специализированными базами данных, получать бланки различных документов. Так, латвийское правительство объявило о том, что различные учреждения страны готовы к введению доступных через Интернет бланков и форм документов для граждан.
4. Обеспечение транзакций. Возможность получать визы, платить налоги, регистрировать автомобили в онлайновом режиме.
5. Полная интеграция электронных форм работы с гражданами в деятельность правительственных учреждений, услуги в киберпространстве группируются вокруг потребностей и запросов, а не в зависимости от компетенции министерств.
Исследователи выделяют следующие принципы организации «электронного правительства» [2]:
— Ориентация на граждан. Граждане (налогоплательщики) как опора правительства, а не только потребители его услуг, определяют политику и направление развития проекта.
— Удобство и простота использования. Все электронные приложения, применяемые в «цифровом правительстве», имеют своей целью облегчить пользование системой для граждан, увеличив скорость обслуживания запросов и сократив время ожидания.
— Бизнес-трансформация. Все программное обеспечение, архитектура и инфраструктура, а также политика «электронного правительства» направлены на то, чтобы придать правительственной системе эффективность бизнес-модели, с ее соответствующей цепочкой ценностей.
— Стоимость и сложность. Они должны быть сведены к минимуму, чтобы работа с системой не вызывала затруднений ни у частных, ни у корпоративных пользователей.
— Обслуживание. Эффективность работы «электронного правительства» должна проявляться в его способности быстро и с наименьшими затратами обслужить наибольшее количество граждан, обеспечивая при этом высочайшее качество обслуживания.
— Соответствие. Электронные приложения должны полностью соответствовать общей архитектуре систем безопасности, идентификации, электронных платежей, а также общему дизайну пользовательского интерфейса системы.
— Масштабность решений. Приложения должны обеспечивать взаимодей-стие между различными структурами и органами, составляющими систему, и полную взаимную совместимость.
— Исполнение. Приложения должны соответствовать цели совершенствования трансакций путем сокращения длительности и сложности обслуживания и прилагаемых усилий.
— Отчетность. Приложения должны увеличивать точность данных и возможность их архивирования, а также аудита трансакций.
— Быстрота воплощения. Срок доработки и внедрения приложений должен составлять от трех до девяти месяцев.
— Готовность к действию. Правительственные органы должны проявлять готовность присоединиться к системе и подстроить под нее свою работу. Принимая при этом определенные риски, эти органы должны руководствоваться разумными примерами и здравым смыслом, будучи уверены в успехе и полезности проекта.
Интернет бросает властным структурам свой вызов, диктуя новые правила игры. В XXI веке правительства должны стремиться к таким целям, как:
— рост количества граждан, имеющих доступ к цифровым технологиям;
— интегрированные, полные и простые в использовании пути интерактивного общения между гражданами и властями, которые придерживаются политики открытости;
— безопасная электронная среда, защита прав граждан; возможность использования беспроводной связи и приборов различного размера и конфигурации для доступа к правительственной информации;
— активная инновационная политика и скорейшее воплощение новаторских решений на практике.
«Электронное правительство» — главная задача властей в едином сетевом пространстве и основа всех моделей государственного управления XXI века.
ЛИТЕРАТУРА
[1] Василенко Л.А. Интернет в информатизации государственного управления (Социоло-го-методологический анализ): Автореф. дисс. ... д-ра социол. наук. — М., 2000.
[2] Вершинин М. «Электронное правительство» в XXI веке // PR News. — 2001. — № 6—7.
[3] Дрожжинов В., Штрик А. Электронное правительство информационного общества // PC Week. — 2000. — № 15.
[4] Закон РБ «Об информатизации» // Ведомости Верховного Совета Республики Бела-□СЬью — 1995. — № 33. — Ст. 428.
[5] Кошкин А.Н. Проект «электронного правительства»: мировой опыт и российские перспективы. Государство и «информационная революция» // Проблемы преодоления «цифрового неравенства» в России и странах СНГ (материалы международного семинара). — М., 2000.
[6] Окинавская хартия глобального информационного общества от 22 июля 2000 г. // Дипломатический вестник. — 2000. — № 8.
[7] United Nations, DPEPA, ASPA, Benchmarking E-government: A Global Perspective-Assessing the UN Member States, pp. 54—55, http://www.unpan.org/egovemment2.asp
PRACTICAL REALIZATION OF «E-GOVERNMENT» PROJECT IN «E-EUROPE»
V.G. Lodin
The Department of Comparative Political Studies Peoples' Friendship University of Russia
Miklukho-Maklaya str., 10а, Moscow, Russia, 117198
Author analyses principles of the organization of «e-government» systems of public and state administration, disclosures practical experience of realization of complex projects in the field of «electronic democracy» in the countries of the European Union. The special attention is given to problems of construction of effective system at the state and local administration in conditions of transit to the information society.
