CC BY
43
УДК 002:330
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА В РЕГИОНАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*
А. Ф. СОКОЛОВ,
кандидат экономических наук,
докторант кафедры экономической информатики и управления
E-mail: confvolsu@yandex. ru
Волгоградский государственный университет
В статье представлены методологические подходы к оценке реализации программ электронного правительства в регионах РФ. Автором предложена методика оценки количественных и качественных показателей внедрения проектов электронного правительства, а также результаты ее апробации на примере регионов Южного федерального округа. Рассмотрен положительной опыт по внедрению электронного правительства в деятельность администраций регионов Южного федерального округа.
Ключевые слова: государственное управление, электронное правительство, региональная информационно-аналитическая система.
Современный подход к реализации систем электронного правительства предполагает, что с точки зрения пользователя (гражданина или организации) государство является субъектом, который предоставляет услуги или продукты. При этом потребители государственных услуг обращаются за ними в соответствии с «жизненными эпизодами», т. е. ситуациями, в которых возникает потребность в участии государственных органов. Создание единой точки доступа к государственным услугам и информации означает, что система организуется в
'Работа выполнена в рамках гранта Рособразования от 18.08.2009 № П 904 ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009—2013 гг. «Обеспечение эффективного исполнения государственных функций и предоставления услуг учреждениями и региональными органами исполнительной власти».
соответствии с потребностями гражданина или организации, вместо того, чтобы объяснять им, какие полномочия имеют государственные ведомства, и кто за что отвечает.
Обобщенный мировой опыт показывает, что внедрение концепции электронного правительства даст гражданам доступ к высококачественным услугам государственных органов и одновременно уменьшит стоимость этих услуг [4, с. 19; 6]. В целом стандартизация создания, сопровождения, а также унификация государственных автоматизированных систем, упрощение, сокращение числа бизнес-процессов государственных органов обеспечивают обслуживание граждан безотносительно тому, как они вступают в контакт с госучреждениями — по телефону, лично, через web-сайт или другим способом; снижают расходы и упрощают взаимодействие бизнеса с правительством; сокращают правительственные трансакционные расходы; открывают доступ к госучреждениям людям с ограниченными физическими возможностями; повышают прозрачность и ответственность правительства.
Понятие «электронное правительство» включает в себя быстрое обслуживание граждан через Интернет, в результате повышается эффективность государственного управления, и снижается количество бюрократических процедур в коммерческой деятельности. Но «электронное правительство» — это больше, чем работа с населением. Прозрачность и интерактивность государственного управления стимулируют участие в демократическом процессе.
С одной стороны, граждане более информированы, а с другой — они становятся более активными гражданами.
В исследовании Jerzy Szeremeta и Seema Hafeez, сделанном в 2002 г. по заказу ООН, определены пять последовательных основных стадий развития электронного правительства [5, с. 74]:
1) начальное появление—развернутое онлайновое присутствие правительственных учреждений в сети Интернет;
2) расширенное присутствие — число правительственных сайтов постоянно увеличивается, а информация на них делается все более динамичной;
3) интерактивное взаимодействие — пользователям представляются возможности загрузки типовых форм различных официальных документов, получения официальной электронной почты и организация взаимодействия через web-сайт;
4) проведение транзакций — пользователи могут реально осуществлять различные сделки (транзакции) с госучреждениями в онлайновом режиме;
5) бесшовное взаимодействие — полная интеграция электронных услуг в пределах административных границ.
Принципы концепции «Governance» и методов «качественного управления» в России только начинают осознаваться, и есть первые признаки их использования в некоторых программных документах, например в последние несколько лет звучит тема использования системы государственно-частного партнерства и взаимодействия с третьим сектором для повышения эффективности государственного управления.
Важным компонентом проектной и аналитической деятельности в этом направлении является необходимость осуществления исследований востребованности электронных правительственных услуг и сервисов электронного правительства со стороны граждан и выявления основных целевых групп, которые в настоящее время максимально готовы к восприятию таких услуг. Другим важным направлением является разработка мониторинга развития и оценка результатов данного процесса [1, с. 58].
Создаваемая система индикаторов должна иметь комплексный характер, в ней необходимо интегрировать максимальное число факторов и условий, от которых зависит развитие проектов электронного правительства в регионах. Индикаторы данной системы должны быть прозрачными и доступными для проведения расчетов и получения оценок. Также должна быть обеспечена полная совместимость и сопоставимость показателей для
разных условии их измерении, а также применения этих индикаторов в различных регионах страны. Иными словами, система должна быть инвариантна по отношению к оцениваемым объектам и к условиям проведения этих оценок [3, с. 37].
Существует ряд критериев к индикаторам системы мониторинга проектов электронного правительства регионов [2].
1. Простота. Система должна напрямую и наиболее простым способом продуцировать все необходимые данные. Индикаторы должны быть понятны и просты для анализа.
2. Гибкость. Система индикаторов должна легко меняться, особенно в том случае, если международными мониторинговыми организациями вносятся изменения в существующие системы индикаторов оценки. При этом основной блок мониторинга, связанныи с оценкои развития электронного правительства, остается неизменным.
3. Приемлемость для участников. Система будет работать в том случае, если в неи принимают участие все заинтересованные структуры. Важно, что конечные пользователи получают нужные им результаты, которые всегда открыты для комментариев и предложении по улучшению.
4. Надежность. Все пользователи данных, продуцируемых системои мониторинга, должны быть абсолютно уверены в точности этих данных.
5. Устойчивость. Система должна функционировать при минимуме затрачиваемых усилий, легко поддерживаться и обновляться, продолжая служить своим целям с момента ее организации.
6. Своевременность. Система должна продуцировать по необходимости самую современную информацию.
7. Система мониторинга должна быть всесторонней, т. е. охватывать все аспекты развития электронного правительства.
В основе предлагаемой автором оценки лежат четыре блока взаимосвязанных показателей.
Первая подсистема показателей характеризует состояние информационно-коммуникационной инфраструктуры региона и отражает уровень доступа населения к сети Интернет, т. е. возможность населения воспользоваться электронными государственными услугами. Данная подсистема характеризует вид взаимодействия G2C — между государством и гражданами (Govemment-to-Citizen). Данная подсистема включает следующие показатели: доля потребительских расходов на связь; объем услуг связи, оказываемых населению в расчете на одного жителя; число квартирных телефонных аппаратов на 1 000 чел.; число заре- 23
гистрированных абонентских терминалов сотовой связи на 1 000 чел.; средства связи для оказания услуг передачи данных на 1 000 чел.
Вторая подсистема содержит показатели состояния информационного сектора экономики региона. Она характеризует вид взаимодействия G2B — между государством и бизнесом (Government-to-Business). Включает следующие показатели: затраты на ИКТ на 1 000 чел.; затраты на оплату доступа к сети Интернет на 1 000 чел.; удельный вес организаций, использующих ПК; удельный вес организаций, использующих Интернет; удельный вес организаций, имеющих веб-сайт; число ПК с доступом в Интернет на 100 работников; число организаций, использующих специальные программные средства для решения организационных, управленческих и экономических задач, на 1 000 чел.; число организаций, использующих специальные программные средства для предоставления доступа к базам данных через Интернет на 1 000 чел.
Третья подсистема показателей отражает индекс развития человеческого потенциала, показывает готовность населения к потреблению государственных услуг в электронном виде и наличие навыков работы в электронном среде. Данная подсистема включает: затраты на обучение сотрудников, связанные с развитием и использованием ИКТ на 1 000 чел.; число занятых в экономике, работающих в сфере образования, на 1 000 чел.; доля занятых, имеющих высшее образование; доля потребительских расходов на образование; доля студентов вузов в численности населения; выпуск из аспирантуры на 1 000 чел.; численность исследователей с учеными степенями на 1 000 чел.
Четвертая подсистема показателей характеризует уровень онлайн-присутствия региональных органов власти, содержит показатели состояния проектов региональных электронных правительств. Данная подсистема отражает вид взаимодействия G2G — между различными ветвями государственной власти (Government-to-Government) и состоит из следующих показателей: количество государственных услуг, для которых есть электронные формы документов; наличие государственных услуг, доступных онлайн; оценка портала администрации региона; наличие концепции информатизации; наличие областной целевой программы по электронному правительству региона.
Структура показателей электронного правительства представлена на рис. 1.
Для построения интегрального показателя будет использована рейтинговая технология. Все
24 -
используемые подындексы включают индикаторы с единицами измерения, а также носят как количественный, так и качественный характер, поэтому необходима нормализация блоков данных в диапазоне их предельных изменений (минимальных и максимальных), чтобы получить достоверную информацию относительно распределения данных и их ранжирования.
Исходные данные нормализуются следующим образом:
Индекс = (R — R . ) / (R — R . ),
^ v х mm7 ' v max min7'
где Rx — значение показателя для региона;
R — минимальное значение для показателя;
min
R — максимальное значение для показателя.
max
Затем нормализованные индикаторы агрегируются по подындексам.
Подындексы 1—3 подсчитываются как среднее арифметическое значение оценок показателей, характеризующих соответствующую предметную область.
Индекс онлайн-присутствия региональных органов власти является средним арифметическим взвешенным. Для вычисления этого подындекса используются следующие веса: 0,3 — для показателя количества государственных услуг, для которых есть электронные формы документов; 0,4 — для показателя наличия государственных услуг, доступных онлайн, и 0,1 — для каждого из остальных показателей.
Интегральный показатель (индекс развития электронного правительства региона I) вычисляется по аддитивной схеме с использованием весовых коэффициентов:
4 = a1I1 + a2I2 + a3I3 + "Л где I, I2, I3, I4 — подындексы;
a, a2, a3, a4 — соответствующие подындексам
весовые коэффициенты.
Вес подындекса состояния информационно-коммуникационной инфраструктуры региона составляет 0,2 (a: = 0,2). Вес подындекса состояния информационного сектора экономики региона составляет 0,2 (a2 = 0,2). Вес подындекса, отражающего развитие человеческого потенциала, составляет 0,2 (a3 = 0,2). Вес подындекса, характеризующего онлайн-присутствие региональных органов власти, составляет 0,31 (a4 = 0,31).
Процедуры введения весовых коэффициентов для отдельных индикаторов или элементов структуры оценивания призваны отразить особую их важность для решения той или иной проблемы. Все используемые веса были получены на основе экспертных оценок.
Рис. 1. Структура показателей оценки электронного правительства региона
На основе общего индекса производится ранжирование и строятся рейтинги регионов. Данные рейтингов выводятся в форме аналитических отчетов не менее двух раз в год и представляются на сайте электронного правительства, а также рассылаются всем заинтересованным организациям. Данные отчетов позволяют определить уровни развития регионов и зоны отставания их по различным кате-
гориям, выработать рекомендации по устранению зон отставания и корректирующие мероприятия.
Апробация предлагаемой методики была приведена на примере регионов Южного федерального округа с анализом данных за 2009 г.
Рассчитанные значения индекса развития электронного правительства региона и его подындексов приведены в таблице.
Значения индекса развития электронного правительства региона и его подындексов для регионов Южного федерального округа за 2009 г.
Южный федеральный округ Индекс состояния информационно-коммуникационной инфраструктуры региона Индекс состояния информационного сектора экономики региона Индекс развития человеческого потенциала Индекс онлайн-присутствия региональных органов власти Индекс развития электронного правительства региона Место в рейтинге
Республика Адыгея 0,2429 0,6076 0,4858 0,2 0,3293 11
Республика Дагестан 0,2991 0,4492 0,4636 0,5353 0,4083 9
Республика Ингушетия 0,1053 0,1358 0,1429 0 0,0768 13
Кабардино-Балкарская Республика 0,6526 0,6015 0,3562 0,678 0,5322 5
Окончание таблицы
Южный федеральный округ Индекс состояния информационно-коммуникационной инфраструктуры региона Индекс состояния информационного сектора экономики региона Индекс развития человеческого потенциала Индекс онлайн-присутствия региональных органов власти Индекс развития электронного правительства региона Место в рейтинге
Республика Калмыкия 0,6725 0,6243 0,4882 0,3405 0,4968 7
Карачаево-Черкесская Республика 0,5603 0,5221 0,4161 0,1286 0,3396 10
Республика Северная Осетия — Алания 0,7115 0,5409 0,54 0,2127 0,4264 8
Чеченская Республика 0,4091 0,1967 0,1482 0,1 0,1818 12
Краснодарский край 0,7926 0,7378 0,3282 0,566 0,5472 4
Ставропольский край 0,7315 0,6798 0,5579 0,3537 0,5035 6
Астраханская область 0,7918 0,6842 0,4804 0,6992 0,5768 3
Волгоградская область 0,7213 0,6396 0,4636 0,7556 0,5941 2
Ростовская область 0,5681 0,6804 0,6034 0,9714 0,6715 1
Источник: составлено автором.
1 -, 0,90,8 0,6715 0,70,60,50,40,30,20,1 -0
0,5941 0,5768
0,5472 0,5322 0,5035 0,4968
0,4264 0,4083
0,3396 0,3293
Источник: составлено автором.
Рис. 2. Значения индекса развития электронного правительства для регионов Южного федерального округа
Результаты расчетов, приведенные в таблице, графически представлены на рис. 2.
Как видно из рис. 2, по значению I регионы условно можно разбить на 3 группы с учетом социально-экономического развития и специфики географического положения:
1) первая группа I < 0,3 (Республика Ингушетия, Республика Адыгея, Чеченская Республика, Карачаево-Черкесская Республика);
2) вторая группа 0,4 < I < 0,3 (Республика Калмыкия, Республика Северная Осетия — Алания, Республика Дагестан);
3) третья группа 1 < I < 0,4 (Ставропольский край, Ростовская область, Волгоградская область, Астраханская область, Краснодарский край, Кабардино-Балкарская Республика).
Дальнейший статистический анализ показал, что наблюдаемое распределение общего рейтинга 1эп может быть аппроксимировано нормальной кривой со средним значением 1эп= 0,44 и стандартным отклонением 0,17.эп
Для мониторинга и оценки эффективности мероприятий внедрения концепции электронного правительства на основе рейтинговой технологии можно ввести достаточно объективные оценки. Исследование трендов I (/) позволит отслеживать динамику соответствующих процессов, прогнозировать их развитие и принимать соответствующие меры по улучшению общего рейтинга, воздействуя на соответствующие подсистемы (см. рис. 1).
Разработанная методика может использоваться как для единоразового вычисления уровня развития электронного правительства региона, так и для комплексного мониторинга и оценки качества предоставляемых государственных услуг в электронном виде для регионов России.
Таким образом, можно констатировать, что в России в настоящее время пройден первый этап внедрения технологий информационного общества в сферу функционирования властных структур и построения электронного правительства. Однако пока еще нет оснований утверждать, что представление информации в российском Интернете может оказать существенное воздействие на функционирование властных структур и что с помощью этих технологий можно обеспечить эффективное
взаимодействие власти, населения и бизнеса. Распространение технологий «электронного правительства» в значительной степени зависит от готовности использования интерактивных сервисов населением и бизнесом, возможностей доступа к Интернету и непосредственно связано с уровнем благосостояния граждан и социально-экономическим развитием российских регионов.
Список литературы
1. Калинина А. Э, Петрова Е. А. Информационный механизм развития региональных хозяйственных систем // Региональная экономика: теория и практика. 2008. № 11 (68). С. 57—64.
2. Методика оценки национального рейтинга центральных и местных исполнительных органов Республики Казахстан в аспекте развития «Элект-
ронного правительства». URL: http://www. minplan. kz/economyabout/8419/35743/.
3. Петрова Е. А. Методологические подходы к оценке уровня информационного развития региона // Экономический анализ: теория и практика. 2008. № 7 (112). С. 36—40.
4. Смит Б. Общество, основанное на знании: политика Европейского Союза // Информационное общество. 2002. № 4. С. 18—23.
5. Benchmarking E-government: A Global Perspective — Assessing the Progress of the UN Member States. United Nations Division for public Economics and Public Administration, American Society for Public Admistration, May 2002. Р. 74.
6. Clift Steven Net. E-Government and Democracy. NY, 2006. URL: http://www. publicus. net/e-government/.
