CC BY
42
ответа на электронные обращения граждан к публичным органам с введением обязанности дать ответ на нее в электронной и письменной формах. Предложение также делается нами по аналогии с нормами ч. 2 ст. 152 Гражданского кодекса РФ по делам о защите чести и достоинства, деловой репутации, когда лицо должно по диффамационным искам дать опровержение в том же СМИ, где были распространены клевета, оскорбление, порочащие честь и достоинство факты.
Предложенные гарантии публичных ответов на открытые обращения могут способствовать укреплению авторитета власти, доверия у народа, эффективной реализации политического многообразия, позволят запустить систему сдержек и противовесов в действие, когда она не срабатывает, где еще одним звеном могут стать граждане.
1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. № 19-П // Российская газета. 2012. 3 авг.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 19, ст. 2060; 2014. № 48, ст. 6638.
3 Такая позиция может подтверждаться законодательством субъектов Федерации, трактующих, например, через обращения или предложения народную (гражданскую) правотворческую инициативу и мнения ученых, рассматривающих их как разновидность (подинституты) обращений, в т.ч., наказы избирателей. См.: Кушнирук Р.П. Проблемы и понятие осуществления законотворческой инициативы в Российской Федерации // Новая правовая мысль. 2014. № 1. С. 23-24; Савоськин А.В. Система законодательства об обращениях граждан // Lex russica. 2014. № 12. С. 1420-1429; О гражданской (общественной) законодательной инициативе: российский и зарубежный законотворческий опыт и правоприменение // Законодательное собрание Нижегородской области. URL: http://www.zsno.ru/data/objects/79/files/O_ grazhdanskoy_zakonodatelnoy_initciative_Makarihin_26.04.2012.doc (дата обращения: 05.07.2015).
4 См.: Указ Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» (в ред. от 23 июня 2014 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 10, ст. 1019; 2014. № 26, ст. 3517.
5 Интересным, например, представляется политическое обращение священнослужителей Православной Церкви к председателю Конституционного Суда РФ об «отмене» присвоения порядковых номеров людям (ИНН) по десяткам жалоб граждан в Суд, как нарушающих права верующих, которое в силу отсутствия правовых гарантий осталось без публичного ответа. См.: Открытое обращение к Председателю Конституционного Суда РФ. URL: http://woman.zaistinu.ru/articles?aid=196 (дата обращения: 06.07.2015).
6 См.: Федоровская А.П. Открытое обращение к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации Памфиловой Э.А. от 15 января 2015 г. URL: http://gulagu.net/profile/4277/open_letters/4764. html (дата обращения: 06.07.2015).
7 Для Президента создан специальный сайт для открытых обращений. URL: http://presidentrussia.info/ (дата обращения: 06.07.2015). Однако созданный сайт обладает главным недостатком — после публичного обращения на нем не обнародуются публичные ответы.
8 См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8, ст. 366; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 41, ст. 5639.
С.С. Санникова
ПРОДОВОЛЬСТВЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ В СИСТЕМЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
В статье рассмотрены отдельные вопросы организации государственного управления в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, затрагивающие одно из наиболее важных ее структурных звеньев — продовольственную безопасность.
Ключевые слова: национальная безопасность, продовольственная безопасность, государственное управление, административно-правовое регулирование, качество жизни граждан.
© Санникова Светлана Сергеевна, 2015
Старший преподаватель кафедры конституционного и международного права (Поволжский кооперативный институт Российского университета кооперации Центросоюза Российской Федерации, г. Энгельс); 88 e-mail: [email protected]
S.S. Sannikova
FOOD SECURITY IN THE NATIONAL SECURITY SYSTEM OF THE RUSSIAN FEDERATION: IS ADMINISTRATIVE-LEGAL ASPECT
The article considers some issues of organization of state administration in the sphere of ensuring national security of the Russian Federation affecting one of the most important structural links — food safety.
Keywords: national security, food security, public administration, administrative-legal regulation, the quality of life of citizens.
Исследование вопроса о месте продовольственной безопасности в системе национальной безопасности требует определения содержания категории «безопасность». В научной литературе понятие «безопасность» имеет различную трактовку, которая позволяет говорить о наличии понимания данного термина как в социологическом, так и в юридическом смысле.
С.В. Степашин рассматривает безопасность в качестве состояния, тенденций развития (в т.ч. латентных) и условий жизнедеятельности социума, его структурных элементов, институтов и установлений, которые обеспечивают сохранение их качественной определенности, возникновение объективно обусловленных инноваций и свободное, соответствующее собственной природе и ею определяемое функционирование1. В данном определении раскрывается социальная, но не юридическая сущность безопасности.
Юридическое понимание безопасности в рамках данного исследования пред- ш
Л)
ставляет интерес в той степени, в которой затрагивает вопросы административно- и
правового регулирования. С этой точки зрения следует обратить внимание на а
позицию А.И. Стахова, который рассматривает безопасность в административно- о
правовой сфере как урегулированное нормами административного права состоя- О
ние защищенности конституционных и иных законных интересов личности, О
общества, государства и нации, которое обеспечивает отсутствие вредоносных |
природных и техногенных факторов, связанных с административно санкцио- в
нируемыми действиями физических лиц и организаций по использованию под О
контролем государства, на законных основаниях и по назначению предметов, Ю
явлений и процессов — техногенных и природных источников опасности, а так- |
же предупреждение административных правонарушений и административно- К
правовых казусов, способствующих возникновению и развитию вредоносных а
природных и техногенных факторов окружающей среды2. |
Легального определения понятия «безопасность» не существует. Ранее оно |
было закреплено в ст. 1 утратившего силу Закона РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 №
«О безопасности»3, где в качестве безопасности рассматривалось состояние за- 61
щищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от )
внутренних и внешних угроз. 1
5
В настоящее время административно-правовое регулирование безопасности основано на положениях Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЭ «О безопасности»4. Несмотря на то, что термин «безопасность» является родовой категорией для выделения многочисленных видовых ответвлений безопасности, определения данного понятия в нем не содержится. Отказ законодателя от урегулирования единых для всех видов безопасности признаков, составляющих 89
исследуемую категорию, не образует, однако, проблему нормативно-правовой неопределенности содержания безопасности, поскольку законодательство, регулирующее отдельные виды безопасности, определяет это понятие применительно к соответствующему объекту, им охраняемому.
В Федеральном законе «О безопасности» содержится упоминание об отдельных видах безопасности — безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности. Разумеется, этим перечень видов безопасности не исчерпывается, поскольку в законе речь идет и об иных видах безопасности, предусмотренных законодательством РФ. Таким образом, перечень видов безопасности по данному Закону носит открытый характер.
Кроме того, необходимо отметить, что законодатель использует термины «безопасность» и «национальная безопасность» как синонимичные. В связи с этим, названные виды безопасности объединяются единым родовым понятием «национальная безопасность».
Если обратиться к Конституции РФ, то категория «национальная безопасность» в ней не представлена, хотя о безопасности в целом и о некоторых ее разновидностях (безопасность граждан, безопасность государства, общественная безопасность, экологическая безопасность) упоминают более десятка конституционных норм. При этом важно отметить, что безопасность в целом согласно п. «м» ст. 71 Конституции РФ отнесена к предметам ведения Российской Федерации. Однако речь идет об общих вопросах и принципах обеспечения безопасности, которые должны быть едины независимо от разновидности охраняемого объекта общественных отношений. Руководствуясь данной конституционной нормой, а законодатель и принял обозначенный Федеральный закон, урегулировав со-
0
? держание деятельности по обеспечению безопасности, общие положения госу-
з дарственной политики и координации деятельности в области ее обеспечения,
| основополагающие начала международного сотрудничества в данной сфере,
1 систему обеспечивающих ее субъектов.
| В то же время вопросы обеспечения отдельных видов безопасности, в т.ч. про! довольственной, не обозначены в числе вопросов, входящих в предмет исключи-
§ тельного ведения Российской Федерации, а некоторые из них упоминаются среди
ф
| вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (обеспечение | общественной и экологической безопасности). Таким образом, можно определить, 'I что обеспечение продовольственной безопасности не является исключительным | полномочием федеральных органов государственной власти. | Общественные отношения, возникающие в сфере обеспечения безопасности
^ (национальной), являются предметом регулирования как конституционного,
так и административного права. § Если говорить о вопросах обеспечения безопасности в конституционно-
§ правовом аспекте, то предмет данной отрасли права предполагает включение в | него, в частности, тех отношений, которые являются основополагающими для | тех областей, в которых они складываются. Вместе с тем, по словам О.Е. Кутафи-на, они охватывают не весь комплекс общественных отношений в определенной сфере, а лишь те из них, которые составляют базу для возникновения, изменения и прекращения всех остальных общественных отношений в данной области и предопределяют их содержание. Общественные отношения становятся элементом предмета конституционного права только в случаях заинтересованности в этом 90 государства, которая воплощается в соответствующих нормах права, включен-
ных в нормативные правовые акты основополагающего характера, такие как конституция государства или иные акты учредительного характера5.
Общественные отношения в сфере обеспечения безопасности в целом являются, таким образом, составным элементом предмета конституционного права, поскольку их необходимо рассматривать как основополагающие отношения для иных социальных связей — тех, которые складываются в рамках организации деятельности по обеспечению всех разновидностей безопасности (продовольственной, промышленной, экологической, информационной, пожарной, безопасности дорожного движения, безопасности гидротехнических сооружений и др.).
При определении вопросов административно-правового регулирования национальной безопасности и ее составного элемента — продовольственной безопасности — необходимо руководствоваться общетеоретическими положениями о предмете административного права. Родовые организационные общественные отношения, составляющие предмет отрасли административного права, принято подразделять на четыре группы: 1) внешнеуправленческие отношения (организационные отношения, связанные с осуществлением государственного управления); 2) внутриорганизационные отношения, складывающиеся в рамках внутриаппаратной деятельности в структуре любого государственного органа; 3) организационные отношения, возникновение которых обусловливается деятельностью органов общегосударственного и регионального контроля (Счетной палаты РФ, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, аналогичных органов субъектов РФ); 4) процессуальные отношения, складывающиеся в связи с осуществлением судебного контроля за деятельностью субъектов государственного управления (административно-юстиционные отношения)6. е
В первую очередь административно-правовые отношения в рамках обеспе- и чения национальной, в т.ч. продовольственной, безопасности возникают при п осуществлении организационно-управленческой деятельности субъектов ис- о полнительной власти (федеральных и региональных), а также Президента РФ к в сфере реализации им функций государственного управления. о
с
Общие контуры государственно-управленческой политики в определенных | областях и отраслях государственного управления очерчиваются путем издания в доктринальных правовых актов (стратегий, доктрин, концепций, государствен- о ных программ и пр.), которые являются одной из форм реализации управлен- ю
"о
ческих функций Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов |
исполнительной власти. Ввиду того, что эти акты рассчитаны на исполнитель- к
ные органы государственной власти на федеральном и региональном уровнях, а
порядок осуществления ими своих функций подлежит усовершенствованию |
сообразно направлениям развития, заложенным в данных политико-правовых ии
документах7. №
В настоящее время политико-правовым документом, определяющим потреб- 11
0
ности совершенствования государственного управления в области обеспечения ) национальной безопасности, является Стратегия национальной безопасности | Российской Федерации до 2020 года8, которую законодатель рассматривает как базовый документ в области планирования развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в котором определяются порядок действий и меры по ее обеспечению9. Согласно п. 6 данной Стратегии под национальной безопасностью понимается состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, способствующее обе- 91
спечению конституционных прав, свобод, достойного качества и уровня жизни граждан, суверенитета, территориальной целостности и устойчивого развития Российской Федерации, обороны и безопасности государства.
В качестве одного из важнейших компонентов изложенного понятия выступает гарантированность достойного качества и уровня жизни граждан, в отсутствие которой невозможно вести речь о соблюдении требований поддержания национальной безопасности. Несмотря на это, повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования высоких стандартов жизнеобеспечения не относится к числу основных приоритетов национальной безопасности Российской Федерации, которыми в настоящее время являются национальная оборона, государственная и общественная безопасность. Действительно, осуществление функций государства по данным направлениям имеет первоочередное значение, поскольку непринятие надлежащих мер по их реализации ставит под угрозу суверенитет государства, его территориальную целостность и конституционный строй Российской Федерации.
В то же время повышение качества жизни российских граждан является первым приоритетом устойчивого развития, на котором государство сосредоточивает свои усилия и ресурсы для обеспечения национальной безопасности страны наряду с достижением ее основных приоритетов. Следует отметить, что в иерархическом ряду приоритетов устойчивого развития, указанных в Стратегии, повышение качества жизни граждан стоит выше науки, технологий, образования, здравоохранения, культуры и др.
Ключевой стратегической целью обеспечения национальной безопасности в а области повышения качества жизни российских граждан являются стабилиза-? ция численности населения России в среднесрочной перспективе, а в долгосроч-з ной — коренное улучшение демографической ситуации. Повышение качества | жизни российских граждан должно быть обеспечено, в частности, доступностью I высококачественных и безопасных товаров, в т.ч. продовольственных, гаранти-| рованное снабжение которыми определяется как одно из главных направлений ! обеспечения национальной безопасности в продовольственной сфере. Как от-§ мечает Х.У. Белхароев, способность органов государственной власти наладить | функционирование такого важного направления жизнеобеспечения граждан, | как продовольственная сфера, составляет непременное условие гарантирования 'I национальной безопасности, государственного суверенитета, согласия и спокой-| ствия в обществе10.
| О необходимости обеспечения безопасности можно вести речь только в том
случае, если имеются внутренние или внешние угрозы, которые служат предпосылками для осуществления соответствующих организационно-управленческих ё мероприятий. Как факторы, могущие стать источниками угроз национальной § безопасности в продовольственной сфере, в Стратегии рассматриваются, во-| первых, внешний фактор — усиление конкуренции в борьбе за дефицитные | продовольственные ресурсы; во-вторых, внутренний фактор в виде отставания в развитии передовых технологических укладов в области производства продовольственных товаров надлежащего качества, что обусловливает возникновение стратегических рисков зависимости уровня и качества жизни граждан от изменения внешних факторов.
Следует учесть, что Стратегия национальной безопасности определяет основ-92 ные ее приоритеты на ограниченный период времени (до 2020 г.). Вместе с тем про-
довольственная безопасность в системе национальной безопасности в перспективе может получить обозначение как одного из основных приоритетов, поскольку построение экономики на основе реализации продукции минерально-сырьевого комплекса в современных условиях показывает свою неэффективность ввиду зависимости от внешнеполитических и внешнеэкономических условий. В такой ситуации, с точки зрения геополитического подхода, от органов государственного управления требуется принятие мер по формированию и развитию новой модели функционирования аграрного сектора, который может стать стратегическим инструментом реализации национальных интересов Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности11.
Подводя итог, следует сделать вывод о том, что продовольственная безопасность является одним из наиболее важных звеньев национальной безопасности, а изучение ее проблем и путей совершенствования методов и средств обеспечения продовольственной безопасности необходимо рассматривать как одно из наиболее перспективных направлений развития юридической мысли в административно-правовой сфере.
1 См.: Степашин С.В. Безопасность человека и общества (политико-правовые вопросы). СПб., 1994. С. 23.
2 См.: Стахов А.И. Административно-публичное обеспечение безопасности в Российской Федерации. М., 2006. С. 32-33.
3 См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 15, ст. 769.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 1, ст. 2.
5 См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 25.
6 См.: Конин Н.М., Маторина Е.И. Административное право: учебник для бакалавров. М., 2014. С. 36-39.
7 См.: Сулакшин С.С., Погорелко М.Ю., Вилисов М.В., Малчинов А.С. и др. Российские доктрины как акты государственного управления. М., 2012. С. 5.
8 Утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 20, ст. 2444.
9 См. п. 4 ст. 18 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 26, ст. 3378.
10 См.: Белхароев Х.У. Законодательная основа государственной политики обеспечения национальной безопасности в продовольственной сфере Российской Федерации // «Черные дыры» в Российском Законодательстве. 2008. № 2. С. 123.
11 См.: Власов В.А. Влияние продовольственной политики на обеспечение национальной безопасности (философско-правовой и политико-правовой анализ) // Право и образование. 2012. № 3. С. 127.
