CC BY
107
УДК 643.01
ПРОБЛЕМЫ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА: ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ АСПЕКТ
М. Н. КОНДРАТЬЕВА, доктор экономических наук,
профессор кафедры экономики и организации производства E-mail: mnk@ulstu. ru Е. В. БАЛАНДИНА, кандидат экономических наук,
доцент кафедры экономики и организации производства E-mail: kattyten@mail. ru Г. А. НИКОЛАЕВ,
соискатель кафедры экономики и организации производства, директор НП СРО «Симбирский дом» E-mail: ulsro@mail. ru
Ульяновский государственный технический университет
В настоящее время функции государственного контроля, осуществляемого в жилищно-коммунальном хозяйстве (ЖКХ), требуют усиления их правовой регламентации и совершенствования юрисдикционной деятельности государственных органов. В статье представлен аналитический материал по действующему законодательству в сфере ЖКХ и рекомендации по совершенствованию жилищного законодательства. Отмечено, что реформа ЖКХ нуждается в координации деятельности субъектов РФ.
Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, законодательство в сфере ЖКХ, реформа ЖКХ.
Состояние и развитие жилищно-коммунального хозяйства является одной из наиболее острых проблем нашего общества. Данная тема является предметом ежедневных дискуссий в высших эшелонах государственной власти. Неслучайно этому было посвящено заседание президиума Государственного совета РФ, и на встрече с руководителями парламентских партий Президент РФ просил все политические партии обратить внимание на ЖКХ как на острейшую проблему социально-экономического развития общества.
Учитывая особую значимость стабильности функционирования ЖКХ как системы жизнеобеспечения, дальнейшего повышения качества
предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, а также постоянный рост правонарушений в сфере ЖКХ, можно говорить о том, что функции государственного контроля, осуществляемого в ЖКХ, требуют усиления их правовой регламентации и совершенствования юрисдикционной деятельности государственных органов.
Качество нормативно-правовой базы, ее полнота и степень соответствия особенностям регулируемого объекта обусловливает эффективность управления ЖКХ. Однако практика показывает, что как на федеральном, так и на региональном уровне отсутствуют последовательные и скоординированные меры по реализации новой модели экономических взаимоотношений, структурных изменений в ЖКХ. Обращает на себя внимание отсутствие ряда необходимых норм в новом законодательстве, в том числе регулирующих правоотношения между собственниками и управляющими компаниями, ТСЖ, обеспечивающих нормативно-правовое сопровождение реформы, механизм ее реализации.
В итоге реформа осуществляется с различными нарушениями в виде несоблюдения федеральных стандартов, превышения роста стоимости жилищно-коммунальных услуг, неустойчивого функционирования системы ЖКХ и т. д.
Рассмотрим основные проблемы ЖКХ через призму действующего законодательства.
Первое. В действующей редакции Жилищного кодекса РФ (ЖК РФ) содержатся нормы, предусматривающие возможность уполномоченных органов местного самоуправления обращаться в суд общей юрисдикции с требованием о выселении нанимателя и членов его семьи из жилого помещения в связи с образовавшейся задолженностью по оплате за жилое помещение и потребляемые коммунальные услуги (ст. 90 ЖК РФ). Для реализации данной нормы на практике и вынесения положительного решения суда необходимо совокупное наличие определенных юридических фактов, а именно: дееспособность нанимателя и членов его семьи; способность нанимателя и членов его семьи к труду; постоянный доход (заработок) нанимателя и членов его семьи, отсутствие оснований для признания семьи нанимателя малоимущей; либо отсутствие постоянного места работы нанимателя и членов его семьи без уважительных на то причин; отсутствие в семье нанимателя инвалидов, лиц с тяжелыми хроническими заболеваниями; систематическое невнесение платы за жилое помещение и коммунальные услуги более шести месяцев подряд; вынесенные в отношении нанимателя и членов его семьи решения суда о взыскании сумм задолженности по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги в принудительном порядке; невозможность исполнения решения суда о взыскании задолженности по причине отсутствия имущества должника, на которое может быть наложено взыскание; наличие иного изолированного и пригодного для постоянного проживания жилого помещения, в которое будет выселен наниматель и члены его семьи.
В качестве главного правового основания для выселения с предоставлением другого жилого помещения выступает невнесение нанимателем платы за жилое помещение и коммунальные услуги более шести месяцев подряд. Некорректная формулировка данной нормы Жилищного кодекса РФ позволяет нанимателям злоупотреблять своим правом пользования муниципальным жилым помещением. Так, многие наниматели систематически производят оплату потребляемых коммунальных услуг в размере не более 10—20 % от общей суммы задолженности. В практике управляющей организации нередко встречаются случаи, когда наниматель ежемесячно вносит плату за жилое помещение и коммунальные услуги в размере 1 руб. либо производит соответствующую оплату в символическом размере один раз в шесть месяцев. Такие действия
нанимателей позволяют им сохранить за собой право пользования жилым помещением и ограничивают права органов местного самоуправления на расторжение договоров социального найма в судебном порядке, в то время как общий размер задолженности нанимателя продолжает расти.
Для наиболее полного и всестороннего отражения развивающихся правоотношений в данной норме жилищного законодательства, полноценного применения ее на практике необходимо скорректировать положения ст. 90 ЖК РФ и изменить логическую структуру нормы права, расширив ее гипотезу. Так, в качестве дополнительных правовых предпосылок к выселению должно быть также указано ежемесячное невнесение нанимателем платы за коммунальные услуги более чем на 50 % от начисленной к оплате суммы.
Ст. 90 ЖК РФ в действующей редакции
Если наниматель и проживающие совместно с ним члены его семьи в течение более шести месяцев без уважительных причин не вносят плату за жилое помещение и коммунальные услуги, они могут быть выселены в судебном порядке с предоставлением другого жилого помещения по договору социального найма, размер которого соответствует размеру жилого помещения, установленному для вселения граждан в общежитие.
Ст. 90 ЖК РФ в предлагаемой редакции
Если наниматель и проживающие совместно с ним члены его семьи в течение более шести месяцев без уважительных причин не вносят плату за жилое помещение и коммунальные услуги, а равно ежемесячно вносят плату за жилое помещение и коммунальные услуги в размере не более 50 процентов от стоимости ежемесячного фактического потребления коммунальных услуг более шести месяцев подряд, они могут быть выселены в судебном порядке с предоставлением другого жилого помещения по договору социального найма, размер которого соответствует размеру жилого помещения, установленному для вселения граждан в общежитие.
Второе. В соответствии с действующим Жилищным кодексом РФ в связи с образовавшейся задолженностью по оплате коммунальных услуг могут быть выселены только наниматели жилых помещений. Какие-либо правовые основания для выселения из жилых помещений собственников данных жилых помещений по причине задолженности по оплате коммунальных услуг отсутствуют. Данный пробел в праве позволяет собственникам жилых помещений
безнаказанно потреблять коммунальные услуги без внесения соответствующей платы, что вызывает значительные убытки управляющих организаций, а также приводит к дополнительным расходам добросовестных потребителей в связи с корректировками платы за коммунальные услуги (доначислениями).
Представляется целесообразным дополнить Жилищный кодекс РФ ст. 90.1 и изложить ее в следующей редакции:
Статья 90.1
1. Если собственник жилого помещения в течение более шести месяцев без уважительных причин не вносит плату за жилое помещение и коммунальные услуги, а равно ежемесячно вносит плату за жилое помещение и коммунальные услуги в размере не более 50 процентов от стоимости ежемесячного фактического потребления коммунальных услуг более шести месяцев подряд, суд по иску органа местного самоуправления может принять решение о продаже с публичных торгов такого жилого помещения с выплатой собственнику вырученных от продажи средств за вычетом расходов на погашение образовавшейся задолженности по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги и расходов на исполнение судебного решения.
2. С исковым заявлением о выселении собственника из жилого помещения в многоквартирном доме в связи с образовавшейся задолженностью также могут выступить собственники помещений данного многоквартирного дома, а равно их уполномоченный представитель или управляющая организация данного многоквартирного дома, в случае если решение о выселении принято на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме большинством не менее двух третей от общего числа голосов собственников, принявших участие в голосовании. Полномочия представителя собственников помещений в многоквартирном доме или управляющей организации на обращение в суд с исковым заявлением о выселении должны быть подтверждены решением общего собрания собственников.
Третье. В ст. 44—48 Жилищного кодекса РФ определяется порядок проведения общего собрания собственников помещений в многоквартирных домах. Однако собственно процедура проведения общего собрания, голосования собственников и подведения итогов голосования скорее оставляет больше вопросов, нежели ответов. Так, не регламентирован порядок и сроки составления протокола общего собрания, не указаны все основания, по которым протокол может быть
признан недействительным, а голосование несостоявшимся. Единственным основанием для оспаривания протокола собственником названо его отсутствие на собрании, в то время как на практике возникает гораздо больше оснований для обращения в суд в целях оспаривания результатов голосования. В действующем ЖК РФ также не регламентировано правовое положение счетной комиссии общего собрания (кто может входить в состав счетной комиссии, какими правами обладают ее члены). В целях устранения указанных пробелов представляется целесообразным выделить положения о проведении общего собрания в самостоятельную главу Жилищного кодекса РФ, уточнить перечень вопросов, по которым решение может быть принято простым большим и квалифицированным большинством. Определить порядок составления протокола общего собрания и основания, по которым результаты голосования могут быть оспорены.
Особенно острым остается вопрос явки собственников помещений многоквартирных домов на общие собрания. Как правило, собственники демонстрируют весьма низкую социальную активность и отсутствие заинтересованности в решении проблем жилого дома. На общих собраниях присутствует не более 30 % собственников помещений, что в соответствии с действующим Жилищным кодексом РФ влечет признание общего собрания не состоявшимся, а решений по вопросам повестки дня не принятыми. В таких случаях инициаторы общего собрания и управляющие организации вынуждены проводить общее собрание в заочной форме либо на свой страх и риск принимать решение меньшинства как руководство к действию. По мнению автора, решить данную проблему можно двумя способами: либо признавать решение собственников фактически присутствовавших на собрании и участвовавших в голосовании действительным при условии стопроцентного заблаговременного личного уведомления под роспись всех собственников помещений о предстоящем собрании, либо ввести альтернативную форму голосования — письменный поквартирный опрос собственников инициатором общего собрания с отражением выбора каждого собственника в реестре опрошенных. Соответствующие изменения подлежат внесению в Жилищный кодекс РФ.
Четвертое. На практике нередко у совместно проживающих в одном жилом помещении граждан возникает необходимость разделения лицевого счета. Причины тому носят социально-бытовой характер.
В связи с тем, что в действующем законодательстве отсутствуют правовые механизмы разделения счета в административном порядке, граждане вынуждены обращаться в суд с исковым заявлением об определении порядка пользования жилым помещением либо о выделении долей собственников. Такой правовой пробел значительно усложняет и затягивает разрешение сложившегося конфликта. В связи с этим видится необходимым установить право совместно проживающих граждан на разделение лицевого счета и регламентировать порядок такого разделения.
Пятое. В настоящее время крайне сложно решается вопрос оплаты коммунальных услуг и содержания общего имущества лицами, фактически проживающими в жилых помещениях без соответствующей регистрации или иного правового основания. Жильцы намеренно утаивают факт проживания в целях сбережения денежных средств. Таким образом, у незаконно проживающих возникает неосновательное обогащение, а управляющие организации (ТСЖ, ЖСК и др.), ресурсоснабжающие организации либо сами собственники (в зависимости от избранного способа управления многоквартирным домом) несут значительные убытки. В связи с этим представляется необходимым расширить круг обязанностей собственников и временных жильцов, указав, что в случае изменения количественного состава проживающих в одном жилом помещении граждан собственник либо наниматель данного жилого помещения, а равно сам временный жилец обязаны в течение пяти календарных дней сообщить управляющей организации (ТСЖ, ЖСК и др.) либо непосредственно ресурсоснабжающей организации о сроках и количественном составе временных жильцов. В случае несоблюдения данного требования собственник (наниматель) подлежит привлечению к административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ). Соответствующий состав правонарушения должен быть предусмотрен в КоАП РФ [1].
Кроме того, управляющие организации (ТСЖ, ЖСК и др.) или самих собственников в случае непосредственного управления многоквартирным домом необходимо наделить правом осуществления контроля (проверок, опросов, анкетирования) в целях выявления количественного состава фактически проживающих в жилых помещениях граждан. Данное право подлежит провозглашению в ЖК РФ.
Шестое. Действующим жилищным законодательством крайне слабо регламентирована деятельность жилищных и жилищно-строительных кооперативов (ЖК и ЖСК), несмотря на то, что данная форма объединения граждан в целях жилищного строительства весьма широко распространена. В связи с тем, что на ЖСК и ЖК, как правило, возлагаются функции не только комплексного освоения территории и возведения жилых зданий, но и их последующее управление и эксплуатация, в Жилищном кодексе РФ следует более подробно описать правовые механизмы деятельности ЖСК, ЖК. Так, в Жилищном кодексе РФ необходимо определить правовое положение высшего органа управления — общего собрания членов кооператива (конференции), определить его компетенцию, т. е. круг вопросов, которые подлежат разрешению общим собранием членов и не могут переходить в компетенцию правления ЖСК.
Кроме того, в связи с отсутствием в жилищном законодательстве строго определенной компетенции общего собрания членов ЖСК остается открытым вопрос о том, как соотносятся между собой общее собрание членов ЖСК и общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме, и возможно ли функционирование двух высших органов управления в одном многоквартирном доме одновременно? Исходя из положений действующего ЖК РФ, в соответствии с которыми к исключительной компетенции общего собрания собственников относится выбор управляющей организации, определение порядка использования общего имущества третьими лицами и др., ситуация, когда в одном многоквартирном доме действуют одновременно два высших органа управления, вполне реальна. В таком случае решение какого органа (общего собрания собственников или общего собрания членов ЖСК) будет иметь высшую юридическую силу? Налицо правовая коллизия, для разрешения которой необходимо строго определить компетенцию общего собрания членов ЖСК, исключив тем самым возможность двойного управления многоквартирным домом.
Седьмое. В связи с участившимися случаями мошенничества представителей ТСЖ, ЖСК в отношении общего имущества многоквартирного дома и платежей населения за коммунальные услуги, содержание и ремонт жилья, особенную часть Уголовного кодекса РФ следует дополнить специальными составами преступлений: нецелевое использование общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме;
хищение и растрата общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме.
Восьмое. В действующем Жилищном кодексе РФ отсутствует такой правовой институт, как старшие по домам. Вместе с тем данный институт имеет широкое распространение на практике. В целях восполнения данного правового пробела необходимо в гл. 8 «Управление многоквартирными домами» Жилищного кодекса РФ внести ст. 166, регламентирующую порядок избрания, правовое положение, функции, права и обязанности, механизм работы, порядок оплаты труда старшего по дому. В качестве альтернативного института следует также предусмотреть возможность создания домового комитета с указанием его состава, порядка избрания членов, компетенции, порядка принятия решений и исполнения комитетом своих функций.
Девятое. Фактически не находят своего правоприменения нормы, предусматривающие ответственность за нарушение порядка совместного пользования нежилыми помещениями и иного общего имущества в многоквартирных домах за нарушение порядка проживания в коммунальных квартирах. В целях более эффективного применения данных положений на практике необходимо конкретизировать и расширить в КоАП РФ составы административных правонарушений в сфере проживания в многоквартирных домах, а также регламентировать механизм привлечения к административной ответственности в Жилищном кодексе РФ.
Десятое. Управляющие организации нередко сталкиваются с проблемой невозможности взыскания сумм неосновательного обогащения с третьих лиц, неправомерно использующих общее имущество многоквартирного дома. Судебные органы дают однозначную оценку: отсутствие надлежащим образом принятого решения собственников помещений о предоставлении в пользование общего имущества влечет невозможность соответствующего взыскания. Так, правонарушители безнаказанно используют общее имущество собственников в целях извлечения дополнительной прибыли либо в своих личных потребительских целях, а собственники оказываются в безвыходном положении. В целях разрешения данной правовой проблемы представляется целесообразным освободить собственников от обязанности принимать исключительно на общем собрании решение о предоставлении общего имущества в пользование третьим лицам и наделить управляющие организации (ТСЖ, ЖСК) правом самостоятельно, руководствуясь
положениями договора управления (устава ТСЖ, ЖСК), предоставлять в пользование имущество путем заключения соответствующих договоров, а в случае выявления фактов неосновательного использования такого имущества—наделить правом взыскания сумм неосновательного обогащения в судебном порядке. Однако такой порядок предоставления в пользование общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах может действовать далеко не во всех случаях. Так, надлежит сохранить процедуру голосования в случаях распоряжения земельным участком под многоквартирным домом, нежилыми помещениями в многоквартирном доме. Разрешить же упрощенный порядок предоставления в пользование общего имущества собственников следует в первую очередь при использовании наружных стен и крыши дома в целях размещения рекламы.
Одиннадцатое. Управляющие организации вынуждены нести убытки в связи с неоплатой жителями потребленных коммунальных услуг и услуг по содержанию общего имущества. При этом основную часть должников составляют не собственники, а именно наниматели жилых помещений. Действующий Жилищный кодекс РФ освобождает непосредственного собственника муниципальных жилых помещений от возмещения данных расходов управляющих организаций, что в корне неверно и влечет убыточность деятельности управляющих организаций. В целях стимулирования погашения задолженности нанимателями в Жилищном кодексе РФ и Законе РФ от 04.07.1991 № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» [2] следует предусмотреть ограничение права нанимателя на приватизацию жилого помещения в случае наличия задолженности по оплате за коммунальные услуги и содержание, а равно в случае наличия факта длительной и (или) систематической неоплаты в прошлом.
В заключение можно сделать вывод о том, что реформа ЖКХ нуждается в координации деятельности субъектов РФ по ее проведению и комплексном подходе к построению правовой базы, регулирующей отношения в сфере ЖКХ, а законодательное сопровождение реформ требует постоянной нормотворческой деятельности.
Список литературы
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) : Федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ.
2. О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации: Закон РФ от 04.07.1991 № 1541-1.
