CC BY
47
ФИНАНСЫ
ПРОБЛЕМЫ ВЫВОЗА И БЕГСТВА КАПИТАЛОВ
ИЗ РОССИИ (ВОПРОСЫ СТРАТЕГИИ И ТАКТИКИ)
И.Н. ПЛАТОНОВА, доктор экономических наук, заместитель директора Центра фундаментальных и прикладных исследований Финансовой академии при Правительстве РФ
Расширение участия России в трансграничном движении капиталов между странами в условиях глобализации мировой экономики проявилось в оттоке ее национальных капиталов на мировые валютный и финансовый рынки. Интеграция российских капиталов в мировую экономику приобрела устойчивый целенаправленный процесс, выходящий за рамки традиционной формы вывоза капитала и получивший характеристику "бегства" капитала. Такая трактовка оттока капиталов за пределы России содержит во многом негативную морально-этическую окраску и вызывает вопрос - почему отток капиталов из США в Мексику называют вывозом, а из России в другие страны - бегством капитала.
Между тем объективный подход к определению необходимости регулирования и валютного контроля оттока капиталов, способа его количественной оценки и методов репатриации опирается на разграничение понятий вывоза, бегства и утечки капиталов. Выявление форм и методов регулирования бегства капиталов в общем потоке межстранового их перелива имеет отнюдь не академический характер, а практическое значение для разработки стратегии и тактики сдерживания оттока капитала и его репатриации.
В условиях глобализации финансовых рынков вывоз капитала продолжает использоваться крупнейшими транснациональными компаниями (ТНК) по своему прямому назначению, как в качестве способа максимизации предпринимательской прибыли, так и метода захвата новых сегментов для инвестиций на мировом рынке. С этой точки зрения, вывоз капитала, в самом общем виде, представляет собой процесс изъятия части капитала из национального оборота в дан-
ной стране и перемещение его в экономику других стран с целью получения прибыли. Поэтому не случайно в промышленно развитых странах поощряется экспансия капитала за рубеж как средство стимулирования спроса на свою продукцию. Вместе с тем такой "нормальный" отток капиталов, осуществляемый на государственном и корпоративном уровнях, при нарушении макроэкономической стабильности может стать причиной нарушения процесса воспроизводства. Поэтому в странах с развитым рынком с помощью инструментов кредитно-денежного и валютного регулирования осуществляется коррекция оттока капиталов в зависимости от макроэкономических целей и социальных последствий.
Либерализация мировых финансовых рынков не означает снижение конкуренции для российских капиталов при их вывозе в страны, приоритетные для крупнейших ТНК. Это касается и вывоза российских капиталов в страны СНГ, которые уже являются объектом экономических интересов международных концернов. Общая оценка оттока капитала из России не может быть сведена только к его бегству. Попытки крупных российских предприятий создать зарубежную инфраструктуру для обеспечения своих экспортно-импортных операций и кредитования являются вполне нормальным вывозом капитала, который должен не сдерживаться, а поощряться государством.
Бессистемные и разрозненные меры, использовавшиеся до сих пор в России, не сдерживали оттока капитала из страны и не способствовали привлечению иностранных инвестиций. Решить эти проблемы возможно только при разработке научно обоснованной целостной стратегии вывоза капитала, которая должна учиты-
вать как программу сдерживания оттока капиталов из России и привлечения иностранных инвестиций, так и меры, создающие условия для вывоза российских капиталов в интересах развития национальной экономики.
При разработке мер по прекращению оттока капитала необходимо отделить "бегство" капитала от его оттока в форме вывоза за рубеж, рассматривая последний как вполне конструктивный процесс.
Принципиально иной подход существует к проблеме бегства капитала. В понятии "бегство капиталов " (Flight of capital) его отток из страны носит негативную окраску и характеризует внезапное изменение точки зрения владельцев капитала на состояние экономики. Мотивом бегства капитала является возрастание предпринимательских рисков (потерь из-за девальвации валюты, национализации иностранной собственности), в результате которых начинается стихийное внезапное ускоренное перемещение капиталов за рубеж, в первую очередь, с целью сохранения стоимости активов. Такую форму бегства капитала в узком смысле многократно пережили в период кризиса середины и конца 1990-х годов развивающиеся страны Латинской Америки и Юго-Восточной Азии, характерна она и для России. Расширительная трактовка понятия "бегство капитала" включает крупномасштабный не ограниченный во времени процесс оттока капитала за рубеж в различных формах, с целью сохранения стоимости накоплений и более прибыльного инвестирования. В этом случае мотивом перемещения капиталов между странами является низкая эффективность экономической политики (обесценение национальной валюты, высокий уровень инфляции и налогов). Такую форму бегства капитала испытывают не только развивающиеся, но и экономически развитые страны. Так, например, в конце 1990-х годов предпринимательские капиталы из экономики ФРГ устремились в Великобританию, где более низкие налоги и меньше социальные платежи.
С переходом России к открытой рыночной экономике ее участие на рынке капиталов трудно разделить на "нормальный" вывоз капитала и ту часть, которая может быть идентифицирована с процессом бегства. С первых месяцев экономических реформ началась широкомасштабная переброска доходов российских резидентов за рубеж. Исходными условиями этого лавинообразного процесса стал развал хозяйственной жизни в стране при полном отсутствии сдерживающей системы государственного регулирования и валютного контроля.
Ускоренная приватизация государственной собственности при слабом контроле как за этим процессом, так и за использованием полученных доходов новыми собственниками активов стали основой для долговременного устойчивого оттока капиталов в обход законодательного поля. Сложилась необычная ситуация, когда практика вывода доходов за рубеж стала не временным, скоротечным явлением, а приобрела такие черты, как широкомасштабность, устойчивость бегства капитала на регулярной основе.
Организационной основой для оттока капитала как в легальной, так и в нелегальной формах стало безбрежное расширение числа участников внешнеторговой деятельности (по данным ГТК РФ, их зарегистрировано примерно 800 тыс.). Неконтролируемое участие во внешнеэкономической деятельности "однодневных" фирм позволило сформироваться механизму для сокрытия реальных размеров дохода от экспорта и уменьшения налогообложения. Другими словами, стало возможным использование вполне легальных внешнеторговых операций не только по прямому назначению, но и для вывода валютной выручки из-под налогообложения, для отмывания капиталов криминального происхождения. Фактором бегства капитала в России стал перевод средств из собственности предприятий в личную собственность отдельных собственников или менеджеров предприятий через оффшорные зоны..
Особенностью сбежавшего из России краткосрочного капитала является то, что в большей части он осел в оффшорных зонах Науру, на Канарах, на Багамах, на Кипре, в Швейцарии, а также и в банках стран с динамично развивающейся экономикой. Этот массивный слой российских капиталов спекулятивного происхождения приобрел черты "горячих денег", временно возвращающихся на Родину, чтобы получить максимальную прибыль и вместе с ней убежать за рубеж. Лишь небольшая часть российского капитала возвращается для производительных целей и фактического закрепления контроля над российскими предприятиями. Но и эти капиталы не только не приносят новый управленческий или научно-технический опыт, но и при первой возможности стремятся вывести прибыль в оффшорные зоны.
Меры по сдерживанию бегства капитала и его репатриации должны учитывать различия в формах, в которых такой отток осуществлялся. Наряду с вполне легальным бегством капитала (зачисление на счета в оффшорах, приобретение недвижимости за рубежом, увеличение зарубежных активов предприятий и т.п.) исполь-
зуются нелегальные формы (авансовые платежи по притворным сделкам, оставление за рубежом части валютной выручки и т.п.), которые дополняет в условиях долларизации экономики внутреннее "бегство" капитала путем покупки иностранной валюты.
Разработка стратегии ограничения "бегства" капитала предполагает, с одной стороны, решение фундаментальных проблем развития экономики роста, стабилизации и модернизации банковской системы, стабилизации валютного курса, активизации фондового и страхового рынков, а с другой стороны, определение комплекса мер, которые сделают более выгодным внутренние инвестиции по сравнению с их оттоком за рубеж. Репатриация капиталов в долгосрочном плане связана в целом с улучшением инвестиционного климата, экономической и политической стабильностью. Но создание выгодных конъюнктурных условий и государственных гарантий сохранности иностранных инвестиций может существенно ускорить этот процесс. Так, наметившийся в 2000 году экономический подъем сопровождался ростом объема иностранных инвестиций, которые в прошедшем году достигли $10,96 млрд, что на 14,6% больше показателя 1999 года. Наряду с основным инвесторами США и Германией, которые вложили соответственно 22 и 22,4% всех средств, на третье место вышел Кипр - 13,2%, откуда стали возвращаться "российские" нерезидентские капиталы.
По оценке Банка России, вместе с активами, осевшими за рубежом в первые два года реформ, объем утечки капиталов за перестроечный период достиг почти $140 млрд. Однако существуют и другие оценки масштабов бегства капитала из России, существенно различающиеся. Большие отличия (от $100 до $400 млрд) в результатах оценки являются во многом следствием отсутствия разграничения понятий "вывоз" и "бегство" капиталов, а также различий в методах, используемых для определения размеров вывоза и бегства капиталов. Общий статистический метод оценки бегства капитала использует данные статей платежного баланса - сумма прироста иностранных активов (кроме официальных валютных резервов) и статья "ошибки и пропуски" платежного баланса. Другой метод основан на анализе суммы краткосрочных переводов капитала из небанковского частного сектора и статьи "ошибки и пропуски" платежного баланса. Существуют и иные методы оценки масштабов бегства российских капиталов. Но и их характеристика этого процесса будет неполной, если не принимать во внимание отток капитала без пересечения границ.
Замещение национальных денег иностранной валютой в качестве средства платежа или средства накопления начиная с середины 1992 года приобрело форму долларизации, которая характерна для многих стран с переходной экономикой. Однако ее особенностью в России стала масштабность и наличный характер. Несмотря на снижение инфляции, с середины 1990-х годов возрастает приобретение наличной валюты. Пик в покупке валюты населением пришелся на 1996 - 1997 годы, когда чистый прирост купленной наличности составил $22, 4 млрд, что почти в 2,7 раза больше, чем за весь предыдущий перестроечный период. При снижении доли долларовых депозитов в коммерческих банках стала прослеживаться тенденция постоянного увеличения иностранной наличности у населения "в кубышках", что существенно затрудняет точную оценку объемов валюты на руках. Учитывая это при оценке бегства капитала, целесообразно учитывать размеры покупки иностранной валюты в стране, исходя из прироста валютных сбережений населения (в 2000 году достигли 259 млрд руб. по сравнению с 227 млрд руб. в 1999 году), и доли их денежных доходов, использованных на покупку валюты. И хотя, по данным Госкомстата РФ, в 2000 году российские граждане купили наличной валюты меньше, чем в предыдущем году , потратив 7,1% своих денежных доходов по сравнению с 8,1% в 1999 году, снижение спроса на наличную валюту свидетельствует о сокращении реальных доходов населения, а не об укреплении рубля. Валютные накопления населения продолжают корректировать рублевую монетизацию. Их воздействие на состояние денежного обращения в стране сравнимо с "горячими деньгами", перемещение которых в периоды экономической и политической нестабильности может создать эффект взрывной девальвации национальной валюты. Как это уже было после объявления дефолта 17 августа 1998 года, когда курс рубля к доллару США в течение трех недель обесценился в 3,3 раза.
Преодоление долларизации невозможно только административными мерами, устойчивое сохранение недоверия населения к банковской системе и негативные ожидания предпринимателей подпитывают рост бегства капиталов как за рубеж, так и внутри страны, в иностранные активы. Поэтому ключевой задачей становится повышение доверия населения и предпринимателей к действиям монетарных властей, при повышении степени прозрачности бизнеса.
Сложившаяся у нас система валютного регулирования и валютного контроля в послекри-
зисный период подтвердила возможность государства управлять процессами, происходящими в кредитно-денежной сфере и на валютном рынке с помощью рыночных инструментов (валютные интервенции, изменения нормативов отчислений в фонды обязательного резервирования, уровня ставки рефинансирования) в том случае, если они подкреплены мерами прямого воздействия на участников валютного рынка (обязательная продажа 75% валютной выручки, изменение системы торгов валютой на ММВБ). В результате этих мер невозврат валютной выручки от экспорта товаров, охваченных системой таможенно-банковского контроля, сократился в 2000 году до минимального за все годы контроля уровня - 3% по сравнению с 5% в 1998 году и 7% в 1997 году. Своевременно принятые меры, ограничивающие утечку капитала в оффшорные зоны по импортным контрактам, зачастую фиктивного характера, позволили частично перекрыть этот канал. Достаточно сказать, что в 2000 году объемы купленной на внутреннем валютном рынке и переведенной в оффшоры иностранной валюты сократились до $3,8 млрд против $8,6 млрд за 1999 год.
Изменение действующей системы валютного контроля должно происходить постепенно. Снижение существующей 75%-й нормы обязательной продажи валютной выручки выполняет не столько роль инструмента, сдерживающего отток валютной выручки, сколько является частью механизма поддержания стабильного курса рубля и формирования валютных резервов. Банку России благодаря стабильному притоку средств экспортеров удается проводить минимальные интервенции, что позволило нарастить валютные резервы почти до $33 млрд (на начало июня 2001 года). Однако не стоит считать их уже достаточными, поскольку этот объем покрывает лишь месячный оборот кассового сегмента российского валютного рынка. Если в условиях фиксированных валютных курсов считались достаточными размеры валютных резервов страны, покрывающие тройной размер ее импорта, то в условиях свободного трансграничного перелива капиталов такие размеры не могут обеспечить стабильность валюты в случае мировых валютных шоков.
Более того, значение российских валютных резервов может оцениваться и с учетом их использования для модернизации российской экономики и выплаты внешнего долга. Идея, предложенная Правительством РФ по созданию стабилизационного фонда, аккумулирующего сверхдоходы государства от высоких мировых сырьевых цен, может быть успешнее выполне-
на, если будут сохранен существующий сейчас объем обязательной продажи валютной выручки. Накопление таких средств для модернизации российской экономики тем актуальнее, чем ближе предполагаемый кризис 2003 - 2005 годов.
Однако без дальнейшего совершенствования мер, ограничивающих бегство капитала, системы валютного регулирования и валютного контроля, не обойтись. При разработке стратегии противодействия бегству капитала и стимулирования его репатриации необходимо продолжить работу по усилению роли банков в этом процессе, обязав их информировать специальные органы о подозрительных валютных сделках клиентов, которые также должны нести ответственность за свои зарубежные операции. Такая практика существует во многих странах, но для этого должна быть законодательная основа. В связи с этим назрела необходимость внесения поправок в закон "О банках и банковской деятельности" касательно вопроса о роли банков как агента валютного контроля. Либерализация внешнеэкономической деятельности предполагает минимальное воздействие государства на участников внешнеэкономической деятельности. В случае принятия закона "О государственной регистрации юридических лиц" при упрощении процедуры регистрации новых предприятий выход их на внешний рынок должен иметь определенные ограничения. Если принять во внимание, что по результатам ежегодной проверки Московская регистрационная палата с 1998 года уже на этапе регистрации из 70 тыс. фирм выявила около 3 тыс. фирм, созданных по утерянным или похищенным документам, то для снижения участия ложных фирм во внешнеторговой деятельности целесообразно установить двух-трехлетний испытательный срок.
В стратегии по противодействию бегству капитала целесообразно выделить меры, направленные на его репатриацию. Возможно использование мирового опыта стран, применявших экономическую амнистию "беглых" капиталов, в т.ч. и Казахстана, принявшего 30 марта 2001 года специальный закон об амнистии граждан этой страны, не распространяя ее на "грязные деньги". Недостаточно владельцев "беглых" капиталов освободить от ответственности, поступление денежных потоков должно быть очень хорошо подготовлено. В первую очередь государству следует сформулировать свои приоритеты, на развитие которых могут быть направлены эти средства.
Действенность мер, направленных против бегства капитала, может быть повышена при совершенствовании системы предварительного
валютного контроля, то есть профилактики и предупреждения возможных нарушений, рассматривая их в контексте мер по предупреждению отмывания "грязных" денег. Опыт многих развитых стран свидетельствует, что ведомственная разобщенность и отсутствие координации внутри институциональной структуры валютного контроля создает неподконтрольные зоны или вызывает дублирование контрольных мер. Не свободна от этих недостатков и российская институциональная система, функции валютного контроля в которой возложены в настоящее время на Банк России, ГТК, МНС, после реорганизации ВЭКа - на Министерство финансов, и Министерство экономического развития и торговли. Во многих странах существует система единого государственного финансового контроля, и это нигде не рассматривается как противоречие либеральной модели рыночной экономики.
При формировании системы единого государственного финансового контроля может быть учтен опыт стран, организовавших комплексную систему борьбы с отмыванием капиталов, включая сомнительные сделки по утечке капиталов. Функционирование таких специализированных органов, как Fincen в США, FSA в Великобритании, Tracfm во Франции, Объединенное агентство финансовых расследований в Гонконге, Исполнительное агентство Комиссии по предотвращению отмывания капиталов в Испании позволяет добиваться прозрачности операций на валютном и финансовом рынках. Полномочия этих и подобных им государственных органов охватывают все этапы подготовки и осуществления финансовых операций, включая:
сбор и обработку информации о движении всех финансовых потоков с помощью современных технических средств;
мониторинг и накапливание сведений в специальном банке данных для последующего анализа и разработки прогнозов и предоставления информации надзорным и правоохранительным органам;
блокирование исполнения подозрительных и мнимых финансовых операций для более глубокого изучения их правомерности.
Создание аналитического органа в форме агентства или комитета по финансовому контролю при Центральном банке РФ могло бы дополнить межведомственный центр по противодействию отмывания "грязных" денег, созданный в 1999 году на базе МВД.
В рамках единого государственного финансового контроля предотвращается отмывание "грязных" денег и осуществляется борьба с ле-
гализацией капиталов, полученных нелегальным и полулегальным способом, с уклонением от налогов, с расхищением бюджетных средств, с нарушением валютного законодательства, то есть практически со всеми проявлениями финансовых злоупотреблений.
Такой подход будет соответствовать требованиям мирового сообщества, которые отражены в Конвенции ООН против транснациональной организации преступлений, принятой в Вене в ноябре 2000 года. В частности, 7-я статья этого документа предусматривает меры по борьбе с отмыванием денежных средств.
Отдельные страны уже сейчас демонстрируют достаточно жесткий подход к нарушениям такого рода. Принятый в сентябре 2000 года в штате Нью-Йорк специальный закон по борьбе с отмыванием криминальных денег квалифицирует процесс "отмывания" денег за рубежом как серьезное уголовное преступление, заслуживающее наказания в виде лишения свободы на срок до 25 лет. При этом ответственность за нарушения распространяется не только на владельцев и распорядителей оффшорных счетов, но и на кредитные организации, участвующие в переводе средств. Столь радикальный подход американских властей сочетается с решением Банковского комитета Палаты представителей Конгресса США, утвердившего в июне того же года законопроект о противодействии отмыванию "грязных" капиталов и коррупции в зарубежных странах. В число государств, недостаточно противодействующих легализации незаконных доходов и представляющих опасность для финансовой системы США, вошла и Россия. Блокирование под флагом борьбы с отмыванием "грязных" денег российских многомиллиардных средств на счетах американских банков полностью отвечает их интересам, позволяя использовать в своих целях. Поддержка Россией решений данной Конвенции требует осуществления дальнейших шагов в этом направлении. Одним из них должно стать принятие закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем". Принятие такого закона диктуется состоянием российской экономики, для которой проблема привлечения инвестиций тесно связана с улучшением ее международного имиджа и законодательной обоснованностью мер по предотвращению оттока за рубеж доходов, полученных нелегальным образом. С принятием такого закона в России при более тесном сотрудничестве с партнерами по международным финансовым организациям в противодействии отмыванию "грязных" капиталов может быть постепенно достигнуто ограничение их утечки.
