CC BY
91
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2013 Юридические науки Выпуск 4(22)
УДК 347
ПРОБЛЕМЫ ВЫБОРА ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ ФОРМЫ ДОБРОВОЛЬНОЙ НАРОДНОЙ ДРУЖИНЫ
А.А. Яковлев
Аспирант кафедры гражданского права и процесса Ульяновский государственный университет 432700, г. Ульяновск, ул. Гончарова, 40/9 E-mail: [email protected].
Аннотация: Добровольная народная дружина рассматривается как разновидность некоммерческой организации, создаваемой в форме общественного объединения. Выявлены признаки правового статуса добровольной народной дружины, позволяющие ее отграничить от других общественных объединений.
Обозначены отдельные проблемы ограничения правоспособности указанной разновидности юридических лиц со стороны государственных органов и органов местного самоуправления. По мнению автора, наиболее подходящая форма общественного объединения для создания такой организации, как «Добровольная народная дружина», - это государственно-общественное объединение. Данный институт потребует принятия соответствующих нормативных правовых актов. Сформулированы предложения по совершенствованию гражданского законодательства.
Ключевые слова: добровольная народная дружина; некоммерческая организация; государственно-общественное объединение; общественно-государственное объединение
Некоммерческие организации играют все более заметную роль в экономико-политической жизни не только России, но других стран. Недаром современную действительность зачастую характеризуют как «эпоха НПО-НКО» (неправительственных -некоммерческих организаций) [10, с. 108].
При создании добровольной народной дружины, как объединения граждан правоохранительной направленности, возникает первостепенный вопрос о организационно-правовой форме объединения. На помощь приходит Федеральный закон от 19 мая 1995 г. №82-ФЗ «Об общественных объединениях» [6] (далее - Закон об ОО), но и он не формирует однозначного ответа на этот вопрос.
Общественные объединения, являясь разновидностью некоммерческих организаций, создаются для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта,
© Яковлев А.А., 2013
удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ [8].
Общественные объединения имеют определенный статус в обществе, учитывая сложившиеся правовые традиции. Так, законодатель почти в каждом нормативном правовом акте, будь то федеральный закон, кодекс или постановление Правительства РФ, всегда выделяет общественные объединения и ставит их на третье место после государственных органов и органов местного самоуправления. И это неудивительно, так как Российская Федерация стоит на пути формирования гражданского общества, а это не что иное, как система негосударственных организаций, учреждений, институтов, других неправительственных структур взаимодействующих с государством на равноправной основе [4, с. 108]. В научной литературе обоснованно отмечается: «Разработчики Концепции развития законода-
тельства о юридических лицах совершенно верно поставили своей основной задачей и одним из главных направлений намеченных преобразований усиление роли Гражданского кодекса РФ в регулировании статуса юридических лиц, особенно некоммерческих организаций, приведение существующей нормативно-правовой базы в единую согласованную систему.... Однако избранный путь - исчерпывающее регулирование гражданско-правового статуса юридических лиц исключительно на уровне ГК РФ и отказ от Федерального закона «О некоммерческих организациях» вызывает серьезные возражения» [5, с. 145]. А.В. Барков обоснованно указывает: «Гражданский кодекс РФ не учитывает специфику легально существующих разнообразных видов некоммерческих организаций ...» [1, с. 61].
Только в форме общественных объединений создаются всевозможные спортивные организации и клубы, организации инвалидов, организации по защите прав потребителей и экологические организации, общественные движения, политические партии и ряд других.
Добровольным народным дружинам, как общественным объединениям правоохранительной направленности присущ ряд признаков принципиальным образом отличающих их от других общественных объединений:
1. Дружины создаются по инициативе граждан для достижения общих целей членов объединения по обеспечению правопорядка. При этом деятельность народных дружин направлена не только на достижение интересов и целей самих дружинников, но и на содействие в решении важнейшей задачи, стоящей перед государством. Цели объединения совпадают с задачами государства по обеспечению режима законности в обществе, а также привлечения граждан к оказанию помощи правоохранительным органам. Также добровольные дружины (в особенности добровольные молодежные дружины) помогают государству в достижении таких целей, как формирование правосознания и правовой культуры среди населения, ликвидация правового нигилизма. Право, как тот минимум, предъявляемый к поведению индивида в обществе,
бессильно в условиях слабого действия тауих общественных регуляторов, как мораль (в форме правосознания). Для каждого дружинника в период стажировки обязателен минимальный, базовый курс права.
Поэтому необходимо, и это очевидно, чтобы дружина создавалась и функционировала с участием государства и под его непосредственным контролем.
2. Дружинник, выполняя такую важную социальную роль должен иметь статус, максимально приближенный к правовому статусу полицейского, должен быть наделен «справедливыми» льготами, соответствующим социальным пакетом.
3. Для достижения дружинниками поставленных перед ними задач по оказанию содействия правоохранительным органам они должны иметь специальные полномочия (право требовать от граждан соблюдения общественного порядка и прекращения правонарушений, требовать от правонарушителей предъявления документов для установления их личности, доставлять правонарушителей в органы внутренних дел, применять к правонарушителям, при необходимости, физическую силу и специальные средства). В связи с этим дружинник должен нести повышенную ответственность в случае противоправных действий, нарушающих права и законные интересы граждан.
4. Исходя из вышесказанного делаем вывод: формы и методы (в особенности) деятельность добровольных народных дружин должно определять государство.
Общественное объединение правоохранительной направленности необходимо создавать именно с образованием юридического лица, что делает возможным материальное обеспечение деятельности организации, возложение рисков несения имущественной ответственности на организацию, а не на ее участников, а также делает возможным участие организации в публичных правоотношениях. Так, если говорить о молодежных добровольных дружинах, то они являются объектами государственной поддержки [7].
Проблемным является то, что федеральное законодательство, регулирующее создание и деятельность общественных
объединений, а именно Закон об ОО (в отсутствие специального законодательства на федеральном уровне регулирующего порядок добровольного участия граждан в охране общественного порядка), закрепляет следующее:
- вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается (ст. 17);
- органы государственной власти и органы местного самоуправления не могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений (ст. 19);
- принадлежность или непринадлежность граждан к общественным объединениям не может являться основанием для ограничения их прав или свобод, условием для предоставления им государством каких-либо льгот и преимуществ, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации (ст. 19);
- общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности (ст. 15).
Перечисленное указывает на невозможность применения форм, предлагаемых в статье 7 Закона об ОО, и подтверждает, что наиболее подходящая форма общественного объединения для создания такой организации, как «Добровольная народная дружина», - это государственно-общественное объединение. То есть, по нашему мнению, наиболее приемлемым будет создавать ДНД в соответствии со ст. 51 Закона об ОО.
Данная норма закрепляет две формы деятельности общественных объединений с участием государства (общественно-государственные и государственно-общественные объединения). Хотя в настоящее время отсутствует какое-либо определение критериев различия данных форм, как на законодательном, так и на доктриналь-ном уровне; можно предположить, и это вполне очевидно, что отличие заключается в степени участия государства в деятельности таких объединений, именно: в случае с
общественно-государственными объединениями (далее - ОГО) государство «передает» в постоянно действующий исполнительный орган объединения должностных лиц (своих представителей), посредством которых и осуществляется руководство государства деятельностью объединения. В случае же с государственно-общественными объединениями (далее - ГОО) государство осуществляет руководство деятельностью объединения путем создания специализированных государственных органов (структур) либо госучреждений, которые непосредственно выступают в роли руководящих органов объединения. Кроме того, такие объединения создаются уже не по инициативе граждан с указанием в их учредительных документах об участии государства в лице его должностных лиц и последующей регистрацией в Министерстве юстиции, как происходит в первом случае, а по инициативе заинтересованных органов государственной власти путем принятия соответствующих нормативных правовых актов (например, постановлением Правительства как Российской Федерации, так и субъекта РФ) и разработкой учредительных документов объединения, а также принятием различных положений, регламентирующих не только деятельность самих государственно-общественных объединений, но и их взаимодействие с другими государственными структурами и органами местного самоуправления.
В условиях правовой неопределенности названных организационно-правовых форм назрела необходимость изменения федерального законодательства в части более детальной регламентации правового режима общественных объединений, создаваемых с участием государства. Следует согласиться с О.А. Кузнецовой в том, что про-бельность законодательства негативно сказывается на российской экономике, нуждающейся в стабильности и предсказуемости правового регулирования экономических отношений [3, с. 62]. Правовая регламентация должна быть научно обоснована, а следовательно, исследования, посвященные данной сфере правового регулирования, должны «обладать свойствами актуальности, новизны, достоверности, опираться на
научные достижения в соответствующей области, строиться на определенной методологии и иметь теоретическое и практическое значение» [2, с. 369]. Таким образом, на основе изложенного выше и в целях повышения эффективности управления системой обеспечения общественной безопасности автором предлагается:
Оперативные меры:
1. Нормативно определить на уровне субъекта Российской Федерации основные требования к содержанию правового акта органа государственной власти в соответствии с которым ОГО и ГОО будут осуществлять свою деятельностью.
2. Создавать общественные объединения правоохранительной направленности в организационно-правовой форме ОГО либо ГОО.
3. Внести изменения в Федеральный закон от 19 мая 1995 г. №82-ФЗ «Об общественных объединениях», дополнив абз. 13 ст. 19 словами «за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом».
4. Дополнить общероссийский классификатор организационно-правовых форм, утвержденный приказом Росстандарта от 16 октября 2012 г. №505-ст такими организационно-правовыми формами, как ОГО и ГОО [10].
Ближнесрочные меры:
1. Учесть сформулированные предложения в проекте Федерального закона «О добровольном участии граждан в охране общественного порядка».
2. Подготовить проекты федеральных законов о государственно-общественных и общественно-государственных объединениях.
Библиографический список
1. Барков А.В. Некоммерческие организации в гражданско-правовом обеспечении национального проекта «Здоровье» // Юрист. 2007. №4. С. 61-63.
2. Ильина О.Ю., Туманова Л.В. Организация научно-исследовательской работы студентов как первоначальный этап подготовки научных и научно-педагогических кадров в сфере юриспруденции. // Вестник Воронежского государствен-
ного университета. Сер.: Право. 2007. №2. С. 364-370.
3. Кузнецова О.А. Признание недействительными несостоявшихся торгов как способ защиты гражданских прав // Журнал рос. права. 2012. №10. С. 61-67.
4. Матузов, Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М.: Юрист, 2007. 512 с.
5. Серова О.А. Развитие законодательства о некоммерческих организациях в России // Бизнес в законе. 2010. №2. С. 145-147.
6. Об общественных объединениях: Федер. закон от 19 мая 1995 г. №82-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. №21, ст. 1930 (в ред. ФЗ от 20.07.2012 №121-ФЗ); 2012. №30, ст. 4172.
7. О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений: Федер. закон от 28 июня 1995 г. №98-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. №27, ст. 2503 (в ред. ФЗ от 01.07.2011 №169-ФЗ); 2011. №27, ст. 880.
8. О некоммерческих организация: Федер. закон от 12 янв. 1996 г. №7-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. №3, ст. 145 (в ред. ФЗ от 11.02.2013 №8-ФЗ); 2013. №7, ст. 609.
9. ОК 028-2012. Общероссийский классификатор организационно-правовых форм [Электронный ресурс]: приказ Росстандарта от 16 окт. 2012 г. №505-ст. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
10. Salomon L.M. The rise of Nonprofit Sector // Foreign Affairs. 1994. Vol. 73. July-August. P.101-114.
Bibliograficheskij spisok
1. Barkov A. V. Nekommercheskie organizacii v grazhdansko-pravovom obespechenii nacional'nogo proekta «Zdorov'e» // Jurist. 2007. №4. S. 61-63.
2. Il'ina O.Ju., Tumanova L.V. Organizacija nauchno-issledovatel'skoj raboty studentov kak pervonachal'nyj jetap podgotovki nauchnyh i nauchno-pedagogi-cheskih kadrov v sfere jurisprudencii. // Vestnik Voronezhskogo gosudarstvennogo univer-siteta. Ser.: Pravo. 2007. №2. S. 364-370.
3. Kuznecova O.A. Priznanie nedejstvitel'nymi nesostojavshihsja torgov kak sposob zash-hity grazhdanskih prav // Zhurnal ros. prava. 2012. №10. S. 61-67.
4. Matuzov, N.I., Mal'ko A. V. Teorija gosudar-stva i prava: uchebnik. M.: Jurist, 2007. 512 s.
5. Serova O.A. Razvitie zakonodatel'stva o nekommercheskih organizacijah v Rossii // Biznes v zakone. 2010. №2. S. 145-147.
6. Ob obshhestvennyh ob#edinenijah: Feder. zakon ot 19 maja 1995 g. №82-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. 1995. №21, st. 1930 (v red. FZ ot 20.07.2012 №121-FZ); 2012. №30, st. 4172.
7. O gosudarstvennoj podderzhke molodezh-nyh i detskih obshhestvennyh ob#edinenij: Feder. zakon ot 28 ijunja 1995 g. №98-FZ
// Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. 1995. №27, st. 2503 (v red. FZ ot 01.07.2011 №169-FZ); 2011. №27, st. 880.
8. O nekommercheskih organizacija: Feder. zakon ot 12 janv. 1996 g. №7-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. 1996. №3, st. 145 (v red. FZ ot 11.02.2013 №8-FZ); 2013. №7, st. 609.
9. OK 028-2012. Obshherossijskij klassi-fikator organizacionno-pravovyh form [Jel-ektronnyj resurs]: prikaz Rosstandarta ot 16 okt. 2012 g. №505-st. Dokument opub-likovan ne byl. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPljus».
10. Salomon L.M. The rise of Nonprofit Sector // Foreign Affairs. 1994. Vol. 73. July-August. P.101-114.
THE ISSUE OF CHOOSING THE LEGAL STRUCTURE OF THE VOLUNTARY PEOPLE'S PATROL
A.A.YAKOVLEV
Ulyanovsk State University
40/9, Goncharov st., Ulyanovsk, 432700
E-mail: [email protected].
Abstract: The voluntary national team is considered as a version of the non-profit organization created in the form of public association. Signs of legal status of the voluntary national team are revealed, allowing to delimit it from other public associations. Separate problems of restriction of right ability of the specified version of legal entities are designated from government bodies and local governments. In particular the Law on public associations fixes inadmissibility of intervention of public authorities and their officials in activity of public associations and vice versa, impossibility of performance of public authorities and local governments as founders, members and participants of public associations. The impossibility of restriction of the rights established by the law or freedoms of citizens depending on their not belonging to public associations is specified by the author as one more discrepancy of the legislation to the legal nature of a voluntary team. The author comes to a conclusion that the most suitable form of public association for creation of such organization as «A voluntary national team» this state and public association. The author assumes that in a case with the public and state associations the state has to delegate to constantly operating executive body of association of officials (the representatives). In a case with state and public associations, the state has to preside at association activity by creation of the specialized government bodies (structures) which are directly acting as governing bodies of association. Such associations are created any more at the initiative of citizens, and at the initiative of the interested public authorities by adoption of the relevant regulations. Suggestions for improvement of the civil legislation are formulated.
Keywords: voluntary national team; non-profit organization; state and public associations; public and state associations
