CC BY
14ПРОБЛЕМЫ, ВОЗНИКАЮЩИЕ ПРИ ПРИМЕНЕНИИ ДЕЛЕГИРОВАННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
СТЕЛЬНИКОВА Наталия Алексеевна,
аспирантка кафедры теории государства и права и политологии юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова (МГУ). Email: stelnikova@mail.ru
Краткая аннотация: В статье рассматриваются проблемы правового и институционального характера, возникающие при применении делегированного законодательства в Европейском союзе. Проводится сопоставление проблем, характерных для европейских стран и Европейского союза. Выявляются их общие и особенные черты. Особо обращается внимание на проблемы, возникающие при применении делегированного законодательства, в виде определения критериев и пределов делегирования.
Abstract: The article describes legal and institutional problems arising as a result of the application of the delegated legislation in the European Union. A comparison is made between the problems of the application of the delegated legislation in the European countries and the European Union. It reveals general and specific features of these problems. Special attention is paid to the problems of the criteria and limits of the delegation in the European Union.
Ключевые слова: Делегированное законодательство, проблемы пределов делегирования, Европейский союз, европейские страны.
Keywords: The delegated legislation, the problems of the limits of the delegation, the European Union, the European
countries.
В ранее опубликованных статьях автором уже исследовалась проблема относительно определения делегированного законодательства; приводились самые ранние примеры его применения в Великобритании; анализировались причины принятия актов делегированного законодательства и перечислялись сферы, регулирумые данными актами. Также приводились статистические данные, подтверждающие все увеличивающийся объем принятия актов делегированного законодательство и их значимость как в европейских странах, так и в Европейском союзе (далее - Евросоюз, ЕС1). В отдельной статье рассматривались делегированные акты в правовой системе ЕС2.
В настоящей статье анализируются проблемы, возникающие при принятии данного вида актов. Безусловно, не стоит отрицать наличие преимуществ при применении делегированного законодательства, поскольку парламент не всегда располагает как временем, так и высококвалифицированными специалистами, а также необходимыми средствами и ресурсами для разработки и принятия законов.
В ХХ-ХХ1 вв. делегированное законодательство продолжает развиваться и охватывать все более важные и значимые сферы жизни общества. Оно не утрачивает своей актуальности, а наоборот, обретает все большую значимость с учетом интеграционных процес-
1 В настоящей статье аббревиатура «ЕС» используется в зависимости от контекста для обозначения как Европейского сообщества, так и Европейского союза.
2 Стельникова Н.А. Делегированное законодательство в Европейском союзе // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2015. № 3. С. 109-121; Стельникова Н.А. Делегированное законодательство в современном праве: понятие, причины применения и значимость // Право и государство. 2016. № 10(142). С. 14-19.
сов, усложения общественных отношений, стремительного развития науки и техники, научно-технического развития и технологического прогресса.
География применения делегированного законодательства расширяется. Оно применяется во многих странах мира, в том числе и в Европейском союзе. Однако необходимо подходить сдержанно и уравновешенно при заимствовании опыта применения делегированного законодательства. Это связано с тем, что довольно большое количество вопросов возникает при его применении. Поэтому, в целях полного и всестороннего анализ актов делегированного законодательства, следует учесть проблемы, возникающие при их применении, наличие которых имеет место быть, несмотря на многовековую историю развития делегированного законодательства.
Некоторые авторы, занимающиеся вопросами исследования делегированного законодательства, отмечают, что «этот институт скорее является политическим, нежели правовым» [10]. Именно "широкое использование института делегирования способствовало крушению режима Четвертой республики в мае 1958 г."[8], отмечают французские специалисты.
Традиционно делегированное законодательство рассматривается в качестве «неизбежного зла, и как следствие нарушение принципа разделения властей» [1, p. 731-732]. С точки зрения профессора права Ньюкаслского университета Дж. Олдера (Alder John), «делегированное законодательство часто критиковали и продолжают критиковать за нарушение принципа разделения властей. Это связано с тем - отмечает автор - что акты делегированного законодательства могут быть приняты без публичных и демократических процедур. Однако, он утверждает, что
трудно представить столь сложное и жестко регламентированное общество, которое могло бы эффективно функционировать при том условии, что все законы должны были быть приняты самим парламентом» [2, p. 136].
С применением делегированного законодательства связывают такие отрицательные явления как: кризис парламентаризма, выражающийся в падении роли парламента; усиление роли исполнительной власти; препятствие развитию демократии в политической жизни; подрыв идеи верховенства закона; отказ от существовавшего ранее иерархического построения системы источников права.
К одной из проблем, возникающих при применении делегированного законодательства, относят отсутствие четкого разграничения между законодательными и исполнительными актами. Говоря иными словами, происходит размывание границ между данными актами из-за применения актов делегированного законодательства.
По мнению профессора Кембриджского университета К. Форсайта (Forsyth Christopher), «фактически трудно в теории и невозможно на практике провести границу между актом законодательного и актом исключительно исполнительного характера ... » [1, p. 731-732].
Большая часть английского законодательства состоит из делегированного законодательства [2, p. 135-136]. В Великобритании разграничение нормотвор-ческих полномочий между законодательными и исполнительными органами не проводится, и поэтому специалисты говорят о "тесном союзе, полном слиянии исполнительных и законодательных полномочий" [6]. В связи с этим границы между законодательными и исполнительными актами очень расплывчаты. Однако для Великобритании такое положение дел обосновывается принципом парламентского верховенства.
Что же касается стран континентальной Европы, то здесь также довольно сложно проводить разграничение между актами законодательного и исполнительного характера. Это связано с тем, что нормативно-правовые акты правительственных органов (акты исполнительной власти) сближаются (уравниваются) с парламентскими законодательными актами. Одной из причин такого сближения являются акты делегированного законодательства.
В качестве теоретического обоснования сближения актов правительства с актами парламента ссылаются на отсутствие принципиальной разницы между законом и актами исполнительной власти, а также на сужение нормотворческой компетенции парламента.
Проблема проведения разграничения между законодательными и исполнительными актами также
характерна и для Европейского союза. Здесь наличие данной проблемы обусловлено отсутствием четких и ясных критериев и пределов делегирования законодательных полномочий. Однако проблема пределов и критериев делегирования законодательных полномочий - это проблема давняя. Для многих правовых систем критерии делегирования оказались проблематичным явлением уже после Второй мировой войны [12].
Сегодня данная проблема, например, характерна для Новой Зеландии. Это связано с тем, что "акты делегированного законодательства стали столь широко применяться, что уже не содержат норм технического характера" [4, с. 65-81]. В связи с этим, новозеландские юристы выражают обеспокоенность относительно того, почему в одних случаях наиболее значимые общественные отношения регулируются делегированным законодательством (например, транспортные правила, состоящие из наиболее важных и значимых правовых норм для всего общества). В то время как в других случаях, нормы незначительного характера, например, нормы, содержащие требования о безопасном креплении груза в автоприцепе, регулируются актом парламента. Или норма, ограничивающая использование специальных средств тюремными надзирателями, регулируется делегированным законодательством. В то время как норма, содержащая требование о регулярной стирке постельного белья заключённого, предусмотрена в акте парламента [4, р. 67-68].
Вновь, возвращаясь к проблеме пределов и критериев делегирования в Европейском союзе, следует отметить, что это один из наиболее важных и значимых вопросов. Согласно ст. 290 Договора о функционировании Европейского союза (далее - ДФЕС)1 делегированные акты принимаются для того, чтобы изменять или дополнять отдельные элементы законодательного акта, не имеющие существенного значения.
Таким образом, критерий делегирования выражается в запрете передавать полномочия по внесению изменений или дополнений в отдельные элементы законодательного акта, имеющие существенное значение. Ключевым в данном случае является термин «существенный элемент», то есть положения или нормы законо-
1 Первоначально именовался как «Договор об учреждении Европейского экономического сообщества», подписание которого состоялось в Риме 25 марта 1957 г. Позднее с 1 ноября 1993 г. именовался «Договор об учреждении Европейского сообщества». В настоящее время название «Договор о функционировании Европейского союза» введено Лиссабонским договором (полное название - «Лиссабонский договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества»), подписание которого состоялось 13 декабря 2007 г., а в законную силу вступил с 1 декабря 2009 г.: URL: http://europa.eu/eu-law/decision-making/treaties/index_en.htm (дата обращения 22.12.2014).
дательного акта, являющиеся фундаментальными, принципиальными и основополагающими. Однако проведение разграничения между существенными и несущественными элементами вызывает затруднения на протяжении длительного периода развития делегированного законодательства в Европейском экономическом сообществе (далее - ЕЭС), позднее переименованном в Европейское сообщество (далее - ЕС). Также указанная проблема сохранилась и после прекращения существования ЕС, правопреемником которого стал Еропейский союз.
До официального введения делегированных актов в Договоре о функционировании Европейского союза (то есть до 1 декабря 2009 г.), исходя из судебной практики, к «существенным элементам» относились «нормы, являющиеся основополагающими относительно рассматриваемого предмета, и нормы, определяющие основополагающие направления той или иной политики Сообщества» [14, 15]. После 1 декабря 2009 г. (то есть после официального введения делегированных актов), суд установил, что «не могут быть делегированы вопросы политических предпочтений (political choices), относящиеся к компетенции законодательного органа Европейского союза» [16]. В данном судебном деле к таким вопросам были отнесены меры принудительного характера, применяемые в отношении морских судов и лиц, находящихся на борту. В частности, изолирование задержанных лиц, задержание морских судов, сопровождение задержанных лиц в специальные заведения и др. Поскольку при регулировании таких вопросов могут быть затронуты фундаментальные права граждан, то такие вопросы, по мнению суда, должны относиться к компетенции законодательного органа. Однако, с точки зрения некоторых специалистов, такой вывод суда «является непоследовательным, так как ранее (имеется в виду в другом судебном деле) суд указывал, что обязанность по соблюдению фундаментальных прав граждан возложена на все институты и органы Союза» [7]. «Такое разъяснение суда не может рассматриваться более значимым практическим указанием, по сравнению с ранее принятыми решениями» [3], отмечает Э. Бест (Best Edward).
Таким образом, проблема пределов и критериев делегирования законодательных полномочий в Европейском союзе остается неразрешенной, несмотря на их столь длительное институциональное и судебное развитие. Применяемый критерий в виде «существенного элемента» является неясным и неопределенным. «Разграничение между существенными и несущественными элементами вызывает затруднения и осуществляется институтами в каждом отдельном случае» [13].
Фактически, как отмечают некоторые авторы, «разграничение было и является политическим предпочтением законодателя» [11, р. 29]. Поэтому имеются основания полагать, что проблема проведения разграничения между законодательными и делегированными актами в ЕС - это скорее политический вопрос, а не правовой.
Кроме того, западные специалисты также утверждают, что после официального введения делегированных и имплементационных исполнительных) актов «споры относительно «конституционного значения и смысла разграничения между делегированными и им-плементационными актами продолжают оставаться напряженными» [5; 11, р. 23]. Вновь остро стоит вопрос относительно проведения разграничения между делегированными и исполнительными актами.
Отсутствие четких и ясных критериев при проведении разграничения между делегированными и исполнительными актами ведет к межинституциональным конфликтам, безвыходным законодательным ситуациям и судебным спорам, что противоречит целям эффективности и оперативности, преследуемым при принятии делегированных актов. Например, в 2012 г. Комиссия оспорила регламент о биоцидных продуктах,1 предусматривающий принятие имплементационного (исполнительного) акта [17; 18]. Комиссия настаивала на принятии делегированного, а не имплементационного акта относительно установления биоцидных сборов, вносимых в Европейское химическое агентство. Однако суд отказал в удовлетворении иска, указав, что законодательный орган обладает дискреционным правом при принятии решения о возложении на Комиссию полномочия по принятию делегированного или имплементационного акта [17, р. 40].
Некоторые специалисты отмечают, что вопрос относительно проведения разграничения между делегированными и исполнительными актами «это скорее вопрос об институциональном споре о правах Европейского парламента» [9] и это «проблема разграничения полномочий, то есть борьба за власть между институтами Европейского союза» [11, р. 22]. Поэтому отсутствие точного и ясного разграничения между данными актами влияет как на распределение полномочий между институтами, так и на институциональный баланс Евросоюза.
Однако для правовой системы Европейского союза характерна не только проблема проведения раз-
1 Биоцидные продукты - это действующие вещества и препараты, содержащие одно или несколько действующих веществ, представленные в той форме, в которой они поставляются потребителю, предназначенные для уничтожения, нейтрализации вредных организмов, предупреждения их активности или борьбы с ними любым способом, в результате химического или биологического воздействия.
граничения между делегированными и исполнительными актами, но и проблема проведения разграничения между законодательными и делегированными актами, между законодательными и исполнительными актами. Наличие таких проблем обусловлено отсутствием ясных и четких критериев принятия того или иного акта.
К следующей проблеме, возникающей при принятии делегированных актов, следует отнести эффективность контрольных механизмов, установленных в отношении актов делегированного законодательства. Например, западные специалисты отмечают, что в Великобритании «контроль в отношении делегированного законодательства посредством представления в парламент рассматривается малозначительным (условным)» [2, p. 136].
В Европейском союзе применение контрольных механизмов в отношении делегированных актов (в виде отмены делегирования и наложения вето (возражения) со стороны Европейского парламента и Совета), вызывает затруднения. Это связано с тем, что для эффективного осуществления контроля необходимы дополнительные информационные и временные ресурсы, а также знания, которыми институты не располагают. Поэтому такие контрольные механизмы являются скорее более теоретическими, нежели практическими.
Таким образом, к проблемам, возникающим при принятии делегированного законодательства, следует отнести: проблему проведения разграничения между законодательными и исполнительными актами; проблему пределов и критериев делегирования законодательных полномочий. На примере Европейского союза отсутствие
ясных и четких критериев ведет к проблеме проведения Библиография:
1. Administrative Law by the late Sir William Wade and Christopher Forsyth. 10th ed. by Christopher Forsyth. US. New York: Oxford University Press, 2009. P. 731-732.
2. Alder J. Constitutional and administrative law. Ninth ed. Palgrave Macmillan Law Masters / ed. M. Cremona. UK, US: Palgrave Macmillan. 2013. 559 p.
3. Best E. EU Law-making in principle and practice / Edward Best. United Kingdom: Routledge, 2014. P. 104.
4. Burrows J. Legislation: Primary, Secondary and Tertiary // VUWLR. 2011. Vol. 42. P. 65-81.
5 Christiansen, Th. The European Union after the Lisbon Treaty: An Elusive 'Institutional Balance'? // EU Law after Lisbon / Ed. by Andrea Biondi and Piet Eeckhout, Stefanie Ripley. United States, New York: Oxford University Press. 2012. P. 252.
6 Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies / Ed. by KAARE STR0M, Wolfgang C. Müller, Torbjörn Bergman. United States: Oxford University Press. 2006. P. 621-622.
7 European Union Law / ed. by Catherine Barnard and Steve Peers. New York: Oxford University Press. 2014. P. 132-133.
5. Guillenchmidt M. de Droit costitutionnel et institutions politiques. P. 2005. P. 293; Маклаков В.В. Законодательный процесс в современной Франции: уч. пособие / В.В. Маклаков; Росс. акад. наук, Ин-т науч. информ. по общественным наукам. М., 2014. С. 87.
9. Hofmann, H. Legislation, Delegation and Implementation under the Treaty of Lisbon: Typology Meets Realty // European Law Jounal. 2009. Vol. 15. № 4. P. 499.
10. Majone G. Delegation of Regulatory Powers in a Mixed Polity // European Law Journal. 2002. Vol. 8. № 3. P. 322.
11. Mendes J. Delegated and Implementing Rule Making: Proceduralisation and Constitutional Design // European Law Journal. 2013. Vol. 19. № 1. P. 22-41.
12. Möllers Ch. The Three Branches. A Comparative Model of Separation of Powers // C. Möllers. Creat Britain: Oxford University Press. 2013. P. 114-115.
13. Szapiro M. Comitology: the ongoing reform // Legal Challenges in EU Administrative Law. Towards an Integrated Administration / ed. by Herwig C.H. Hofmann, Alexander H. Turk. UK: Edward Elgar Publishing Limited. 2009. P. 99-100.
14. Case C-240/90 Cermany v. Commission (1992) // ECR. P. I-5383. Para 36, 37.
15. Case C-356/97 Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen (2000) // ECR. P. I-5461. Para 21.
16. Case C-355/10 European Parliament v. Council of the European Union (2012) // Para 65, 67.
17. Case C-427/12 European Commission v European Parliament and Council of the European Union (2014) // URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:62012CJ0427&rid=4 (дата обращения 12.07.2016).
1S. Regulation (EU) N 528/2012 of the European Parliament and of the Council of 22 May 2012 concerning the making available on the market and use of biocidal product // O.J. 2012. L 167/1 of 27.6.2012; Art. 80 (1).
разграничения между законодательными и делегированными актами, между законодательными и исполнительными актами, между делегированными и исполнительными актами; проблему эффективности контрольных механизмов, применяемых в отношении делегированных актов.
С учетом изложенного, сложно отрицать целесообразность применения делегированного законодательства, поскольку с практической точки зрения законодательный орган не всегда располагает ни временем, ни высоко-квалицированными специалистами, а также необходимыми средствами и ресурсами для разработки и принятия законов. Необходимость применения делегированного законодательства важно для всех тех сфер и отношений, развитие которых зависит, в первую очередь, от научно-технического и технологического прогресса. Очень важно для современного и динамично развивающегося общества своевременно внедрять инновации, которые меняют, безусловно, в положительную сторону само общество и жизнь вокруг нас, и повышают качество жизни населения страны.
Однако необходимо учитывать и принимать во внимание проблемы, возникающие при принятии актов делегированного законодательства. Необходимо помнить о неэффективности критериев делегирования и механизмов контроля. Поэтому целесообразно принимать акты делегированного законодательства без установления критериев делегирования особенно в тех сферах, развитие которых зависит непосредственно от научно-технического и технологического развития. Следует заранее оговаривать, что такие акты принимаются для того, чтобы своевременно совершенствовать действующее законодательство с учетом развития науки и техники.
