CC BY
29ДЕЛЕГИРОВАННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
В СОВРЕМЕННОМ ПРАВЕ: ПОНЯТИЕ, ПРИЧИНЫ ПРИМЕНЕНИЯ И ЗНАЧИМОСТЬ
СТЕЛЬНИКОВА Наталия Алексеевна,
аспирантка кафедры теории государства и права и политологии юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова (МГУ). E-mail: stelnikova@mail.ru
Краткая аннотация: В статье рассматривается понятие делегированного законодательства в современных правовых системах, приводятся различные точки зрения относительно его понятия. Перечисляются синонимы делегированного законодательства. Дается определение исполнительному законодательству. Особое внимание обращается на значимость делегированных актов в современном праве. Приводятся причины, служащие основанием для принятия делегированных актов, и выделяются сферы, регулируемые данным источником права.
Abstract: The article describes the concept of the delegated legislation in modern legal systems and gives different other points of view on its defenition. Synonyms for the delegated legislation are given. The concept of the executive legislation is given. Special attention is paid to the importance of the delegated acts in modern law. It gives the reasons to make the delegated acts and reveals areas regulated by this legal source.
Ключевые слова: Делегированное законодательство, исполнительное законодательство, анонимы делегированного законодательства, источник права, англосаксонское право, романо-германское право, правовая система Европейского союза.
Keywords: The delegated legislation, the executive legislation, the synonyms for the delegated legislation, the legal source, common law, civil law, the legal system of the European Union.
Сегодня делегированное законодательство предусмотрено во многих странах мира, в том числе, более чем в 30 европейских странах.
Практика делегирования законодательных полномочий со стороны законодательных органов расширяется и законотворчество исполнительной власти уже становится скорее нормой и традиционным явлением, чем исключением [22, p. 731; 37; 39; 40, р. 225; 42].
Некоторые западные специалисты отмечают, что «делегированное законодательство по сравнению с актами парламента оказывает влияние на жизнь обычных граждан в гораздо большем объеме» [41, p. 575].
Делегированное законодательство рассматривается в качестве самостоятельного источника права в романо-германском и англосаксонском праве. Особое и самостоятельное место делегированные акты занимают в сис-темно-иерар-хическом построении источников вторичного права в правовой системе Европейского союза (далее - Евросоюз, ЕС) .
1 В данной статье аббревиатура «ЕС» используется в зависимости от контекста для обозначения как Европейского сообщества, так и Европейского союза. В правовой системе Европейского союза клас-
Значительна роль делегированного законодательства и в латиноамериканских странах [19]. При исследовании данного источника права важно знать, что понимается под термином «делегированное законодательство». Однако в настоящее время на доктринальном уровне не выработано единого подхода к определению его понятия.
Из анализа определений, приведенных в советских, российских юридических словарях и энциклопедиях [3, 4, 5, 6, 7, 8], а также в учебниках по конституционному праву зарубежных стран [12; 14, с. 655; 20], следует сделать вывод, что авторы едины в том, что делегированное законодательство это:
нормативно-правовые акты, обладающие силой закона, которые принимаются (издаются) по поручению парламента.
Однако авторов данных определений отличает подход относительно органа, уполномоченного принимать такой вид нормативно-правового акта. Одни к уполномоченным органам относят органы исполнительной власти;
сификация источников права на «первичное право» и «вторичное право» стала общепризнанной и доминирует в трудах юристов.
другие - только правительства; третьи - правительства и глав государств.
При исследовании источников англосаксонского (общего) права, профессор М.Н. Марченко, выделяя в качестве отдельного источника нормативно-правовые акты, принимаемые в порядке делегирования законодательных полномочий парламента высшим исполнительно-распорядительным органом, считает, что «под термином делегированное законодательство обозначается система законодательных актов, принятая различными государственными органами на основе полномочий, переданных им парламентом или другими представительными органами» [15, 16].
Если у отечественных юристов при определении термина «делегированное законодательство» отсутствует единый подход относительно органа, уполномоченного принимать такие акты, то у зарубежных авторов отсутствует единый подход относительно органа, уполномоченного делегировать такие полномочиями.
Американские юристы отмечают, что "делегированный акт - это только то, что официально установлено в качестве делегированного акта"[1].
Из исследования А.Ю. Якушевой о «Делегированном законодательстве в Англии» следует, что «под делегированным законодательством в Великобритании понимается законодательное разрешение издавать акты, в том числе и такие, которые представляют собой подзаконные акты. Главным, с точки зрения правовой доктрины Великобритании, считается то, что правительство законодательствует по уполномочию парламента, что оно в таком случае использует полномочия, делегируемые парламентом»[21].
В странах континентальной Европы к делегированному законодательству относят только те акты правительства, которые имеют силу закона, ибо другие нормативные акты правительство здесь вправе издавать без разрешения парламента; акты, имеющие силу закона, издаются правительством в этих странах на основе специальных полномочий, предоставленных ему парламентом, и подлежат утверждению парламентом в течение определенного времени [17].
В правовой системе Европейского союза делегированным законодательством следует обозначать систему нормативно-правовых ак-
тов, именуемых делегированными актами, которые по своей правовой сути являются законодательными или квазизаконодательными актами; принимаются исключительно Европейской комиссией на основании полномочия законодательного органа (Европейского парламента и Совета Европейского Союза), специально предусмотренного в законодательном акте.
Таким образом, проанализировав различные подходы и взгляды относительно определения делегированного законодательства, принимая во внимание особенности англосакон-ского, романо-германского права и права Европейского союза, следует выделять несколько важных характерных черт, присущих данному источнику права. Во-первых, делегированные акты - это особая разновидность нормативно-правовых актов, принимаемых на основании специального полномочия, делегируемого законодательным органом; во-вторых, данный вид акта обладает юридической силой закона; в-третьих, акты делегированного законодательства принимаются незаконодательными органами.
Следовательно, под делегированным законодательством следует понимать совокупность нормативно-правовых актов, обладающих силой закона, и принимаемых незаконодательными органами на основании полномочий, делегированных парламентом.
Если рассматривать делегированное законодательство с исторической точки зрения, то оно имеет давнюю историю. К самым первым примерам делегирования законодательных полномочий парламентом в Великобритании профессор права Оксфордского и Кембриджского университетов У. Уэйд (Wade, William), профессор права Кембриджского университета К. Форсайт (Forsyth, Christopher) относят:
- Статут о канализационных сетях (the Statute of Sewers) 1531 г., которым делегировалось законодательное полномочие комиссии по канализационным сетям относительно разработки дренажных схем и повышения коммунальных налогов на недвижимость, находящуюся в собственности;
- Статут о прокламациях (Statute of Proclamation) 1539 г., действовавший в течение восьми лет, вплоть до 1547 г. Согласно данному Статуту Генриху VIII предоставлялись широкие
полномочия осуществлять законодательную деятельность.
Закон о бедных 1834 г. (the Poor Law Act) также является ярким примером делегирования законодательных полномочий. Этим законом на Комитет о попечении бедных были возложены полномочия принимать постановления и приказы (rules and orders) по "борьбе с бедностью" (''the management of the poor"). Данный закон действовал с 1834 по 1948 гг. (свыше ста лет), и остается самым ярким примером в истории делегирования, которое было направлено не только на детализированное исполнение (реализацию) закона, но также и на установление и определение политического курса в данной сфере со стороны исполнительной власти[22, p. 732-733].
Что касается современного этапа, то роль делегированного законодательства возрастает и отмечается его рост в Италии, Франции, Великобритании, Скандинавских странах [10; 14, с. 658; 18; 28, p. 454].
Статистические данные свидетельствуют о том, что со временем к делегированному законодательству, например, во Франции обращаются все чаще и чаще. В течение сорока лет (с 1960 по 2000 гг.) было принято 35 законов о делегировании, однако в течение четырех лет (с 2001 по 2004 гг.) - уже 24. Увеличивается и число издаваемых ордонансов, так в период с 1960 по 2000 гг. (в течение сорока лет) их было принято 245, а в период с 2001 по 2004 гг. (в течение четырех лет) - 101 [13, c. 90].
Увеличение объема делегированного законодательство характерно и для Великобритании. «Количество опубликованных актов делегированного законодательства в 2008 г. в шесть раз превысило количество актов парламента» [22, p. 733]. Однако, как указывает профессор права Ньюкаслского университета Дж. Олдер (Alder John), «больший объем делегированного законодательства является детализированным и техническим» [23, p. 288].
Специалисты отмечают, что в Италии насчитывается небольшое количество делегированных декретов, но в последние годы тенденция обращения к ним постоянно увеличивается [28, p. 454].
Большое количество делегированных актов принимается и в Европейском союзе. Но
здесь следует обратить внимание на характерную особенность, заключающуюся в том, что «с 1960 г. по 2009 г. в ЕС примерно 2/3 всех регламентов, директив и решений принимались Комиссией в целях детального регламентирования и последующего исполнения европейского законодательства» [25, 38]. Достижение указанных целей осуществлялось Комиссией в порядке делегирования ей как законодательных, так и исполнительных полномочий. В указанный период не было четкого и ясного разграничения между делегированными и имплементационными (исполнительными) актами. Все акты именовались имплементационны-ми. Хотя некоторые авторы именуют принятые акты в указанный период времени делегированным законодательством. Такой подход напоминает делегированное законодательство в Великобритании, которое состоит не только из актов, обладающих силой закона, но и подзаконных актов.
С декабря 2009 г. (т.е. с момента вступления в силу Лиссабонского договора1) и по настоящее время количество принятых делегированных актов стало соответствовать количеству законодательных актов, принимаемых законодательными органами Европейского союза.
Несмотря на то, что делегированное законодательство в большинстве случаев относят к источникам вторичного права, его значение и роль не стоит недооценивать, поскольку оно велико и сравнимо со значением и ролью законов и статутов. Например, «во Франции президентские ордонансы, юридически приравненные по своей обязательной силе к парламентским актам, играют роль важнейших источников государственного права» [2]. Однако делегированное законодательство не следует отождествлять или, как еще указывают смешивать, с актами, принимаемыми в условиях чрезвычайного положения, и актами регламентарной власти. Несмотря на то, что все вышеперечисленные акты обладают разной правовой основой, тем не менее, все они обладают силой закона и принимаются незаконодательными органами.
В отличие от актов делегированного законодательства, полномочия по принятию актов в
1 Полное название - «Лиссабонский договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества», подписание которого состоялось 13 декабря 2007 г., а в законную силу вступил с 1 декабря 2009 г.: URL: http://europa.eu/eu-law/decision-making/treaties/index_en.htm (дата обращения 22.12.2014).
условиях чрезвычайного положения и актов рег-ламентарной власти предусматриваются основными законами страны - конституциями, но не актами парламента. То есть для принятия таких актов устаналивается, как уже отмечалось, разная правовая основа и условия принятия. Так, в отношении делегированного законодательства должны быть установлены условия, цели, срок и пределы делегирования законодательных полномочий, а также установлены контрольные механизмы. Поскольку акты делегированного законодательства, а также акты, принимаемые в условиях чрезвычайного положения, и акты регла-ментарной власти обладают силой закона и принимаются незаконодательными органами, целесообразно объединить их в одну группу актов, именуемую исполнительным законодательством.
Таким образом, предлагается под исполнительным законодательством понимать совокупность нормативно-правовых актов, обладающих силой закона и принимаемых незаконодательными органами.
Ввиду того, что делегированное законодательство получило довольно широкое распространение, следует также отметить, что термин «делегированное законодательство» в разных странах именуется по-разному. Так, например, в Великобритании - «административное законодательство» (administrative legislation) [22, p. 731769], «вторичное законодательство (secondary legislation)» [23, p. 136], «субординированное законодательство (subordinate legislation)» [23, p. 136], также в английской литературе встречается термин "министерское право" [9, с. 119]; в Нидерландах - «псевдо-законодательство» (pseudo legislation) [28, p. 499]; в США - «законодательство исполнительной власти (Executive Legislation)» [9, c. 118], «правотворчество, осуществляемое органами исполнительной власти (executive lawmaking)» [9, с. 119]; в Европейском союзе - «исполнительное законодательство» (executive legislation) [40, p. 230], «исполнительное правотворчество» (rule-making) [30, p. 85; 32], «квазизаконодательство» [24; 26; 27; 30, p. 125, 201; 34; 35; 36; 40, p. 238-239].
Одним из главных вопросов при исследовании делегированного законодательства является вопрос относительно причин делегирования законодательных полномочий.
Для того чтобы ответить на вопросы, «почему» и «как» осуществляется делегирование, ряд зарубежных исследователей ссылаются на принципал-агентскую теорию, применяя ее, в том числе, к делегированию полномочий Европейской Комиссии [29; 31; 33, p. 8]. Согласно данной теории агент действует от имени принципала в определенной сфере нормотворчества (decision making). Это обусловливается тем, что агент обладает большей информацией, то есть большим информационным преимуществом, чем принципал в определенной сфере. Что, соответственно, является одной из главных причин делегирования. К следующей причине относится уменьшение издержек (расходов) как со стороны агента, так и принципала. То есть делегирование осуществляется для того, чтобы экономить трансзакционные издержки (to save transaction costs) [33, p. 9-10, 88].
Таким образом, исходя из принципал-агентской теории, важной причиной делегирования является потребность в привлечении высококвалифицированных специалистов и возможность экономии издержек в соответствующих сферах.
Еще к одной причине делегирования относят политическую неопределенность «в виде отсутствия консенсуса между различными политически заинтересованными группами относительно деталей законопроекта. Для того, чтобы данный законопроект не был заблокирован, обращаются именно к механизму делегирования. Принимается рамочный законодательный акт и делегируется полномочие по детализации данного акта» [33, p. 10-11].
Другим важным основанием для делегирования рассматривают «сдвиг ответственности» или «перекладывание ответственности» [33, p. 12]. Профессора Колумбийского университета Д. Эпстайн (Epstein, David), Ш. О'Халлоран (O'Halloran, Sharyn), а также профессор Тем-пельского университета М. Поллак (Pollack, Mark) анализировали связь между намерением законодателя делегировать и принятием акта законодательным способом при наличии политических преимуществ. Исходя из их анализа, «законодатель скорее предпочтет делегировать, нежели осуществлять регулирование соответствующей сферы законодательным порядком, если будут все основания полагать, что от регулирования той или иной сферы законодательный
орган не приобретет соответствующих преимуществ. Если же у законодателя будут значительные преимущества от регулирования законодательным способом, то этот вопрос не будет делегирован» [29, р. 49; 31, p. 7; 33, p. 12]. Иными словами, регламентирование политически непопулярных решений будет делегироваться, и не будет задействован законодательный процесс принятия того или иного решения.
Поскольку объем настоящей статьи не позволяет перечислить весь перечень причин делегирования законодательных полномочий, тем не менее, следует констатировать их множественность, что свидетельствует о востребованности данного источника права. Некоторые причины, такие как мобильность, оперативность, гибкость и др. являются «все еще актуальными и для сегодняшнего дня» [41, р. 608]. Но и появляются новые причины, такие как «сдвиг ответственности», на что особо обращают зарубежные авторы.
Сегодня не только появляются новые причины обращения к делегированному законодательству, но также прослеживается тенденция регулирования важных социальных отношений не актами парламента, а актами делегированного законодательства. Например, для скандинавских стран главной сферой, в которой чаще всего обращаются к актам делегированного законодательства, признают экономику и местное самоуправление. Второй по важности считается финансовая сфера [11].
Делегированное законодательство час-
то практиковалось «в период Третьей Французской республики при принятии законов в бюд-жетно-экономической области. В современный период во Франции делегированное законодательство применяется для реализации программы по борьбе с безработицей, поддержании общественного порядка, для реализации вопросов здравоохранения или исполнения международных обязательств» [13, с. 88].
В Европейском союзе большая часть делегированных актов принимается в области сельского хозяйства («свыше 90% из всех актов, регулирующих данную сферу, составляют делегированные акты»), рыболовства, защиты окружающей среды, защиты прав потребителей и здоровья, в сфере налогообложения, при регулировании таможенного союза и свободного движения товаров, внутреннего рынка, а также по вопросам справедливости, свободы и безопасности[33, p. 77].
В результате проведенного исследования следует, что делегированное законодательство является самостоятельным источником современного права. Динамично развивается, охватывает все больше значимых сфер жизни общества. Акты делегированного законодательства - это не только инструмент для решения правовых, но и политических задач, поскольку активно используется политическими деятелями для разрешения сугубо политических проблем. Однако при применении делегированного законодательства возникают определенные проблемы, о которых более подробно будет изложено в следующей статье.
Библиография:
1. Богдановская И.Ю. Источники права на современном этапе развития «общего права»: Дисс. ... на соиск. докт. юрид. наук / И.Ю. Богдановская. М., 2007. С. 255.
2. Государственное право буржуазных и развивающихся стран: учебник. М., 1989. С. 14.
3. Делегированное законодательство // Большая Советская Энциклопедия. 2-е изд. Т. 13. М. : Государственное научное издательство «Большая Советская Энциклопедия», 1952. С. 627.
4. Делегированное законодательство // Большая Советская Энциклопедия в 30 томах. Т. 8 / Гл. ред. A.M. Прохоров. 3-е. изд. М.: Издательство «Советская Энциклопедия», 1972. С. 56.
5. Делегированное законодательство // Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. O.E. Кутафин. М.: Большая Российская энциклопедия, 2002. С. 134.
6. Делегированное законодательство // Юридическая энциклопедия. 6-е изд., доп. и перераб. / Под ред. Л.В. Тихомировой, М.Ю. Тихомирова. М., 2009. С. 239.
7. Делегированное законодательство // Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001. С. 253.
8. Делегированное законодательство // Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крут-ских. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2000. С. 144.
9. Зивс С.Л. Источники права /С.Л. Зивс. М.: Издательство "Наука", 1981. 239 с.
10. Исаев М.А. Механизм государственной власти в странах Скандинавии. Конституционно-правовые аспекты: Автореф. дисс. ... на соиск. докт. юрид. наук / М.А. Исаев. М., 2004. C. 10.
11. Исаев М.А. Механизм государственной власти в странах Скандинавии. Конституционно-правовые аспекты: Дисс. ... на соиск. докт. юрид. наук/ М.А. Исаев. М., 2004. С. 253.
12. Конституционное право зарубежных стран / Под общ. ред. М.В. Баглай, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтин. М., 2012. С. 288.
13. Маклаков В.В. Законодательный процесс в современной Франции: уч. пособие / В.В. Маклаков; Российская акад. наук, Ин-т науч. информ. по общественным наукам. М.: ИНИОН РАН, 2014. 179 с.
14. Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран: Общая часть / В.В. Маклаков. 2-е изд., испр. и доп. М.: Инфотропик Медиа, 2012. 865 с.
15. Марченко М.Н. Источники права: Уч. пособие. М., 2013. С. 584.
16. Марченко М.Н. Правовые системы современного мира. М., 2009. С. 218.
17. Парламенты зарубежных стран. Справочник. М.: Политиздат, 1968. С. 234-235.
18. Парламенты мира: Сб. - М., 1991. С. 427.
19. Пиголкин А.Н. Теория государства и права: учебник для бакалавров / А.С. Пиголкин, А.Н. Головистикова, Ю.А. Дмитриев; под ред. A.C. Пиголкина, Ю.А. Дмитриева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2013. С. 502.
20. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2013. С. 242, 251.
21. Якушева А.Ю. Делегированное законодательство в Англии: Автореф. ... канд. юрид. наук / А.Ю. Якушева. Свердловск, 1980. С. 6.
22. Administrative Law by the late Sir William Wade and Christopher Forsyth. 10th ed. by Christopher Forsyth. United States. New York: Oxford University Press, 2009. 898 p.
23. Alder John. Constitutional and administrative law. Ninth edition. Palgrave Macmillan Law Masters / series editor Marise Cremona. UK, US : Palgrave Macmillan. 2013. 559 p.
24. Best, E. EU Law-making in principle and practice / Edward Best. - United Kingdom : Routledge, 2014. P. 3.
25. Brandsma G. J. and Blom-Hansen J. Negotiating the Post Lisbon Comitology System: Institutional Battles over Delegated Decision-Making //Journal of Common Market Studies. 2012. Vol. 50. N 6. P. 939.
26. Bruno De Witte, Legal Instruments and Law-Making in the Lisbon Treat // European Community Studies Association of Austria (ECSA Austria) Publication Series. Volume 11. The Lisbon Treaty. EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty? / ed. Stefan Griller, Jacques Ziller. Austria: SpringerWienNewYork, 2008. P. 94.
27. Chalmers D., Davies G., Monti G. European Union Law. Cases and Materials. 2-nd ed. the United States of America, New York: Cambridge University Press, 2010. P. 59-60.
28. Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies / Ed. by KAARE STR0M, Wolfgang C. Müller, Torbjörn Bergman. United States : Oxford University Press. 2006. 764 p.
29. Epstein David, O' Halloran Sharyn. Delegating powers: a transaction cost politics approach to policy making under separate powers - United Kingdom: Cambridge University Press. 1999. 320 p.
30. European Union Law/ed. by C. Barnard and S. Peers. - New York : Oxford University Press. 2014. 814 p.
31. Franchino F. The Powers of the Union. Delegation in the EU. United States of America: Cambridge University Press, New York. 2006. 355 p.
32. Harlow Carol, Rawlings Richard. Process and Procedure in the EU Administration. United Kingdom; North America (US and Canada)): Hart Publishing. 2014. P. 137-138.
33. Héritier A., Moury C., Bischoff, C., Bergström С.F. Changing Rules of Delegation. A Contest for Power in Comitology. Great Britain: Oxford University Press, 2013. 179 p.
34. Hofmann H. Legislation, Delegation and Implementation under the Treaty of Lisbon: Typology Meets Realty // European Law Jounal. 2009. Vol. 15. N 4. P. 496.
35. Kaeding M. and Hardacre A. The European Parliament and the Future of Comitology after Lisbon // Europ. L. J. 2013. Vol. 19. N 3. P. 390.
36. Mendes J. Delegated and Implementing Rule Making: Proceduralisation and Constitutional Design // European Law Journal. 2013. Vol. 19. N 1. P. 28.
37. Pünder Hermann. Democratic Legitimation of Delegated Legislation - A Comparative View on the American, British and German Law// International and Comparative Law Quarterly. 2009. Vol. 58. P. 353-355.
38. Reinisch A. Essential Questions in EU Law. The United States of America: Cambridge University Press, New York. 2009. P. 28-29.
39. Schütze R. 'Delegated' Legislation in the (new) European Union: A Constitutional Analysis // The Modern Law Review. 2011. Vol. 74. N 5. P. 662.
40. Schütze R. European Constitutional Law. Cambridge: Cambridge University Press. 2012. 484 p.
41. Taggart Michael. From 'Parlianentary Powers' to Privatization: The Chequered History of Delegated Legislation in the Twentieth Century // The University of Toronto Law Journal. 2005. Vol. 55. N 3. Special Issue: Administrative Law Today: Culture, Ideas, Institutions, Processes, Values. P. 575-627.
42. Türk А.Н. Lawmaking after Lisbon // EU Law After Lisbon / Ed. by Andrea Biondi and Piet Eeckhout, Stefanie Ripley. United States, New York : Oxford University Press. 2012. P. 106.
