CC BY
58
тз
L-—^ i,
•ш©тж м. е.
УНИВЕРСИТЕТА Роль «незаконодательных» актов
имени o.e. куг-афина(мгюА) в таможенном регулировании Европейского Союза
РОЛЬ «НЕЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ» АКТОВ В ТАМОЖЕННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Аннотация. В статье рассматривается значение новелл Лиссабонского договора относительно правовых форм, используемых институтами ЕС в процессе реформирования таможенного законодательства Европейского Союза, проводится анализ процедур принятия «законодательных» и «незаконодательных» актов институтами ЕС. Исследуются различия между «делегированными» и «имплемен-тационными» актами в системе источников права ЕС, а также влияние изменения правотворческих процедур в Лиссабонском договоре на отмену Модернизированного таможенного кодекса Сообщества. При рассмотрении причин пересмотра Модернизированного таможенного кодекса Сообщества особое внимание уделяется позициям институтов Европейского Союза по данному вопросу. Ключевые слова: Европейский Союз, таможенное право, Лиссабонский договор, законодательные акты, незаконодательные акты, правотворчество, Суд ЕС, таможенное регулирование, система источников права, правоприменительная практика.
DOI: 10.17803/2311-5998.2018.45.5.175-182
Марина Евгеньевна РОМАНОВА,
аспирант кафедры интеграционного и европейского права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) marina_romanowa@mail.ru 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
M. E. ROMANOVA, Postgraduate Student of the Integrational and European Law Department of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) marina_romanowa@mail.ru 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, d. 9 THE ROLE OF «NON-LEGISLATIVE» ACTS IN THE EUROPEAN UNION CUSTOMS REGULATION Abstract. The article deals with significance of the amendments made by the Lisbon Treaty in the reform of European Union customs legislation, carries out the analysis of the adoption procedures of legislative and non-legislative acts of EU institutes. The difference between the delegated and implementing acts in the system of sources of EU law, as well as the influence of law-making procedures changes in the Lisbon Treaty on cancellation of the Modernised Community Customs Code is studied. While examining the reasons of the Modernized Community Customs Code recast, particular attention is paid to the position of the European Union institutes on this matter. Keywords: European Union, customs law, Lisbon Treaty, legislative acts, non-legislative acts, law-making, the Court of Justice of the European Union, customs regulation, system of sources of law, law enforcement practice.
~0 И Б У Н А
□
Л □
Д □
□
УЧЕНОГО
>
© М. Е. Романова, 2018
176 трибуна молодого ученого
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
O.E. Кугафина (МПОА)
1. Вводные замечания
Лиссабонский договор, изменяющий договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества (далее — Лиссабонский договор), вступивший в силу в 2009 г., стал результатом долгого и непростого процесса реформы Европейского Союза (ЕС). Не все исследователи оценивают его однозначно, однако большинство сходятся в том, что он способствовал дальнейшему развитию ЕС и повышению его эффективности в разных жизненно важных сферах1.
Не стало исключением и таможенное регулирование, поскольку Лиссабонский договор оказал на него существенное влияние еще до вступления в силу Модернизированного таможенного кодекса Сообщества2 (далее — МТК), принятого в 2008 г. и планировавшегося ко вступлению в 2013 г. Договор значительно изменил полномочия и компетенцию Совета ЕС, Европейского парламента и Европейской комиссии на основе новых положений относительно форм и процедур принятия решений, предусмотренных ст. 289—290 Договора о функционировании ЕС (далее — ДФЕС).
2. «Незаконодательные акты» как новелла Лиссабонского договора
Статья 289 ДФЕС устанавливает, что регламенты, директивы или решения принимаются совместно Европейским парламентом и Советом по предложению Комиссии в соответствии с обычной или специальной законодательной процедурой. И если данные акты принимаются посредством законодательной процедуры, то они выступают в качестве «законодательных».
Для реформы таможенного регулирования ЕС особое значение имеют положения ст. 290 и 291 ДФЕС. Статья 290 ДФЕС говорит о том, что законодательный акт может делегировать Комиссии полномочие издавать «незаконодательные» акты общего действия, которые изменяют или дополняют отдельные элементы законодательного акта, не имеющие существенного значения. При реализации таких полномочий принимаются «делегированные» акты. Как отмечают С. Ю. Каш-кин и А. О. Четвериков, цель делегирования заключается в том, чтоб обеспечить более оперативное внесение поправок в законодательные акты, которые существенно не меняют их смысл3.
А согласно ст. 291 ДФЕС, когда необходимы единообразные условия исполнения юридически обязательных актов Союза, эти акты предоставляют исполнительные полномочия Европейской комиссии либо — в особых случаях, надлежащим образом обоснованных, и в случаях, предусмотренных в ст. 24 и 26
1 Laursen F. The EU's Lisbon Treaty. Institutional Choices and implementation. London, 2012. P. 285—293.
2 Regulation (EC) № 450/2008 of the European Parliament and of the Council of 23 April 2008 laying down the Community Customs Code (Modernized Customs Code) // Official Journal of the European Union. 04.06.2008. L 145. P. 1—64.
3 Кашкин С. Ю., Четвериков А. О. Право Европейского Союза : учебник для бакалавров : в 2 т. / под ред. С. Ю. Кашкина. М. : Юрайт, 2013. Т. 1 : Общая часть. С. 152.
тз
L-—^ i,
•ш©тж м. е.
УНИВЕРСИТЕТА Роль «незаконодательных» актов 17 7
имени o.e. кугафина(мгюА) в таможенном регулировании Европейского Союза
Договора о Европейском Союзе, — Совету ЕС. Такие акты носят название «исполнительных» (или в ином переводе «имплементационных»).
Таким образом, ст. 290 и 291 ДФЕС разграничили полномочия институтов ЕС по принятию незаконодательных актов в зависимости от цели их действия.
Ранее до Лиссабонского договора принятие Европейской комиссией подобных актов регулировалось решением Совета ЕС № 1999/468/ЕС4 и осуществлялось в рамках регуляторной процедуры или регуляторной процедуры с проверкой. После вступления в силу Лиссабонского договора данное решение было заменено на Регламент № 182/2011 (так называемый Регламент по комитологии)5.
Представляется возможным согласиться с Х. Хофманом, который говорит, что различие между законодательными и имплементационными актами может быть охарактеризовано как разграничение между тем, что должно быть отрегулировано в принципе, и тем, как имплементация этих положений должна осуществляться на практике6. При этом, говоря о конкретных категориях таких актов, он отмечает, что ими, как правило, являются акты, касающиеся толкования, практического применения, оценки законодательных актов, одобрения финансовых средств, продления или дополнения программ финансирования, внедрения сопутствующих информационных технологий. Таким образом, можно заключить, что имплементационные акты касаются в основном административных мер по реализации законодательных актов.
Делегированные акты, исходя из смысла ст. 290 ДФЕС, в установленном порядке дополняют законодательные акты и, можно сказать, являются формой дополнительного, третичного законотворчества, поэтому некоторые исследователи, например П. Крейг, отмечают, что хотя делегированные акты не являются законодательными актами в понимании ст. 289 ДФЕС, зачастую они выступают в качестве законодательных по своей сути7. Делегированные акты представляют собой группу актов между законодательными и имплементационными, что позволяет сделать законодательные акты более простыми и закреплять в них только наиболее значимые положения. При этом делегированные акты, детализируя положения законодательных актов, упрощают разработку и содержание имплементационных актов.
При этом, как отмечено в сообщении Европейской комиссии в адрес Европейского парламента и Совета ЕС № COM(20 09) 6738, цели принятия двух категорий
4 Council Decision of 28 June 1999 № 1999/468/ЕС laying down the procedures for the exercise of implementing powers conferred on the Commission // OJ L 184, 17.07.1999.
P. 23—26. Р
5 Regulation (EU) № 182/2011 of the European Parliament and of the Council of 16 Febru- Б ary 2011 laying down the rules and general principles concerning mechanisms for control by < Member States of the Commission's exercise of implementing powers // OJ L 55, 28.02.2011. > P. 291—296. М
6 Hofman H. Legislation, delegation and implementation under the Treaty of Lisbon: typology ^ meets reality // European Law Journal. 2009. Vol. 15. P. 490. О
7 Craig P. The Lisbon Treaty: Law, Politics and Treaty Reform. Oxford, 2010. P. 263, 264.
8 Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on imple-
mentation of Article 290 of the Treaty on the Functioning of the European Union. COM (2009)
и
□
УЧЕНОГО
>
178 трибуна молодого ученого
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
актов существенным образом различаются. Делегированные акты нацелены исключительно на дополнение или изменение несущественных положений законодательных актов, имплементационные акты никоим образом не могут касаться таких положений, они направлены на создание унифицированных условий для применения актов.
Таким образом, различие между актами принципиально и основывается на различии в целеполагании и полномочиях Европейской комиссии по их принятию. Когда Европейская комиссия получает полномочия на разработку делегированных актов, она дополняет работу законодателя. При этом такое делегирование всегда дискретно: законодатель предоставляет Европейской комиссии полномочия для повышения эффективности законодательства.
В отношении же имплементационных актов Европейская комиссия не реализует подобные «квазизаконотворческие» полномочия, в данном случае они исключительно исполнительные. Хотя государства-члены и должны самостоятельно реализовывать положения права ЕС, Европейская комиссия должна создать для этого унифицированные условия, реализуя свои полномочия в качестве исполнительного института. Причем подобное вмешательство не является опциональным, оно обязательно при выполнении условий, содержащихся в ст. 291 ДФЕС.
Важно также отметить, что если на принятие делегированных актов Европейской комиссии в каждом конкретном случае необходимо делегирование полномочий соответствующим законодательным актом, то в отношении имплементационных актов подобного не требуется. Статья 291 ДФЕС в целом предоставляет Европейской комиссии возможность принимать имплементационные акты. При этом в отношении правовых актов для унифицированного применения Европейская комиссия полномочна принимать имплементационные акты как общего, так и индивидуального характера, а вот делегированные акты исходя из их сути не могут быть индивидуальными.
Кроме того, ДФЕС разграничивает механизмы контроля в отношении процесса принятия делегированных и имплементационных актов. В отношении делегированных актов Европейская комиссия осуществляет свои полномочия как часть правотворческого процесса под контролем Европейского парламента и Совета ЕС как законодательных институтов. В отношении же имплементационных актов полномочия Европейской комиссии контролируются государствами — членами ЕС, поскольку они ответственны за применение на практике актов, входящих в право ЕС, что и закреплено в п. 1 ст. 291 ДФЕС. Соответственно, разработка имплементационных актов ведется в тесном сотрудничестве с государствами-членами.
В 2012 г. Генеральный адвокат в Суде ЕС Н. Яааскинен в рамках рассмотрения дела № С-270/12 «Соединенное королевство против Совета и Парламента» отметил, что ДФЕС содержит четкое разграничение между делегированными и имплементационными актами. Принципиальным моментом в отношении принятия делегированных актов является то, какой объем законодательных полномочий может быть делегирован и каким образом реализация таких полномочий
673 final // URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1519591059046&uri=C ELEX:52009DC0673 (дата обращения: 20.12.2017).
Романовам. Е. Л~70
\ уц^ВЕРСИТЕТА Роль «незаконодательных» актов |7д
/ имени o.e. кугафина(мгюА) в таможенном регулировании Европейского Союза
должна контролироваться законодателем. А основным вопросом в отношении имплементационных актов должно стать сохранение приоритета государств — членов ЕС при применении актов, входящих в право ЕС, а также обеспечение институционального баланса между Советом ЕС и Европейской комиссией при реализации имплементационных полномочий9.
Таким образом, Лиссабонский договор создал определенную иерархию актов, принимаемых институтами ЕС, где на высшей ступени стоят законодательные акты, затем делегированные акты и далее имплементационные акты. В целом такая трехступенчатая система правовых актов позволяет разграничить их положения в зависимости от значимости и цели принятия, упростив как правотворческий процесс, так и последующую правоприменительную практику.
3. Влияние новых подходов к незаконодательным актам ЕС на реформу таможенного законодательства
После вступления в силу Лиссабонского договора и принятия Регламента по ко-митологии ранее действовавшие процедуры принятия правовых актов институтов ЕС, закрепленные в решении Совета ЕС № 1999/468/ЕС, утратили силу. Данная ситуация имела существенное значение для таможенного регулирования ЕС, поскольку принятый, но не вступивший в силу на тот момент МТК требовал как дополнения несущественными положениями, так и принятия мер, направленных на его применение. Таким образом, для его реализации были необходимы как делегированные, так и имплементационные положения в значении ст. 290 и 291 ДФЕС.
С учетом сложностей с разработкой имплементационных положений для применения МТК до финальной даты, предусмотренной в нем (24 июня 2013 г), после указанной даты принятие актов в развитие МТК необходимо было осуществлять в соответствии с Регламентом № 182/2011.
Однако МТК, будучи принятым в 2008 г, до вступления в силу Лиссабонского договора, предусматривал только принятие имплементационных положений, как это и было предусмотрено решением Совета ЕС № 1999/468/ЕС. Статья 183 МТК устанавливала, что правила, предусматривающие совместимость электронных таможенных систем государств-членов, а также соответствующих коммунитарных компонентов в целях повышения эффективности сотрудничества, основанного на обмене данными между таможенными органами и Европейской комиссией, а также между таможенными органами и экономическими операторами в электронном виде, должны быть приняты Европейской комиссией в рамках регулятивной процедуры. Было закреплено также, что меры, направленные на изменение несуще- Б ственных элементов МТК путем его дополнения, должны приниматься в рамках У регулятивной процедуры с проверкой. Таким образом, МТК устанавливал только >
Opinion of advocate General Jääskinen delivered on 12 September 2013 on case C-270/12
ir=&occ=first&part=1&cid=193008#Footnote108 (дата обращения: 19.12.2017).
"0
United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland v. European Parliament and Council of the European Union // Court of Justice of the European Union. URL: http://curia.europa.eu/ °
juris/document/document.jsf?text=&docid=140965&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&d
и
□
УЧЕНОГО
>
9
ISO трибуна молодого ученого
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
O.E. Кугафина (МПОА)
различия между процедурами принятия имплементационных положений, но не между имплементационными и делегированными нормами.
Некоторые исследователи, например К. Фукс10, высказывали мнение, что не требуется учитывать положения Лиссабонского договора в отношении МТК и актов, разрабатывавшихся в его развитие, поскольку МТК был принят до вступления в силу Лиссабонского договора, а последний не обладает обратной силой.
Однако с подобным подходом нельзя согласиться. Несмотря на то что принятие актов институтов ЕС в соответствии с регуляторной процедурой с проверкой, предусмотренной решением Совета ЕС № 1999/468/ЕС, по своей правовой природе было, как отмечал Ж.-М. Грейв, близко к «квазизаконодательной» сути делегированных актов11, невозможно рассматривать процедуры, предусмотренные Лиссабонским договором и Регламентом по комитологии, как полные преемники предшествующих процедур. В резолюции Европейского парламента от 23 сентября 2008 г № З6_ТА(2008)0424 также отмечено, что две указанные концепции не являются идентичными и процедурные режимы в каждой из них совершенно различны12. Таким образом, процедуры, имевшие место до Лиссабонского договора, не могут быть полностью перенесены на систему, созданную после его вступления в силу. Положения ст. 290 ДФЕС в отношении законодательного акта, который будет дополняться или изменяться делегированным актом, предполагают четкую передачу полномочий. Как отмечает П. Крейг, включение подобной нормы в первичное право ЕС несет в определенном смысле конституционное значение13.
Исходя из сказанного, МТК не соответствовал подобным требованиям к законодательному акту и его положения в отношении принятия документов в его развитие в соответствии с регуляторной процедурой с проверкой не могут быть интерпретированы как делегирование полномочий. Таким образом, Европейская комиссия не могла принять акты в развитие МТК как законодательного акта по процедуре, предусмотренной ст. 290 ДФЕС.
Европейский парламент также высказал мнение, что новые процедурные изменения в отношении делегированных полномочий и имплементационных положений демонстрируют более совершенный баланс между ним и Советом ЕС, и поддержал корректировку положений МТК для приведения его в соответствие с Лиссабонским договором14.
10 Fuchs K. Modernisierter Zollkodex and Komitologie // Zeitschrift für Zölle und Verbrauchssteuern. 2011. Vol. 11. S. 284.
11 Grave J.-M. The Impact of the Lisbon Treaty on Customs Matters: A Legal Assessment // Global Trade and Customs Journal. 2010. Vol. 5. Iss. 3. P. 110.
12 European Parliament resolution of 23 September 2008 with recommendations to the Commission on the alignment of legal acts to the new Comitology Decision № 2008/2096 // European Parliament. URL: http://ec.europa.eu/dorie/fileDownload.do;jsessionid=8TnJLfLPg8x4g1LCX MGfnTg8Gqfw11G8vh6Nl5q2S07RhTLFCDT6!-975318364?docId=750388&cardId=750385 (дата обращения: 19.12.2017).
13 Craig P. Delegated Acts, Implementing Acts and the New Comitology Regulation // European Law Review. 2011. Vol. 36. P. 677.
14 European Parliament Resolution of 1 December 2011 on modernization of customs (2001/2083(INI)), text adopted P7_TA(2011)0546 // European Parliament. URL: http://www.
™^ЕСТНИК Романова М.Е.
\ уц^ВЕРСИТЕТА Роль «незаконодательных» актов 1
/ имени o.e. кугафина(мгюА) в таможенном регулировании Европейского Союза
Таким образом, МТК должен был быть пересмотрен с учетом ст. 290 и 291 ДФЕС, несмотря на то что Регламент по комитологии предусматривал, что регу-ляторная процедура с проверкой сохранялась в отношении актов, принятых до вступления в силу Лиссабонского договора.
4. Заключение
На основании вышеизложенного можно выделить следующие причины для пересмотра МТК с учетом положений Лиссабонского договора:
— необходимость исчерпывающего уполномачивания на принятие делегированных и имплементационных актов в соответствии со ст. 290 и 291 ДФЕС, поскольку ст. 183 МТК не предоставляла подобных полномочий;
— четкое разделение полномочий на принятие делегированных и имплемента-ционных положений в тексте МТК;
— выработка единой схемы разделения уполномачивающих положений в тексте МТК, поскольку делегированные положения должны касаться только субстантивных аспектов таможенного регулирования, а имплентационные положения — правоприменительной практики.
Впоследствии при разработке Таможенного кодекса Союза15 все указанные аспекты были учтены, что привело к появлению 39 новых пунктов статей в отношении делегированных положений и 48 — в отношении имплементационных.
Рассматриваемое изменение процедур в Лиссабонском договоре существенно повлияло на разрабатываемые имплементационные положения МТК. Изначально они разрабатывались в форме одного имплементационного акта. Однако институты ЕС не могли игнорировать новую систему делегированных и имплементационных актов, предусмотренную Лиссабонским договором, и должны были учитывать, что данные акты существенно различаются и делегированные и имплементационные положения не могут быть смешаны. С учетом указания впоследствии в ТКС положений, касающихся делегированных и имплементационных актов, разрабатываемый акт (на тот момент уже находившийся в высокой степени готовности) был разделен на два: имплемента-ционный и делегированный.
Таким образом, изменения, внесенные в учредительные договоры ЕС Лиссабонским договором, стали одной из основополагающих причин того, что вступление в силу МТК было отменено, и в 2012 г была начата работа над ТКС, впоследствии принятым и вступившим в силу 1 мая 2016 г.
europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&language=EN&reference=P7-TA-2011-546
первой из которых были Европейские сообщества, было принято решение переименовать МТК в Таможенный кодекс Союза (ТКС).
~0 И Б У I А
Л
(дата обращения: 19.10.2017).
15 Поскольку согласно Лиссабонскому договору была упразднена система трех опор ЕС, О
и
□
УЧЕНОГО
>
S2 ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
O.E. Кугафина (МПОА)
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Кашкин С. Ю., Четвериков А. О. Право Европейского Союза : учебник для бакалавров : в 2 т. / под ред. С. Ю. Кашкина. — М. : Юрайт, 2013. — Т. 1 : Общая часть. — 647 с.
2. Лёвина Н. П. Лиссабонский договор — новый основополагающий документ Европейского Союза // Вестник Российского университета дружбы народов. — Серия : Юридические науки. — 2010. — № 3. — С. 98—104.
3. Craig P. Delegated Acts, Implementing Acts and the New Comitology Regulation // European Law Abstract. — 2011. — Vol. 36. — P. 671—687.
4. Craig P. The Lisbon Treaty: Law, Politics and Treaty Reform. — Oxford : Oxford University Press, 2010. — 466 p.
5. Fuchs K. Modernisierter Zollkodex and Komitologie // Zeitschrift für Zölle und Verbrauchssteuern. — 2011. — Vol. 11. — S. 281—288.
6. Grave J.-M. The Impact of the Lisbon Treaty on Customs Matters: A Legal Assessment // Global Trade and Customs Journal. — 2010. — Vol. 5. —Iss. 3. — P. 95—111.
7. Hofman H. Legislation, delegation and implementation under the Treaty of Lisbon: typology meets reality // European Law Journal. — 2009. — Vol. 15. — P. 482—505.
8. Laursen F. The EU's Lisbon Treaty. Institutional Choices and implementation. — London : Routledge, 2012. — 328 p.
9. Opinion of advocate General Jääskinen delivered on 12 September 2013 on case C-270/12 United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland v. European Parliament and Council of the European Union // Court of Justice of the European Union. — URL: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid= 140965&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1930 08#Footnote108.
