CC BY
265
ПРОБЛЕМЫ ВНЕДРЕНИЯ МЕХАНИЗМОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА ДЛЯ РАЗВИТИЯ ТРАНСПОРТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ РФ
Г.Г. Скворцова,
доцент Тверского государственного технического университета,
кандидат экономических наук [email protected]
В статье сформулированы проблемы внедрения инструментов государственно-частного партнерства, актуальные для развития транспортной инфраструктуры Российской Федерации и определены возможные направления их решения.
Ключевые слова: транспортная инфраструктура, государственно-частное партнерство, концессия.
УДК 334
Экономическая стратегия Правительства Российской Федерации, определяет транспортную систему России как важнейшую составную часть производственной инфраструктуры, а ее развитие как одну из приоритетных задач государственной деятельности. Создание устойчиво функционирующей и динамично развивающейся национальной транспортной системы является необходимым условием подъема экономики и повышения уровня жизни граждан.
Современное состояние объектов инфраструктурных отраслей характеризуется высоким физическим износом, что в значительной степени ограничивает прогрессивные технологические и институциональные изменения в экономике. Производственная инфраструктура страны эксплуатируется ещё с советских времен, при этом крупные новые объекты за последние двадцать лет не вводились. Темпы выбытия мощностей во многих отраслях достигли критического уровня. Так, в транспортном комплексе износ основных фондов составляет 55-70%, выработали срок службы газопроводов — 14%, износ магистральных нефтепроводов превышает 70%. Более 60% федеральных автомобильных дорог на сегодняшний день не соответствуют целому ряду нормативных эксплуатационных показателей, начиная от качества покрытия и заканчивая освещением [1].
Для решения проблемы модернизации транспортной системы страны были разработаны федеральные и отраслевые целевые программы развития всех видов транспорта, реализация которых должна обеспечить эффективное удовлетворение потребностей экономики и населения в перевозках грузов и пассажиров в рыночных условиях. Целевые программы являются одним из важнейших средств активного воздействия на социально-экономическое развитие нашего государства и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.
Федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 гг.)», далее Программа, разработана на основе Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 г. и ряда других документов, отражающих среднесрочные и долгосрочные прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации.
Предполагалось, что реализация Программы позволит решить ряд задач, среди которых внедрение механизмов реализации мероприятий, основанных на взаимовыгодном сотрудничестве государства и частного капитала, позволяющих привлечь дополнительные финансовые ресурсы для решения приоритетных задач государственной политики и сконцентрировать бюджетные и внебюджетные ресурсы на реализации масштабных высокотехнологичных проектов развития объектов транспортной инфраструктуры.
Изменение экономических условий развития в связи с кризисными процессами, происходящими в экономике нашей страны, ограничивает возможности федерального и региональных бюджетов по развитию транспортной инфраструктуры. Мировой опыт показывает, что для развития отраслей инфраструктуры необходимо объединение государственных и частных инвестиций, что возможно на основе механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП). Данный механизм сформирован в развитых
странах и в ходе процесса своей институционализации стал носить характер партнерства государства и частных предпринимателей, получив название — Public-Private Partnership (РРР). Один из подходов трактовки ГЧП заключается в том, что данное партнерство находится на границе отношений государства и бизнеса, не являясь ни институтом приватизации, ни институтом национализации, а лишь формой оптимизации исполнения государством своих обязанностей перед обществом [3].
Государственно-частное партнерство представляет собой взаимовыгодное средне- и долгосрочное сотрудничество между государством и бизнесом, реализуемое в различных формах и ставящее своей целью решение политических и общественно значимых задач на национальном, региональном и местном уровнях [3].
Государственно-частное партнерство в современных условиях — одно из средств активного вывода отечественной экономики из кризиса. В долгосрочной перспективе — эффективный инструмент создания инновационной экономики. В современных условиях взаимодействие между органами государственной власти и бизнесом рассматривается как необходимое условие развития эффективной рыночной экономики. Правовое оформление ГЧП возможно через различные правовые конструкции, как общие, так и специально разработанные для ГЧП. Механизм реализации формируется в соответствии с законодательством Российской Федерации и, прежде всего Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 17.07.2009) «О концессионных соглашениях».
Рассмотрим концессионный принцип, который использовался во Франции еще в XVI в. при постройке канала и широко использовался многими странами, на рубеже XIX-XX вв., особенно для строительства железных дорог. Анализ опыта применения концессионной формы ГЧП, показал, что такие партнерства успешно применяются для развития транспортных инфраструктур (автодороги, железные дороги, аэропорты, порты, трубопроводный транспорт) в странах с разным уровнем социально-экономического развития.
Проекты по привлечению частных инвестиций в расширение сети автомагистралей, модернизации портов и аэропортов стали активно использоваться в связи с подготовкой к вступлению в ЕС ряда восточноевропейских стран в конце 1990 — начале 2000-х гг.. Причем конкретный опыт оказался неоднозначным, так как наряду с успешными, имелись и случаи проблемных, не всегда удачных решений.
Пример эффективного проекта ГЧП — расширение и модернизация международного аэропорта в Варшаве. Отрицательный опыт — в Чехии провалился проект сооружения отрезка важного автобана D47 протяженностью 80 км [5].
В России ГЧП в форме концессий достаточно широко использовалось в период самодержавия для строительства и эксплуатации железных дорог. Предпринимались попытки использования концессий в советской России в период нэпа, но должного развития не получили, следовательно, можно утверждать, что в России опыт исторически устойчивого партнерства власти и бизнеса отсутствует.
В современных условиях ведущая роль ГЧП как организационно-правовой модели при реализации капиталоемких инфраструктурных проектов признается многими российски-
ми экспертами и руководством страны. Одна из приоритетных сфер применения ГЧП — транспортная инфраструктура, так как именно в этой отрасли определенные модели ГЧП имеют наибольшую эффективность.
Модель концессии действует в отраслях с длительным сроком реализации проектов, а также с тех случаях, когда передача прав собственности от государства частному партнеру исключается по политическим или правовым причинам. Модели ГЧП разнообразны, однако их объединяет то, что отношения партнерств строятся как формализованная кооперация государственных и частных структур, специально создаваемая под те или иные цели. При этом разделение рисков между участни-
объектов и хронического недофинансирования. В то же время, пока уровень готовности российской государственной системы к практическому внедрению этого прогрессивного инструмента не очень высок.
Современное развитие механизмов ГЧП в России, проблемы и перспективы регулярно обсуждаются на всероссийских и международных научно-практических конференциях. Многое уже сделано, но отдельные проблемы остаются не решенными.
Опыт западных стран показывает необходимость создания специальных институтов в сфере совместной деятельности государства и частного бизнеса в виде координационных центров, которые выполняют функцию национального оператора проектов, вырабатывают методологии и стандарты реализации проектов ГЧП и развития законодательной базы. В данном направлении первые важные шаги сделаны.
В 2008 г. в России создан первый Центр ГЧП Внешэкономбанка (в статусе Департамента банка). Цель создания — подготовка, организация и сопровождение проектов ГЧП для реализации отраслевых, региональных и городских стратегий развития, оказание поддержки органам муниципального и государственного управления по совершенствованию инструментов ГЧП.
В 2009 г. было учреждено Некоммерческое Партнерство «Центр развития государственно-частного партнерства». Миссия Центра — поиск и поддержка «точек роста» российской экономики, участие в расширении сфер применения ГЧП и проектного сотрудничества между государством и бизнесом [8].
Развитие институциональной среды ГЧП и создание организационной структуры по инициированию и управлению
ками соглашения структурируется на основе соответствующих договоренностей сторон.
Рассмотрим существующие модели государственно-частного партнерства и их возможную связь с механизмом реализации вышеназванной федеральной целевой программы.
В зависимости от объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ, выделяют следующие механизмы партнерств, которые представлены в табл. 1.
В российских условиях концессии особенно актуальны с учетом высокого износа значительного числа инфраструктурных
инфраструктурными проектами на основе механизмов ГЧП — является условием успешного развития ГЧП и современной инфраструктуры.
Роль государства как основного субъекта ее социальноэкономической и политической модернизации всегда являлась доминирующей. Государственный аппарат на всех уровнях власти не был заинтересован в доверительных и конструктивных отношениях с предпринимателями. Это можно объяснить тем, что бизнес в России пока более заинтересован в решении только своих частных проблем, а заинтересованность в общенациональных проблемах еще недостаточно развита, следовательно, возникает неоднозначность последствий допуска частных компаний к эксплуатации производственной инфраструктуры, находящейся в собственности государства. Можно сказать, что российские предприниматели не дозрели к участию в инфраструктурных проектах, имеющих особое значение для экономики страны.
Отдельные региональные руководители заявляют, что не существует ни одного инвестора, готового вкладывать собственные ресурсы на 25-30 лет в платные дороги. Проблема в том, что не развиты институты, которые могли бы предоставлять •длинные» инвестиции. Если рассматривать цивилизованную европейскую или американскую экономику, то там существуют так называемые страховые, пенсионные фонды, и они обычно участвуют вместе с государством в развитии инфраструктурных проектов.
Следует отметить, что в политическом плане партнеры государства в виде отдельных компаний и корпораций бесправны.
Таблица 1
Механизмы государственно-частных партнерств
Название механизма ГЧП Правомочия собственности партнерских обязательств сторон
ВОТ (Build, Operate, Transfer) строительство — эксплуатация/управление — передача Используется главным образом в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. По истечении срока объект возвращается государству. Концессионер получает правомочие использования, но не владения объектом, собственником которого является государство.
ВООТ (Build, Own, Operate, Transfer) строительство — владение — эксплуатация/управление — передача Частный партнер получает не только правомочие пользования, но и владения объектом в течение срока соглашения, по истечении которого он передается публичной власти.
ВООТ обратный Власть финансирует и возводит инфраструктурный объект, а затем передает его в доверительное управление частному партнеру с правом для последнего постепенно выкупить его в свою собственность.
ВТО (Build, Transfer, Operate) строительство — передача — эксплуатация/управление Предполагает передачу объекта публичной власти сразу по завершении строительства. После приема государством он переходит в пользование частного партнера, но без передачи ему права владения.
ВОМТ (Build, Operate, Maintain, ^ansfer) строительство — эксплуатация/управление — обслуживание — передача Специальный акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов.
DBOOT (Design, Build, Own, Operate, ^ansfer) проектирование — строительство — владение — эксплуатация/управление — передача Особенность соглашений этого типа состоит в ответственности частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование.
DBFO (Design, Build, Finance, Operate) проектирование — строительство — финансирование — эксплуатация/управление Помимо ответственности частного партнера за проектирование специально оговаривается его ответственность за финансирование строительства инфраструктурных объектов.
Изучив опыт Германии, российские предприниматели объединяются в ассоциации, союзы, но в отличие от германских негосударственных ассоциативных образований бизнеса, с которыми согласовываются национально значимые экономические и правовые решения, в законодательстве РФ отсутствуютзакреплен-ные за ассоциациями права решающего голоса при принятии соответствующих нормативных актов и программ.
В нашем государстве сохранилась тенденция к созданию крупных интегрированных структур. Еще в 2007 году Фурщик М.А. отмечал что, имея позитивные черты, крупные холдинги и другие интегрированные структуры имеют возможность решать рыночные задачи, но мировой опыт подтверждает, что очень крупные холдинги являются менее гибкими и менее эффективными по отношению к компаниям, которые ранее работали самостоятельно. Возникает риск избыточной монополизации внутреннего рынка. Как подтверждает российский опыт, в такой ситуации компании редко способны к увеличению глобальной конкурентоспособности, не говоря уже об интересах отечественных потребителей. Вместо повышения собственной эффективности такие гиганты часто концентрируют усилия на лоббировании различных протекционистских мер [7].
При реализации концессионного соглашения обязательным является использование конкурсного механизма. Конкурсные механизмы в Российской действительности, как правило, имеют перекосы, но главными проблемами в рассматриваемом случае являются:
— отсутствие на рынке достаточного количества компаний, имеющих нео бходимые опыт и ресурсы, а также высоко оценивающих свою репутацию. Круг профессиональных отечественных операторов очень узок, а для зарубежных корпораций российский рынок пока не представляется привлекательным.
— план подготовки и рассмотрения заявок слишком сложен и этапы конкурсной процедуры, по мнению Репковой В.[2] слишком продолжительны по времени.
Развитие государственно-частного партнерства в регионах должно являться основой для модернизации инфраструктуры всей страны. На сегодняшний день практика применения механизмов ГЧП наиболее развита именно в транспортном комплексе. При участии Министерства транспорта РФ инициирован ряд федеральных проектов. Вместе с тем, до сих пор не выработано единое концептуальное видение на развитие государственночастного партнерства в России в целом и при модернизации региональной инфраструктуры в частности. Практически отсутствует региональная нормативная база, за исключением нескольких избранных регионов.
Позитивным примером является Санкт-Петербург, где сложились практики применения ГЧП на федеральных и региональных проектах. В декабре 2009 года на заседании Правительства Нижегородской области одобрен законопроект «Об участии Нижегородской области в государственно-частном партнерстве». Предполагается, что принятие закона позволит повысить инвестиционную привлекательность региона для потенциальных региональных и национальных инвесторов, придать легитимность заключаемым соглашениям и нормативно защитить интересы органов власти в случае возникновения споров, повысить качество и количество реализуемых проектов, а также повысить контроль за целевым и эффективным распоряжением имуществом. Кроме этого, законом будут установлены чёткие и
понятные для всех правила участия органов власти в реализации совместных проектов, а также порядка участия партнёров в таких проектах [4].
Выявив, что внедрение государственно-частного партнерства в России сталкивается с рядом проблем правового, экономического и управленческого характера, можно усомниться в существовании соответствующих условий для реализации партнерских отношений власти и бизнеса в нашей стране. Рассматривая модели ГЧП, появившиеся в развитых странах, следует помнить, что данные модели как экономический инструмент стали результатом длительной эволюции отношений, с одной стороны, государства и, с другой стороны, гражданского общества, его отдельных корпораций. Государство и бизнес на Западе уже стали достаточно зрелыми партнерами, которые не посягают на автономные сферы жизни друг друга и сохраняют друг от друга известную степень независимости. При этом важен факт, что государство и в развитых странах выступает в роли первого и ведущего партнера во взаимодействии с бизнесом.
Изучив и обобщив, изложенные выше проблемы, можно рекомендовать следующие направления для внедрения ГЧП в транспортной инфраструктуре России:
1. Разработать мероприятия по ведению в кредитный оборот «длинных денег» — средств государственных и негосударственных пенсионных, социальных, страховых фондов, средств Инвестиционного фонда, что позволит преодолеть дефицит долгосрочных финансовых ресурсов в экономике страны, ускорить модернизацию и развитие транспортной инфраструктуры.
2. Государство, вырабатывая свои законы и иные решения, прежде всего, должно считаться с мнением потребителей этих законов, в данном случае, с партнерами частного бизнеса. Негосударственные ассоциативные образования бизнеса должны получить права участия в разработке этих законов и решений.
3. Правительству стоит четко ограничивать активность в вопросах создания крупных интегрированных структур, находящихся под прямым государственным контролем. В противном случае все инструменты ГЧП могут оказаться бессмысленны.
4. Пересмотреть и упразднить механизм организации конкурсов по проектам ГЧП.
5. Продолжить усовершенствование законодательной базы и расширение правоприменительной практики. Особое внимание уделять развитию региональной законодательной базы.
6. Расширить проведение информационной и образовательной работы в рамках продвижения механизмов ГЧП федеральными ведомствами.
Россия обладает огромными возможностями для реализации инфраструктурных проектов с привлечением российского и международного капитала на основе ГЧП в таких сферах, как автодорожное хозяйство, железные дороги, порты, аэропорты, магистральные трубопроводы. Применение механизмов ГЧП позволит привлечь в проекты средства частных инвесторов и кредиты банков, в том числе международных, что в конечном итоге позволит нашему государству в условиях текущего мирового финансово-экономического кризиса не допустить падения экономической активности, роста безработицы, резкого снижения уровня жизни населения. Кроме того, это даст возможность продолжать реализацию стратегических проектов, рассчитанных на длительную перспективу.
Литература
1. Агентство Экономических Программ: сайт.-URL: http://www.roseconomy.ru/koncepciya-proekta.html
2. Репкова В. Конкурсные процедуры в проектах ГЧП // Государственно-частное партнерство как драйвер экономического роста: материалы открытого семинара, 17 дек.2009г./МГУ им. Ломоносова М., 2009. URL http://pppcenter.ru/assets/files/docs/17.12.09_ Repkova.ppt
3. Российский профессиональный портал о лоббизме и GR. Государственно-частное партнерство как форма отношений власти и бизнеса в России 25.01.2008.URL: http://www.lobbying.ru/print.php?article_id=2359#_ftn17
4. PPP-RUSSIA.RU: Информационный портал: сайт.- URL: http://ppp-russia.ru/news/123-gosudarstvenno-chastnoe-partnerstvo-v.html
5. Студеникин Н. Государственно-частное партнерство: мировой опыт и перспективы в России // Государственно-частное партнерство как драйвер экономического роста: материалы открытого семинара, 17 дек. 2009г. /МГУ им. Ломоносова. — М.,2009. URL: http://pppcenter.ru/assets/files/docs/17.12.09_Studenikin.ppt
6. Федеральные целевые программы России: [сайт]. URL: http://www.programs-gov.ru/7_1.php
7. Фурщик М.А. Государственно-частное партнерство: Новые инструменты российской структурной политики // Рос. экон. журн. — 2007. URL: http://ppp-russia.ru/analytics/98-furshhik-ma-gosudarstvenno-chastnoe-partnerstvo.htm
8. Центр развития государственно-частного партнерства: [сайт]. URL: http://pppcenter.ru/
