CC BY
247
САВЧЕНКО Яна Валерьевна
Кандидат экономических наук, доцент кафедры управления бизнесом
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 251-96-78 e-mail: [email protected]
Классификация объектов и проектов государственно-частного партнерства1
Ключевые слова государственно-частное партнерство (ГЧП); объекты государственно-частного партнерства; проекты государственно-частного партнерства; классификация объектов ГЧП; классификация проектов ГЧП.
Рассмотрены подходы к определению понятия и сущности государственно-частного партнерства. Выявлена значимость проектного подхода в рамках взаимодействия государства и бизнеса. Предложена классификация объектов и проектов государственно-частного партнерства, определена практическая роль данной классификации.
Единого мнения по поводу понятия и сущности государственно-частного партнерства (ГЧП) на сегодняшний день нет. Однако в различных источниках встречается определение ГЧП в широком и в узком смысле ( 1-4] и др.). В широком смысле под ГЧП понимается любое взаимодействие бизнеса и государства. Например, существует такое определение: ГЧП - в широком смысле - это любое официальное конструктивное взаимодействие власти и бизнеса не только в экономике, но и в политике, культуре, науке [1].
В некоторых источниках уточняются рамки ГЧП: государственно-частное партнерство представляет собой юридически оформленную (как правило, на фиксированный срок), предполагающую соинвестирование и разделение рисков систему отношений между государством и муниципальными образованиями, с одной стороны, и гражданами и юридическими лицами - с другой, предметом которой выступают объекты государственной и (или) муниципальной собственности, а также услуги, исполняемые и оказываемые государственными и муниципальными органами, организациями, учреждениями и предприятиями 2. С. 46]. Авторы используют также институциональный подход, рассматривая ГЧП как институт: государственно-частное партнерство представляет собой институт долгосрочной устойчивой легальной кооперации финансово-инвестиционных, организационно-управленческих и интеллектуальных ресурсов органов государственной власти и частного предпринимательства для совместного решения социально значимых задач [3].
В узком смысле под ГЧП понимается взаимодействие государства и бизнеса в рамках конкретных проектов на основе софинасирования, например:
• под государственно-частным партнерством понимается взаимодействие бизнеса т и власти в процессе реализации социально значимых проектов, имеющих общегосу-
^ дарственное значение [1]; « -
§ 1 Статья написана при финансовой поддержке гранта РФФИ № 13-06-96038 по исследова-
^ тельскому проекту «Исследование институциональных особенностей формирования и развития механизмов эффективного партнерства государства и бизнеса в стейкхолдерской модели корпо-© ративного управления: макроэкономический и региональный аспект» (2013 г.).
• под ГЧП чаще всего понимается партнерство между государственным и частным секторами по достижению общих целей в рамках отдельных проектов (например, инфраструктурных) и совместному распределению рисков при их реализации. На практике многие рассматривают ГЧП как частный случай проектного финансирования [4].
Анализ литературных источников и аналитических исследований позволяет сделать вывод, что при определении сущности государственно-частного партнерства государственными чиновниками, экспертами, бизнесменами в большинстве случаев используется проектный подход, позволяющий конкретизировать условия осуществления ГЧП.
Обобщая накопленный опыт теоретических и практических исследований, можно говорить о том, что ГЧП представляет собой определенный тип взаимовыгодного сотрудничества между государственной властью субъектов РФ и (или) органами местного самоуправления, с одной стороны, и частными партнерами - с другой, на условиях соглашений, действующих ограниченный период времени, на принципах разделения риска и софинансирования, в целях реализации социально значимых, в том числе инфраструктурных, проектов.
В статье 4 проекта Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях...» указано, что «объектом соглашения ГЧП является любое имущество, необходимое для реализации полномочий субъектов РФ и (или) муниципальных образований в соответствующих сферах деятельности, установленных законодательством, в том числе находящееся в собственности субъектов РФ и (или) муниципальных образований, за исключением имущества, которое в порядке, установленном федеральными законами, может находиться только в государственной или муниципальной собственности, а также относящегося к:
1) объектам систем коммунальной инфраструктуры и иным объектам коммунального хозяйства;
2) объектам энергоснабжения;
3) объектам обороны и безопасности;
4) объектам гражданских прав, оборот которых в соответствии с федеральными законами не допускается (объектам, изъятым из оборота)» [5].
Конкретизация объектов ГЧП происходит на уровне законодательства субъектов РФ. В частности, объектами ГЧП в соответствии со ст. 14 Закона Свердловской области «Об участии Свердловской области в государственно-частном партнерстве» выступают 6]:
1) объекты транспортной инфраструктуры;
2) объекты ЖКХ;
3) объекты жилищного строительства;
4) объекты информационной и телекоммуникационной инфраструктуры;
5) объекты, используемые для осуществления медицинской, лечебно-профилактической и иной деятельности в сфере здравоохранения;
6) объекты, используемые для осуществления образовательной деятельности, культурной деятельности, социального обслуживания;
7) объекты для осуществления туризма, рекреации, объекты спорта;
8) объекты в сфере инноваций и промышленного производства;
9) объекты по производству, хранению и переработке сельскохозяйственной продукции;
10) иные объекты, необходимые для социально-экономического развития Свердловской области.
Перечень объектов соглашений в рамках ГЧП обычно ограничивается определенным имуществом, образующим ту или иную инфраструктуру, что, как правило, отражено в законодательстве субъекта РФ (при условии, что соответствующий закон в субъекте принят). Например, в ст. 9 Закона Ставропольского края от 12 октября
2009 г. № 67-кз «О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае» помимо уже перечисленных выше объектов указаны также объекты железнодорожного транспорта; аэродромы; объекты производственной и инженерной инфраструктуры аэропортов; гидротехнические сооружения; транспорт общего пользования; объекты инновационной деятельности и др.
По степени значимости можно выделить объекты ГЧП федерального, межрегионального, регионального и местного значения.
Кроме того, различные объекты соглашений ГЧП требуют разного уровня бюджетного и иного финансирования. Например, такие крупные объекты, как автомагистрали, аэропорты, железнодорожные линии, крупные промышленные зоны, финансируются за счет средств федерального и регионального бюджетов, а также могут финансироваться за счет средств Инвестиционного фонда. Объекты здравоохранения (клиники, больницы), ЖКХ, развитие территорий финансируются за счет бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов. Естественно, ГЧП предполагает обязательное участие бизнеса. Однако в данной классификации мы рассматриваем уровни финансирования только со стороны государства. Таким образом, можно классифицировать объекты ГЧП как финансируемые за счет:
• средств федерального уровня (бюджета, Инвестиционного фонда РФ, федеральных целевых программ, специальных федеральных фондов);
• средств регионального уровня (бюджета, региональных целевых программ, специальных региональных фондов);
• средств местного уровня;
• разных источников (смешанное финансирование).
По форме воздействия на имущество объекты соглашения ГЧП подразделяются на создаваемые и эксплуатируемые. Кроме того, объекты соглашения ГЧП могут быть созданы путем строительства либо реконструкции.
Типологию проектов ГЧП можно строить по разным основаниям, в частности, исходя из форм и моделей ГЧП, но законченной классификации вряд ли можно добиться. При этом один и тот же проект может входить в разные типологические группы, и даже более чем в две, в зависимости от того, какой его признак в каждом конкретном случае принимается во внимание.
В работах, посвященных раскрытию сущности и классификации форм и проектов ГЧП, авторы, как правило, используют одну-две общепринятые классификации. Нами предпринята попытка обобщить проекты ГЧП по различным, наиболее распространенным в литературе и дополненным нами классификационным признакам (см. таблицу). Дадим выборочные комментарии к содержанию таблицы в виде понятийного аппарата по различным классификационным признакам проектов, а далее рассмотрим, как на конкретных примерах работает данная классификация.
По степени завершенности мы разделили проекты на завершенные и незавершенные. К незавершенным относятся проекты, находящиеся в фазе инициации, разработки или реализации, а также приостановленные или остановленные окончательно, но не дошедшие до стадии завершения.
По комплексности проекты бывают локальные и комплексные. Локальный инвестиционный проект - это отдельно взятый проект в рамках ГЧП, входящий в комплексный проект или программу. В свою очередь, комплексный инвестиционный проект состоит из нескольких согласованных по целям, срокам и иным условиям инвестиционных проектов в рамках ГЧП б].
По типу проекты в ГЧП встречаются в основном инфраструктурные либо инновационные. Инфраструктурные проекты осуществляются в рамках традиционных инфраструктурных сфер, таких как строительство, автодорожное хозяйство, железные дороги, порты, аэропорты, магистральные трубопроводы, электроэнергетика, комму-
Классификация проектов государственно-частного партнерства
Классификация Вид проекта ГЧП
1. По уровню Федерального уровня,
(по степени значи- межрегионального уровня,
мости) регионального уровня,
муниципального уровня
2. По источникам Реализуемый за счет бюджетных средств разного уровня (муниципаль-
финансирования ного, регионального, федерального, федеральных и региональных целе-
вых программ),
реализуемый за счет средств Инвестиционного фонда РФ,
реализуемый за счет средств специальных федеральных и региональных
фондов,
реализуемый за счет собственных средств частных компаний,
реализуемый за счет кредитных средств,
реализуемый за счет субсидии в рамках ГЧП
3. По форме взаи- На основе аренды (лизинга) государственной и муниципальной соб-
моотношения меж- ственности,
ду государством на основе государственного контракта,
и бизнесом (право- в рамках концессионного договора,
вым механизмам) основанные на взаимодействии с Инвестиционным фондом РФ,
в рамках проекта в рамках особых экономических зон,
комплексные инвестиционные проекты и программы,
в рамках соглашения о разделе продукции,
в рамках смешанных предприятий (АО),
в рамках совместных предприятий,
в рамках долгосрочных инвестиционных соглашений,
в рамках сервисных контрактов,
в рамках аутсорсинга
4. По степени Завершенный,
завершенности незавершенный
5. По стадии На стадии инициации,
реализации планируемый,
приостановленный,
реализуемый,
реализованный
6. По срокам Краткосрочный (до 3 лет),
реализации среднесрочный (3-5 лет),
долгосрочный (от 5 лет)
7. По комплекс- Локальный (приоритетный) инвестиционный проект,
ности комплексный инвестиционный проект
8. По отраслевой В сфере транспорта,
принадлежности в сфере ЖКХ,
в сфере строительства,
в сфере информационной и телекоммуникационной инфраструктуры,
в сфере здравоохранения,
в сфере образовательной деятельности,
в сфере культурной деятельности,
в сфере социального обслуживания,
в сфере туризма,
в сфере спорта,
в сфере инноваций и промышленного производства,
межотраслевой и др.
9. По типу Инфраструктурный,
инновационный
Окончание таблицы
Классификация Вид проекта ГЧП
10. По объемам финансирования До 500 млн р., 500-1 000 млн р., 1 000-5 000 млн р., 5 000-20 000 млн р., свыше 20 000 млн р.
11. По механизму партнерства (объему переданных полномочий) Основанный на механизме ВОТ (Build, Operate, Transfer - строительство, эксплуатация/управление, передача), основанный на механизме ВООТ (Build, Own, Operate, Transfer - строительство, владение, эксплуатация/управление, передача), основанный на механизме ВТО (Build, Transfer, Operate - строительство, передача, эксплуатация/управление), основанный на механизме ВОО (Build, Own, Operate - строительство, владение, эксплуатация/управление), основанный на механизме ВОМТ (Build, Operate, Maintain, Transfer -строительство, эксплуатация/управление, обслуживание, передача), основанный на механизме DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer -проектирование, строительство, владение, эксплуатация/управление, передача), основанный на механизме DBFO (Design, Build, Finance, Operate - проектирование, строительство, финансирование, эксплуатация/управление)
нальное хозяйство, информационные технологии и телекоммуникации, а также социальных инфраструктурных сфер, таких как здравоохранение, образование, экология и др. Инновационные проекты в рамках ГЧП представляют собой софинансирование государством наукоемких проектов, в том числе в малом инновационном предпринимательстве, на основе соглашения о ГЧП. Можно сказать, что инновационный проект является частным случаем инфраструктурного проекта, если речь идет о создании нового продукта или услуги. Ключевым моментом здесь выступает степень наукоемкости и новизны продукта.
При реализации проектов ГЧП используются различные механизмы сотрудничества государства и частного бизнеса. Они дифференцируются в зависимости от объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ. В России чаще всего используются механизмы ВТО - на основе концессионного соглашения, а также ВООТ - на основе акционерного соглашения, когда осуществляется постепенный выкуп партнером доли в уставном капитале специально созданной компании, на балансе которой находится созданное в рамках ГЧП-проекта имущество.
Можно классифицировать объекты соглашений государственно-частного партнерства по объемам финансирования. Например, в работе [7] по объемам финансирования проекты ГЧП делятся на следующие категории: до 500 млн р., 500-1 000 млн р., 1 000-5 000 млн р., 5 000-20 000 млн р., свыше 20 000 млн р.
В рамках исследования [7] были изучены особенности понимания ГЧП в УФО представителями региональной власти. Экспертами были отмечены следующие правовые механизмы, с помощью которых реализуются проекты ГЧП в УФО: создание совместного акционерного общества, а также через специально созданное юридическое лицо, совместные предприятия, особые экономические зоны, концессии, сервисные контракты, комплексные инвестиционные программы.
Согласно обобщенным оценкам региональных экспертов для реализации инфраструктурных проектов (в том числе ГЧП) в субъектах УФО привлекаются средства из
различных источников: бюджетные средства разного уровня, Инвестфонд РФ, специализированные региональные государственные фонды, частные средства компаний, кредитные средства банков, в том числе международных финансовых организаций, таких как ЕБРР, а также субсидии.
Для апробации представленной классификации дадим комплексную характеристику проектов ГЧП Свердловской области.
В качестве примера проекта федерального уровня в области транспорта можно привести «Реконструкцию аэропортового комплекса „Кольцово" (2-й этап)». Участниками проекта являются Министерство транспорта РФ, Правительство Свердловской области и Группа компаний «Ренова». Источники финансирования - федеральный бюджет, бюджет субъекта РФ, частные инвестиции. Тип проекта - инфраструктурный с участием ГЧП. Объем запланированных инвестиций - 32 000 млн р., срок реализации проекта - 2010-2030 гг. [8], т. е. проект долгосрочный. На сегодняшний день проект находится на стадии реализации.
В качестве примера проекта регионального уровня можно назвать проект «Развитие транспортного узла в Екатеринбурге». Это комплексный инвестиционный проект, предусматривающий: реконструкцию существующего контейнерного терминала территориального отделения филиала ОАО «РЖД» - «ТрансКонтейнер»; достройку контейнерного терминала ЗАО «Урал-Контейнер»; строительство нового грузового двора ст. Свердловск-Товарный; возведение складского комплекса ОАО «Евро-Азиатский международный транспортно-логистический центр»; развитие транспортной инфраструктуры [7; 8]. Тип проекта - инфраструктурный с участием ГЧП. Участниками проекта выступают Правительство Свердловской области, администрация г. Екатеринбурга и частные партнеры. Объем инвестиций - 12 317,5 млн р., источники финансирования - федеральный бюджет, бюджет субъекта РФ, муниципальный бюджет, собственные средства организаций. Срок реализации - 2008-2013 гг., т. е. проект среднесрочный. Проект находится на стадии реализации.
Таким образом, предложенная классификация позволяет комплексно охарактеризовать проект государственно-частного партнерства и определить его особенности.
Источники
1. Спиридонов А. А. Государственно-частное партнерство: понятие и перспективы совершенствования законодательного регулирования. Актуальные проблемы социально-экономического развития России. Режим доступа: http://pppcenter.ru/ru/press-cent-ег^тьо-сеп&е/19032010.
2 Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы теории и практики // Мировая экономика и международные отношения. 2011. № 9.
3 Козлов А. А. Государственно-частное партнерство: сущность, классификация // Управление экономическими системами : электрон. науч. журн. 2012. № 2 (38).
4. Барьеры развития механизма ГЧП в России. М. : Экспертный ин-т, 2010.
5 Об основах государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : проект федер. закона (подготовлен Минэкономразвития России).
6 Об участии Свердловской области в государственно-частном партнерстве : закон Свердловской области от 23 мая 2011 г. № 28-ОЗ (в ред. от 25 апреля 2012 г.).
7 Реализация инфраструктурных проектов и развитие механизмов государственно-частного партнерства в Уральском федеральном округе: аналит. отчет по результатам исследования. М., 2011.
8 Федеральный портал ГЧП-Инфо. Режим доступа: http://www.pppi.ru.
