CC BY
44
УДК 65
М.Ю. Соболева
ПРОБЛЕМЫ ВНЕДРЕНИЯ КОНЦЕПЦИИ УПРАВЛЕНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ, В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ (на примере Федерального агентства кадастра объектов недвижимости)
Семинар № 12
Я а современном этапе экономического развития Российская Федерация представляет собой сильное государство с высоким потенциалом, способное сконцентрировать свои действия на улучшении всех сфер жизни общества, таких как промышленность, социальная поддержка, повышение демографии, развитие всех видов транспорта, обороноспособность, гарантия и защита прав населения, и другие.
В рамках повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти в 2004 году началась административная реформа, основной целью которой стало устранение имеющегося на тот момент дублирования государственных функций и усиление ответственности того или иного органа за делегированные ему обязанности. Кроме того, нашло активное применение использование способов направленного воздействия государства на развитие той или иной области, а именно внедрение целевых программ, направленных на решение крупных проблем в соответствующей сфере.
Итогом данной реформы стало увеличение количества существующих органов государственной власти, эффективность деятельности которых оценивалась с позиции объемов выделяемых
ассигнований, без учета реально достигнутых результатов. Практика применения механизма целевых программ показала аналогичный результат - программа заканчивается, огромные средства израсходованы на ее исполнение, а ощутимых результатов от ее реализации не наблюдается.
Основной причиной таких результатов является применение сметного планирования и финансирования расходов, при котором основной целью государственного органа остается утверждение бюджетной заявки с максимально возможными объемами ассигнований и полное расходование выделяемых государством средств[9].
В целях повышения результативности бюджетных расходов Постановлением № 249 Правительства РФ от 22.05.2004 была предложена «Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 20042006 годах», ядром которой стала организация бюджетного процесса на основании модели бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования. Ключевыми направлениями изменения бюд-жетного процесса в рамках данной концепции являются внедрение среднесрочного финансового планиро-
вания и процедур оценки результативности бюджетных расходов, что должно привести к переориентации всей системы управления федеральных органов государственной власти на достижение конечных измеряемых и общественно значимых результатов.
В соответствии с концепцией реформирования бюджетного процесса, каждый федеральный орган государственной власти обязан ежегодно предоставлять среднесрочный финансовый план, а так же отчитываться о результатах своей деятельности по заявленным ранее показателям эффективности. Внедрение данной концепции должно было бы привести к значительному повышению качества реализации функций федеральными органами государственной власти, улучшению предоставляемых услуг, а так же условий их получения. Но, к сожалению, на данный момент внедрение реформирования бюджетного процесса не принесло каких-либо значимых результатов.
Для более глубокого понимания проблем, с которыми сталкивается государственная организация при внедрении управления, ориентированного на результат в рамках среднесрочного планирования, рассмотрим деятельность Федерального агентства кадастра объектов недвижимости РФ.
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения кадастров объектов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов градостроительной деятельности, государственной кадастровой оценки земель и государственного мониторинга земель, а также по государственному земельному
контролю [5]. Одной из обязанностей Роснедвижимости является разработка и выполнение федеральных и ведомственных целевых программ по основным направлениям деятельности, в частности федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)" (Программа) и ее подпрограммы "Создание системы кадастра недвижимости (2006-2011 годы)" (Подпрограмма).
Ежегодно Роснедвижимость предоставляет доклад о целях, результатах и направлении своей деятельности на следующие 3 года. В соответствии с докладом [1] Роснедвижимость дает следующую характеристику своей деятельности.
Целью Программы является создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости, обеспечивающей реализацию государственной политики в области эффективного использования земли и иной недвижимости, вовлечения их в гражданский оборот и стимулирования инвестиционной деятельности на рынке недвижимости в целях удовлетворения потребностей общества и граждан.
Степень достижения цели оценивается по следующим показателям эффективности:
(4)1. Создание электронных карт ка- | ь заголовка: <Б>.Применен ст
дастрового деления на территории Российской Федерации;
(2)2.Ежегодный рост поступлений | средств, перечисленных за предоставление сведений ГЗК и за копирование (документирование) (по сравнению с соответствующим периодом 2006 года);
(3)3. Доля учтенных земельных уча- | стков, сведения о которых внесены в ав-
томатизированные системы ведения государственных кадастров;
(4)4. Доля кадастровых округов, кадастровое деление которых уточнено;
(5)5. Доля земельных участков, для которых определена кадастровая стоимость (от общей площади земли, подлежащей государственной кадастровой оценке).
Целью Подпрограммы является создание условий обеспечения государственных гарантий прав собственности и иных вещных прав на недвижимое имущество; совершенствование системы налогового администрирования, создание полного и достоверного источника информации, используемого в целях налогообложения; совершенствование государственных услуг, оказываемых организациям и гражданам, а так же органам государственной власти и органам местного самоуправления.
Степень достижения цели Подпрограммы оценивается по следующим показателям эффективности:
(6)6. Уровень информационного наполнения кадастра объектов недвижимости;
(7)7. Создание государственного кадастра недвижимости на территории РФ;
(8)8. Количество объектов недвижимости, прошедших кадастровую
оценку;
(9)9. Рост совокупных поступлений в консолидированный бюджет, полученных от сбора земельного и имущественного налогов;
(10)10. Сокращение срока госу-дарст-венного кадастрового учета;
(11)11. Количество исполненных об-ращений заинтересованных лиц по вопросам проведения землеустройства в % к поданным;
(12)12. Доля исполненных предпи-саний и представлений об устранении причин и условий, способство-
вавших правонарушению в общем количестве вынесенных предписаний и представлений;
(13)13. Увеличение общей площади изученности состояния земель (в про-центах к базовому году);
(14)14. Фактическое выполнение зап-ланированных объемов землеустроительных работ на федеральных землях в % к плану;
(15)15. Процентное соотношение площади территорий Российской Федерации, на которых создана инфраструктура пространственных данных государственного кадастра недвижимости, к общей площади территории Российской Федерации;
(16)16. Увеличение площади земель, на которые разработаны прогнозы и даны рекомендации по предупреждению и устранению негативных процессов;
(17)17. Увеличение количества про-верок соблюдения земельного законодательства в процентах к предыдущему году;
(18)18. Доля взысканных штрафов в общем количестве штрафов, наложенных за земельные правонарушения;
(19)19. Количество обращений орга-низаций и граждан по вопросам государственного кадастрового учета и предоставления сведений из государственного кадастра объектов недвижимости посредством портальных услуг;
(20)20. Количество обращений орга-нов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросу предоставления служебных каталогов, справочных и аналитических сведений об объектах кадастрового учета из государственного кадастра недвижимости.
Согласно [2] характеристика внепрограммной деятельности Роснедвижимо-
ь заголовка: <Б>.Применен ст
сти дается по 17 показателям эффективности, 15 из которых повторяют показатели 3-14, 16, 19, 20. Показателями, относящимися только к внепрограммной деятельности, являются:
(£1)21. Сокращение срока пре-
доставления выписки из государственного кадастра объектов недвижимости;
(22)22. Увеличение общей пло-
щади изученности использования земель (в процентах к базовому году).
Мировая практика применения механизма управления по результатам привела к выработке следующих требований к показателям, с помощью которых может происходить оценка эффективности деятельности [4, 7, 9]:
1. Соответствие стратегии - показатель должен характеризовать выбранную стратегию и поставленную цель;
2. Измеримость - показатель должен быть количественно измеримым;
3. Доступность - должны существовать источники для расчета значений показателя, затраты на сбор данных для расчета показателя не должны превышать эффективность его использования;
4. Простота - должен быть понять смысл и способ расчета показателя;
5. Управляемость - нужно использовать только те показатели, на которые можно повлиять с помощью управляющих воздействий;
6. Ограниченное количество -показателей не должно быть слишком много, иначе существует риск потери целостной картины реального состояния оцениваемого объекта, процесса;
7. Сбалансированность: сбалансированность показателей носит многогранный характер и проявляется в следующем:
— монетарные и немонетарные значения;
— стратегический и оперативный уровень;
— прошлые и будущие периоды времени.
Проведем анализ соответствия показателей эффективности деятельности Роснедвижимости вышеуказанным требованиям.
Рассмотрим цель Программы. В соответствии с поставленной целью, создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости должно привести к реализации государственной политики в области эффективного использования земли и иной недвижимости, вовлечения их в гражданский оборот и стимулирования инвестиционной деятельности на рынке недвижимости в целях удовлетворения потребностей общества и граждан. Возникает естественный вопрос: как может учетная система, которой фактически является любой кадастр, повлиять на стимулирование инвестиционной деятельности? Цель Подпрограммы также носит обширный характер, присутствует некоторая размытость формулировки.
Анализ соответствия заявленных показателей эффективности выполнения Программы и Подпрограммы общепринятым критериям оценки возможных показателей приведен в таблице.
Таким образом, из пяти заявленных показателей Программы реально соответствуют поставленной цели только два, которые являются взаимозаменяемыми. При этом данные показатели не отражают реальную картину процесса достижения поставленной цели, а характеризуют всего лишь часть процесса. Из пятнадцати заявленных показателей Подпрограммы поставленной цели отвечает лишь один, отражающий лишь одно из направлений достижения цели.
_ {ь заголовка: <Б>.Применен ст
№ показателя Соответствие стратегии Измеримость Доступность Просто- та Управляемость Сбалансированно
1 + + + + + +
2 - + + + - -
3 - + + + + -
4 + + + + + +
5 - - - - - +
6 + - - - - +
7 + - - - + +
8 + - + + - +
9 - - + + - -
10 + + + + - +
11 - + + + + -
12 - + + + + -
13 - + + + + -
14 - + + + + -
15 + + + + + +
16 - + + + + -
17 - + + + + -
18 - + + + + -
19 - + + + + -
20 - + + + + -
Анализ показателей эффективности внепрограммной деятельности показывает, что часть из них не соответствует требованию 1, т.е. относятся к целевой деятельности (показатели (4) и (7)).
Факт дублирования 15-ти показателей при попытке оценки разных видов деятельности ставит под сомнение вопрос соответствия данных показателей заявленным целям, или же говорит об отсутствии ясного понимания желаемого результата, что ведет к невозможности четкого планирования действий в целях его достижения.
Ситуация с целями и показателями эффективности, сложившаяся в Роснед-вижимости, не является единичным случаем. Размытая постановка и широкий характер целей, применение показателей эффективности, реально не дающих общего представления о степени достижения цели, являются основными причинами проблем, возникающих при внедрении концепции бюджетного реформирования. Расплывчатая формулировка целей и зачастую отстраненные показа-
тели приводят к неоднозначности интерпретации ожидаемых результатов, что, в свою очередь, ведет к затруднению или полному исключению применения механизмов среднесрочного планирования. А при отсутствии или неточности сведений о целях существования системы и имеющихся ресурсах процесс управления системой становится практически невозможен.
Таким образом, одним из основополагающих условий для эффективной деятельности федеральных органов государственной власти является четкое разграничение видов деятельности, определение реальных целей и желаемых результатов, на которые направлен тот или иной вид деятельности, оценка имеющихся ресурсов, развитие механизма среднесрочного планирования, а также внедрение такой системы показателей эффективности деятельности, которая позволила бы с определенной точностью и полнотой получать характеристику реального состояния системы.
1. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности на 2008-2010 годы Министерства Экономического развития и Торговли РФ, 2007.
2. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федерального агентства кадастра объектов недвижимости на 20072009 годы, 2006.
3. Максютов А.А. Бизнес-планирова-ние развития предприятия. - М.: Издательство №Альфа-Пресс". 2006.
4. Нивен Пол Р. Сбалансированная система показателей для государственных и неприбыльных организаций/Пер. с англ.; Под ред. О.Б. Максимовой. - Днепропетровск: Баланс Бизнес Букс, 2005.
5. Положение о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости (в ред.
Постановлений Правительства РФ от 19.03.2005 №141, от 11.04.2006 №206).
6. Постановление Правительства РФ о мерах по повышению результативности бюджетных расходов, от 22.05.2004г. № 249.
7. Саак А.Э., Тюшняков В.Н. Разработка управленческого решения: Учебник для вузов. - СПб.: Питер, 2007.
8. Федеральная целевая программа
«Административная реформа (2005 -
2010годы)».
9. Ханс де Брюйн. Управление по результатам в государственном секторе /Пер.с англ. - М.: Институт комплексных стратегических исследований, 2005.
10. http://fcp.vpk.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi /Fcp/Title/View/2007/ Список текущих и планируемых федеральных целевых программ РФ.
— Коротко об авторе -------------------------------------------------------------------
Соболева М.Ю. - аспирантка кафедры АСУ, Московский государственный горный университет.
Доклад рекомендован к опубликованию семинаром № 12 симпозиума «Неделя горняка-2008». Рецензент д-р техн. наук, проф. Н.И. Федунец.
