CC BY
60
♦ См. на семинаре 13 доклад на тему: “Автоматизация производства на базенового технологического процесса обогащения методом “Сухой сепарации””;
Для управления производством необходительным и достаточным условием является наличие оперативной информации от каждого технологического участка (агрегата) производственного процесса. При наличии информации о процессах на каждом агрегате технологической линии, достаточным условием управления производством является наличие конструктивно-управляемых агрегатов. Агрегаты “Кипящего слоя” созданы как ключевой управляющий блок технологической линией на методе “Сухой сепарации” для формирования полностью или частично автоматизированного предприятия по сепарированию породы.
Мировая тенденция создания полностью автоматизированных производств легко прослеживается, практически, на любом виде оборудования для горных процессов иностранного производства. Агрегаты “Кипящего слоя” формируются как информационно-управляющий центр технологической линии, реализующей принципы и метод “Сухой сепарации”, и предназначены для создания на их базе отдельных процессов и/или предприятий, управляющихся в автоматическом программируемом режиме. ШИЗ
— Коротко об авторе ----------------------------------------
Курепин О.М. - доктор технических наук, гл. специалист ЗАО ПКФ “Шах-трансервис”.
--------------------------------- © А.Л. Куляница, М.Ю. Соболева,
2008
А.Л. Куляница, М.Ю. Соболева
ОСНОВЫ УСПЕШНОГО ВНЕДРЕНИЯ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Г Га протяжении последних нескольких лет в сфере государственного управления РФ все большее распространение получает механизм оценки и повышения эффективности деятель-
ности федеральных органов, основанный на применении методики «управления по результатам». Так, с 2004 года, в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, все федеральные органы государственной власти обязаны предоставлять ежегодный доклад о результатах своей деятельности в разрезе целей, задач и показателей их выполнения [5].
До 2004 года деятельность федеральных органов государственной власти осуществлялась посредством сметного планирования, эффективность деятельности оценивалась не по фактически достигнутым результатам, а по объемам полученных ассигнований. Основной целью Концепции стала организация бюджетного процесса на основании модели бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования. Предполагалось реформирование бюджетного процесса во всех сферах деятельности, включая как регулярную деятельность организации, так и выполнение целевых программ федерального и ведомственного уровня.
Но, как показала практика, попытка применения данной модели не принесла ожидаемого результата [9]. В докладах о результатах деятельности федеральных органов государственной власти указываются высокие цели и задачи, стоящие перед организациями, приводятся хорошие значения показателей эффективности, а по факту целевые программы не выполняются, регулярная деятельность оставляет желать лучшего.
Все это указывает на то, что федеральные органы государственной власти не используют всю мощь механизма управления по результатам, показавшего свою эффективность в государственном секторе Америки и западных стран, используя его всего лишь как необходимую форму отчетности. Существует несколько причин данной ситуации, одной из главных среди которых является отсутствие опыта применения данного механизма, что приводит к постановке слишком обширных целей, давая возможность их свободной интерпретации, и показателей эффективности, которые зачастую не соответствуют поставленной цели или же просто не могут быть посчитаны.
Другой причиной неудачи бюджетной реформы является отсутствие четкого разграничения видов деятельности в организациях, смешивание регулярной деятельности и деятельности, на-
правленной на выполнение целевых программ, что оказывает негативный эффект на определение приоритетных задач и весь дальнейший процесс планирования. Кроме того, отсутствуют или слабо развиты механизмы контроля, что ведет к значительному увеличению уровня неопределенности при принятии управленческих решений, а это в свою очередь сказывается на качестве принятого решения.
В данной статье рассматриваются основные этапы, выполнение которых позволит использовать механизм управления по результатам в качестве эффективного средства оценки и повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти с учетом возможных трудностей и путей их разрешения.
Первым этапом является определение целей, которые стремится достичь государственная организация. В связи с тем, что для одного органа государственной власти характерно ведение деятельности по нескольким видам, важно четко разграничивать их между собой. Одним из видов разграничения деятельности является ее деление на внепрограммную и целевую деятельность, направленные на выполнение регулярных задач и целевых программ федерального и внутриведомственного уровня соответственно. Однако одному органу государственной власти правительством в основном делегируются управленческие функции в какой-либо узкой сфере, поэтому зачастую все его виды деятельности являются взаимосвязанными, что значительно затруднят оценку и разработку стратегии выполнения и повышения эффективности приоритетного вида деятельности. Четкое понимание различий между всеми направлениями деятельности позволит определить их цели, для которых будет характерна однозначность интерпретации, что является обязательным требованием для их успешного достижения.
Для того чтобы можно было контролировать процесс достижения поставленной цели и управлять им, разрабатываются показатели эффективности (индикаторы выполнения), которые должны отслеживаться на протяжении всего срока осуществления деятельность, связанной с достижением конкретной цели и, при необходимости, далее для поддержания системы на требуемом уровне.
Разработка показателей эффективности является вторым и, зачастую, самым сложным этапом, от которого зависит дееспособность всей системы оценки эффективности, а, следовательно, и качество принимаемых управленческих решений. Мировая практика использования показателей эффективности показала, что они должны отвечать следующим требованиям: соответствие стратегии, простота, доступность, измеримость, управляемость, сбалансированность и ограниченное количество [1, 3, 7].
Результаты анализа показателей эффективности, предлагаемых в докладах, предоставляемых в министерства, показывают, что практически ни один из них не подходит для использования, т.к. не отвечает указанным выше требованиям. Основными проблемами сформулированных показателей являются невозможность или сложность расчета, а так же несоответствие цели. Так, в ежегодном докладе МЭРТ дается оценка эффективности выполнения федеральных целевых программ подведомственными ему организациями [2]. Несколькими из таких программ, за которые несет ответственность одна организация, а именно Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, являются программа "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)" (Программа) и ее подпрограмма "Создание системы кадастра недвижимости (2006-2011 годы)" (Подпрограмма). Степень выполнения Программы оценивается по пяти показателям, Подпрограммы - по пятнадцати. Из пяти показателей, относящихся к Программе, только два соответствуют основным критериям, но являются взаимозаменяемыми. Показатели эффективности Подпрограммы, указанные в докладе, лишь частично совпадают с показателями, заявленными в Паспорте Подпрограммы, которых всего восемь [4]. Основная часть показателей из доклада не соответствуют цели Подпрограммы, а характеризуют регулярную деятельность. Но показателям эффективности, указанным в Паспорте Подпрограммы, также свойственно несоответствие цели, невозможность или сложность расчета их значений и невыполнение других обязательных требований к показателям.
Разобщенность целей и индикаторов их выполнения характерна для большинства видов деятельности федеральных органов власти. Следствием этого являются высокие значения пока-
зателей эффективности наряду с фактическими проблемами, связанными с достижением цели.
Третьим этапом является разработка плана достижения поставленной цели. Методология планирования имеет прочную научную и практическую базу, его корни уходят в далекое прошлое. Сам принцип планирования заключается в разбиении его на три этапа: стратегическое, тактическое и оперативное планирование. Стратегическое и тактическое планирование заключается в оценке имеющихся ресурсов и определении приблизительных путей достижения поставленной цели в течение длительного (от трех-пяти лет) и среднесрочного (до трех-пяти лет) периода времени с ежегодной их оценкой и корректировкой. Необходимость в данных видах планирования возникает при постановке целей с долгосрочной перспективой. Оперативное планирование отличается от других периодом планирования и определением не приблизительных, а конкретных путей достижения цели. Для федеральных органов государственной власти сроком оперативного планирования является год.
Несмотря на имеющийся опыт планирования, как в коммерческих, так и в государственных секторах, одной из причин низкой эффективности работы государственный органов является применение сметного планирования без расстановки акцентов на желаемых результатах, идеей которого является планирование распределения только финансовых ресурсов без учета приоритетности выполнения задач.
Для успешной реализации концепции управления по результатам необходимо отойти от принятой схемы сметного планирования. В первую очередь следует определиться с кругом задач, решение которых позволит достичь намеченной цели, приоритетностью их выполнения, далее проанализировать имеющиеся ресурсы и составить план действий по непосредственному решению каждой задачи.
Следует отметить, что процедура планирования неразрывно связана с разработкой показателей эффективности выполнения поставленной цели. Так, если показатели эффективности выбраны верно, но разработанный план не может привести к достижению их оптимальных значений, существует вероятность, что этот план не является оптимальным. И напротив, если план составлен оптимально с точки зрения достижения цели, но при
этом результаты работ, проведенных в соответствии с ним, не обеспечивают требуемых значений показателей эффективности, то данная ситуация наводит на размышления о качестве заявленных показателей. Данное противоречие как нельзя лучше подчеркивает важность и взаимосвязь процедур разработки показателей эффективности и составления планов.
Четвертым этапом является постоянный мониторинг выполнения показателей эффективности и результатов поставленных задач. В связи с тем, что деятельность федерального органа государственной власти хоть и связанна с какой-либо узкой сферой, но зачастую охватывает всю территорию РФ, это приводит к необходимости параллельного решения одинаковых задач в нескольких регионах, и, соответственно, наличию многообразных отклонений, зависящих от специфики развития и традиций каждого региона в отдельности. Поэтому при планировании в таких масштабах необходимо вести строгий контроль именно количественных и качественных результатов выполненных работ в разрезе всех субъектов управления.
Актуальность необходимости мониторинга данных результатов связана также с тем, что такой мониторинг сведет к минимуму возможность дублирования одинаковых работ в одном и том же субъекте планирования, позволит проследить зависимость возникающих трудностей или же высоких успехов реализации плана от предшествующих работ. А это, в свою очередь, позволит избежать одинаковых ошибок или же внедрить успешную технологию в других субъектах планирования, тем самым повышая эффективность стратегии достижения поставленной цели. Кроме того, результаты мониторинга послужат отправной точкой при планировании работ на следующий период.
Вышеописанная схема планирования универсальна для любой организации, нацеленной на достижение высоких результатов. Особенность федеральных органов государственной власти заключается в нацеленности их действий не на получение коммерческой выгоды, прибыли, а на предоставлении качественных услуг обществу, будь то услуги правоохранительных органов, медицинских учреждений или же регистрационных палат. Поэтому нельзя не принимать во внимание оценку эффективности деятельности государственной организации, сделанную населением, пользующимся ее услугами.
Несмотря на имеющиеся неудачи внедрения механизма управления по результатам в государственном секторе, существует реальная возможность его успешного использования при изменении к нему отношения не как к очередной попытке применения модной концепции, а как к совокупности упорядоченных мероприятий, разработка которых хотя и требует серьезного отношения, проведения всестороннего и тщательного анализа и взаимодействия, но реализация которых позволит избежать многих ошибок, оценить и значительно повысить эффективность деятельности, и, в конечном итоге, выйти на новый уровень качества предоставления услуг.
------------------------------------------------ СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Аристов О.В. Управление качеством: Учебник. - М.:ИНФРА-М, 2007.
2. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности на 20082010 годы Министерства Экономического развития и Торговли РФ, 2007.
3. Нивен Пол Р. Сбалансированная система показателей для государственных и неприбыльных организаций/Пер. с англ.; Под ред. О.Б. Максимовой. -Днепропетровск: Баланс Бизнес Букс, 2005.
4. Подпрограмма «Создание системы кадастра недвижимости (2006 - 2011 годы)" федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2007 годы)".
5. Постановление Правительства РФ о мерах по повышению результативности бюджетных расходов, от 22.05.2004г. № 249.
6. Саак А.Э., Тюшняков В.Н. Разработка управленческого решения: Учебник для вузов. - СПб.: Питер, 2007.
7. Ханс де Брюйн. Управление по результатам в государственном секторе /Пер.с англ. - М.: Институт комплексных стратегических исследований, 2005.
8. http://fcp.vpk.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/Title/View/2007/ Список текущих и планируемых федеральных целевых программ РФ.
9. http://www.polit.ru/news/2006/06/14/kamegi print.html И5И=д
— Коротко об авторах ---------------------------
Куляница А.Л. - профессор, доктор технических наук, Соболева М.Ю. - аспирант кафедры АСУ,
Московский государственный горный университет.
