CC BY
38
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ПОДВЕДОМСТВЕННЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ РОСРЕЕСТРА ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ
УДК 33
Юрий Алексеевич Акиньшин
Заместитель руководителя Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии Эл. почта:
В статье рассматриваются вопросы применения в практике управления подведомственными организациями Росреест-ра при реализации федеральной целевой программы, направленной на развитие государственной системы управления оборотом недвижимости, методов и инструментов программно-целевого планирования и теории принятия решений для повышения эффективности их деятельности.
Ключевые слова: государственное управление, управление подведомственными организациями.
Yurïi Yu. Akinshin
Deputy head of the Federal service for state registration, cadastre and cartography E-mail:
IMPROVING THE MANAGEMENT OF SUBORDINATE ORGANIZATIONS OF ROSREESTR BYTHE IMPLEMENTATION OF THE FEDERAL PROGRAM
The paper discusses the application of management practices of subordinate organizations of Rosreestr by the implementation of the federal program aimed at development of state property management, methods and tools for program-oriented planning and decision-making theory to improve their performance.
Keywords: public administration, management of subordinate organizations.
В конце '2008 года Правительством Российской Федерации была принята Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее - Концепция) [1].
Долгосрочное бюджетное планирование ввели в свою практику многие страны, в частности, США, Великобритания, Новая Зеландия, Австралия и другие.
Концепцией были сформулированы:
♦ основные направления долгосрочного социально-экономического развития страны с учетом вызовов предстоящего периода;
♦ стратегия достижения поставленных целей, включая способы, направления и этапы;
♦ формы и механизмы стратегического партнерства государства, бизнеса и общества;
♦ цели, целевые индикаторы, приоритеты и основные задачи долгосрочной государственной политики в социальной сфере, в сфере науки и технологий, а также стру ктурных преобразований в экономике;
♦ цели и приоритеты внешнеэкономической полигики;
♦ параметры пространственного развития российской экономики, цели и задачи территориального развития.
Концепцией поставлена задача перехода к 2020 год}' к инновационному, социально ориентированному типу экономического развития, сформулированы целевые ориентиры на различных этапах и сроки их достижения, даны определения вызовов и рисков, с которыми может столкнуться страна. При этом в процесс государственного управления должны быть внедрены современные методы и механизмы стратегического планирования и управления по результатам с увязкой их с механизмами принятия бюджетных решений, в первую очередь в рамках программно-целевого подхода.
Таким образом, можно сказать, что Концепцией впервые закреплены методы теории управления проектами в качестве основы принятия решений по социально-экономическом}' развитию страны.
Научно-практические методы теории управления проектами разрабатывались мировыми экономическими школами в течение второй половины XX века. На сегодняшний день наиболее популярны фундаментальные труды отечественных ученых И.И.Мазура, В.Д.Шапиро, Н.Г.Ольдерогге и др.[2].
Независимо от сферы реализации общими объектами управления у всех проектов являются:
- предметная область или цель проекта;
- сроки, этапы реализации проекта;
- стоимость, источники финансирования, бюджет;
- качество, критерии и показатели его оценки;
- ограничения, риски и вызовы, внешние и внутренние по отношению к проекту;
- исполнители, квалификация, обучение;
- коммуникации, обеспечивающие эффективное прохождение информации проекта;
- реализация проекта, контракты, закупки и торги;
- изменения в процессе реализации.
Методы теории управления проектами в той или иной степени применялись в СССР при формировании, в том числе, пятилетних планов развития, а позднее в Российской Федерации, и к начал}' XXI века уже широко вошли в практик}' не только управления инвестиционными проектами хозяйствующих субъектов, но и использовались при стратегическом и текущем планирования развития в целом Российской Федерации, регионов, а также в рамках формирования и осуществления бюджетного процесса.
В настоящее время основные методы теории управления проектами положены в основу таких стратегических документов как "Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации"' «О Концепции формирования в
Экономика, Статистика и Информатика 15 №6(2), 2011
Российской Федерации Электронного правительства до 2010 года», а также федеральных целевых программ, программ развития регионов и отдельных отраслей промышленности, социальной сферы и т.д
Требованиям эффективного организационно-экономического механизма реализации Концепции на каждом этапе формирования государственного управления социально -экойомическим развитием страны должна была соответствовать бюджетная политика.
В 1990 - начале2000 гг небьшовозможности внедрить в практику долгосрочное бюджетное плакирование из-за неустойчивой макроэкономической ситуации, чрезвычайно высокой инфляции, отсутствия законодательной базы, определяющей институциональную базу российской экономики и бкд-жеткой политики.
По мере выхода из кризисной ситуации становился актуальным вопрос реформирования бюджетного процесса. Как показывает международный опыт, дли перехода к новой системе бкадкетного планирования необходима не только стабильность бюджета, но и структурные преобразования всей системы государственного управления.
В течение2007 - 2011 годов бкджег-ный процесс претерпел Значительные преобразования. Основным направлением таких преобразований явилось поэтапное внедрение программно -целевого принципа. В рамках этого направления необходимо было разработать и внедрить систему распределения бюджетных средств по подведомственным программам, которые нацелены на решение острых социальных и экономических проблем.
С 2012 года будет в полной мерс осу -ществлен переход на программный принцип формирования федерального бюджета. Правительством Российской Федерации утверждены перечень государственных программ, порядок их разработки, реализации и оценки эффективности, организована работа по подготовке этих программ.
Долгосрочные целевые программы будут сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, структурных и научно - технических проектов, которые направлены на решение проблем, входящих в сферу ответственности федеральных органов государственной власти. Структурно государственные программы включают федеральные целевые программы, ведом -
ственные программы и подпрограммы, проекты, реализуемые за счет иностранных займов.
Началась работа по комплексному реформированию системы государственных и муниципальных закупок, которая должна исправить недостатки существующей системы, создав реальные препятствия для необоснованного Завышения цен и коррупции Принят ряд первоочередных поправок в законодательство Российской Федерации о закупках для государственных и муниципальных нужд, начал функционировать общероссийский официальный сайт, существенно повысивший доступность и прозрачность информации о Закупках Мировой опыт свидетельствует, что потребности государства в товарах, работах, услугах удовлетворяются более адекватно, если все процедуры государственного заказа встроены в единую кн<лтп-уционалъиую среду Таковой должна стать федеральная контрактная система [3].
Таким образом, государством выстроен ор ганиз ационно - з ко ком ичес кий механизм управления долгосрочным и среднесрочным социально-Экономическим развитием Российской Федерации (рис.1).
Однако, до настоящего времени недостаточно проработаны методы программно-целевого подхода при исполнении всех видов программ на уровне федерального органа исполнительной власти (далее - ФОИВ) и его территориальных органов и подведомственных организаций (далее - подведомственные организации), оценки вклада их в повышение эффективности затрачива-емых бюджетных средств на их содержание и развитие, оценки влияния орга-
низационно -экономических методов на результативность их работы при исполнении возложенных функций.
"Указом Президента Российской Федерации от 25.12.2008 № 1847 на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр) возложены важнейшие на сегодняшний день функции -регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастровый учет и надзор за использованием Земельных участков, а также организация единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, осуществление государственного мониторинга Земель (за исключением Земель сельскохозяйственного назначения) , государственного земельного контроля, организация проведения государственной кадастровой оценки, проведение Землеустройства в соответствии с решениями федеральных органов государственной власти, а также функции оказания государственных услуг в сфере картографии и геодезии.
Развитие рыночной экономики невозможно без эффективного использования и управления земельными ресурсами и другими объектами недвижимости. что в свою очередь предполагает необходимость усиления роли государ -ства в регулировании рационального использования Земельно-имущественного комплекса, а также охраны и контроля 3 еме льно - имущее твеккых правоотношений.
В Этой связи полагается целесосб-разиым выявить основные функции и задачи, реализация которых напрямую зависит от уровня их исполнения в под-
Рис. L Oprámti ацифнно-э кономический ме«ан1С;м управления долгосрочньр* и среднесрочным соци ал ьжк;кономич ески м развитием Российской Федерации
№6(2), 2011 16
ведомственных организациях, а также конкретные мероприятия программ, результаты которых должны оказать влияние на повышение уровня их работы, определить критерии и показатели количественной оценки изменения этого уровня в зависимости от применения тех или иных организационно-экономических методов управления их деятельностью.
Принимая во внимание, что государственная регистрация прав является важнейшей социально - ориентированной функцией государства по оказанию государственных услуг гражданам и юридическим лицам, обеспечивающей защиту конституционных прав собственников и обладателей иных прав на объекты недвижимости, формирование цивилизованного рынка недвижимости и вовлечение недвижимости в рыночный оборот, одним из основных показателей можно принять количество регистрационных действий по регистрации прав на недвижимость и сделок с ним.
Сегодня территориальные органы и земельные кадастровые палаты существуют в каждом из 81 субъектов Российской Федерации, общая численность работающих в них превышает 76,0 тыс. человек, годовой объем финансирования составляет свыше 40,0 млрд. рублей.
Особенно актуальной проблема совершенствования организационно-экономического механизма для повышения эффективности их работы для Рос-реестра стала в связи с принятием Концепции создания единой федеральной системы государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости [4] и Концепции развития отрасли геодезии и картографии до 2020 года [5].
Общими целями шнцепций являются повышение качества и доступности государственных услуг в сфере государственной регистрации прав на недвижимость, кадастрового учета, геодезии и картографии, создание и развитие инфраструктуры оказания государственных услуг в установленных сферах деятельности, а также обеспечение условий для принятия управленческих решений федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и заинтересованными лицами в сфере территориального развития, строительства и инженерных изысканий, управления природными
ресурсами, экологии, навигационнои деятельности, обороны и безопасности государства.
При этом новая форма организации деятельности Росреестра в целом, а также его подведомственными организациями в указанных сферах будет обеспечена широким применением инфор-мационно-коммуникационных технологий и предполагает повышение эффективности бюджетных расходов, сокращение штатной численности государственных служащих.
Учитывая масштаб поставленных концепциями задач, вовлеченность в их решение иных органов власти как на федеральном уровне, так и на субъек-товом, их решение потребует применения программно-целевого подхода, формой которого может стать федеральная целевая программа.
Надо отметить, что еще в 1995 голу постановлением Правительства Российской Федерации был утвержден порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация.
В то же время, несмотря на принимаемые правительством в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных целевых программ, сложившиеся процедуры и методология их разработки и реализации не полностью соответствует требованиям бюджетного планирования, ориентированного на результат. Так, по мнению Минфина России, средства, выделяемые на большинство федеральных целевых программ, во-первых, зачастую являются разновидностью дополнительного финансирования текущих функций, выполняемых министерствами и ведомствами, и, во-вторых, эти программы постоянно подвергаются изменениям, что вызвано размытостью целей и результатов программ и недостатком ответственности за их достижение. Расходное финансирование, все еще являющееся основой формирования бюджетных ассигнований федеральных органов исполнительной власти, а им, в свою очередь, сметных назначений подведомственных организаций, малоэффективно и требует больших издержек на контроль реализации сметы. Неэффективность этой системы также связана и с тенденцией завышения организациями смет с целью получить больше средств, а в конце года их израсходо-
вать. А это, в свою очередь, отражается на эффективности организационно-экономического механизма управления государственным сектором экономики страны в целом [3].
Таким образом, неизбежно встанет вопрос принятия Росреестром решений по выбору альтернатив, критериям и показателям оценки эффективности не только конкретных мероприятий, но и тех подведомственных организаций, в которых они будут реализованы.
В данной статье рассматриваются некоторые подходы к совершенствованию организационно-экономического механизма управления подведомственными организациями Росреестра при реализации федеральной целевой программы, как составной части организационно-экономического механизма государственного управления в сфере оборота недвижимости.
Основными принципами организационно-экономического механизма управления подведомственными организациями должны являться:
- комплексность и системность решения поставленных задач;
- взаимосвязь организационно-экономических, финансовых и социальных аспектов их деятельности;
- согласованность сроков реализации организационно-экономического механизма и мероприятий по реализации целевых программ;
- реализация организационно-эко-номическош механизма в рамках действующего законодательства.
Как уже было сказано выше, в структуре Росреестра образован 81 территориальный орган, в задачи которых входит непосредственно государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Каждый территориальный орган имеет отделы или их подразделения в городах и населенных пунктах региона. Как правило, их местонахождение сложилось до 2005 года, года передачи этой функции на федеральный уровень, и исходило не только из принципов целесообразности и эффективности, но и зачастую зависело от других объективных и субъективных причин.
За прошедшее время государством принимались меры по развитию службы, наделению новыми функциями, совершенствованию структуры и оптимизации численности, капитальному строительству объектов, оснащению вычислительной и иной техникой и оборудованием, ставились новые задачи,
Экономика, Статистика и Информатика
№6(2), 2011
реализация которых осуществлялась как в рамках текущего финансирования, так и в рамках федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2008 годы)" [6], а затем подпрограммы "Создание системы кадастра недвижимости (2006 - 2012 годы)" [7].
Учитывая это, необходимо:
- определить целевые ориентиры достижения подведомственными организациями уровня, необходимого для решения задач программы;
- определить показатели и их количественную оценку для анализа и проанализировать уровень готовности подведомственных организаций к решению новых задач с точки зрения организационной структуры, материально-технической обеспеченности, готовности персонала и т.д.;
- путем сравнительного анализа ранжировать подведомственные организации по показателям;
- определить направления развития каждого территориального органа для достижения целевых ориентиров, принять решение об уровне и сроках достижения целевых ориентиров подведомственными организациями;
- принять решения о приоритетах при выборе подведомственных организаций для реализации мероприятий программы с учетом получения наибольшей эффективности при достижении целей программы;
- принять решения об изменении их
организационной структуры, штатной численности, оснащении, финансовом обеспечении, увязав их с достижением целевых ориентиров;
- обеспечить контроль достижения целевых ориентиров подведомственными организациями и принятие решений о корректировке принятых ранее решений.
Методологической основой для решения поставленных задач при этом должны быть, по мнению автора, научно-практические подходы теории управления проектами с привлечением методов и инструментов теории принятия решений, положения которой наиболее полно развиты в фундаментальных трудах отечественного ученого академика РАН О.И.Ларичева [8].
Применение на практике при формировании экономического механизма управления подведомственными организациями, а также при выборе подведомственных организаций для реализации того или иного мероприятия таких методов, как: программно-целевое планирование, конкурсный отбор, принятие решений на основе методов, предлагаемых теорией принятия решений; будет способствовать повышению эффективности вложенных государством средств на развитие государственной системы управления оборотом недвижимости.
Литература
1. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 Ш662-р
2. И.И. Мазур, В.Д. Шапиро, Н.Г.
Ольдерогге «Управление проектами», Москва, Экономика, 2001
3. Проект бюджетной стратегии на период до 2023 года от 25.08.2008. Сайт Минфина РФ: wmrainfm.ru.
4. Приказ Минэкономразвития России от 18.12.2009 №534
5. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.12.2010 г. №2378-р
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 октября 2001г. №745
7. Постановление Правительства РФ от 13.09.2005 N560
8. О.И. Ларичев «Теория и методы принятия решений», Москва, Логос, 2003 г.
References
1. Russian Federation Government Order of 17.11.2008 N 1662-p
2.1.I. Mazur, V.D. Shapiro, N.G. Old-erogge "Project Management", Moscow, Economics, 2001
3. The draft budget strategy for the period up to 2023 of 25.08.2008. Ministry of Finance website: www.minfin.ru.
4. Order of Development of Russia from 18.12.2009№534
5. Order of the Government of the Russian Federation of 17.12.2010, № 2378-r
6. Russian Federation Government Resolution dated October 25,2001 № 745
7. Russian Federation Government Resolution of 13.09.2005 N 560
8. O.I. Larichev, "Theory and methods of decision making", Moscow, Logos, 2003
