CC BY
62
Проблемы управления градостроительными процессами: взаимодействие государства и рынка
Н.Г.Юшкова
Происходящие в современном обществе социально-экономические реформы определяют новый - пространственный - вектор государственной политики, обусловленный разработкой в России национальной стратегии устойчивого развития1. Акцентирование внимания специалистов на аспектах устойчивости в процессах развития территории является реакцией на рыночную интеграцию общественно-производственных отношений, усложнение характера функциональных процессов в пространстве и повышение их социально-экономической эффективности. Приращение научных знаний в вопросах устойчивого развития регионов и поселений, обустройства их территорий, обеспечивающего также сбалансированное решение социально-экономических задач при охранении природно-ресурсного потенциала территорий, по-прежнему остается актуальной проблемой современного градостроительства.
Влияние экономических процессов на территорию проявляется прежде всего в том, что градостроительная деятельность уравнивается с прочими сферами экономической активности субъектов рынка. А это означает необходимость синхронизации в рамках пространственной политики процессов развития экономических и градостроительных систем, увязки экономических интересов общества и частных приоритетов. Данные требования в полной мере соотносятся с основополагающими положениями Концепции устойчивого развития. В последние годы вследствие усложнения условий функционирования градостроительных систем, повышения экономической активности градообразующих процессов (взаимодействия объектов и субъектов градостроительной деятельности) значимость фактора устойчивости в процессах территориального развития постоянно возрастает, и одно-
1 В Концепции устойчивого развития впервые были заявлены пространственные аспекты и обозначены предпосылки научных исследований процессов устойчивого (сбалансированного) развития, вызванных возрастающими потребностями мирового сообщества в условиях формирования общественных отношений нового типа, обеспечиваемого интенсивным экономическим ростом. Актуальность данных направлений теоретических разработок обусловлена усложнением градостроительных проблем, находящихся под влиянием социально-экономической системы (Стратегия и проблемы устойчивого развития России в XXI веке. Под. ред. А.Г.Гранберга, В.И.Данилова-Данильяна, М.М.Циканова, Е.С.Шопхоева. М., 2002; Основополагающие принципы устойчивого пространственного развития Европейского континента. Доклад комитета руководителей Европейской конференции министров регионального планирования (СЕМАТ). 7-8 сентября 2000 г. М., 2002; Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. 1996), и заявлена в программных документах, подтверждаемых современной практикой работы органов государственной власти и управления, выступлениями Президента Российской Федерации.
временно проявляются инновационные особенности. Правительство в этих процессах обретает новые функции: оно становится высшим государственным органом, не только определяющим перспективные цели развития территорий, но и обеспечивающим их полноценную реализацию, центром управления, адаптирующим направления пространственной политики к изменяющимся условиям и основным системным регулятором отдельных экономических субъектов. Органы государственного управления, уполномоченные в сфере градостроительства, имея определенный круг полномочий и наивысшую степень ответственности, играют преимущественную роль в процессе принятия управленческих решений и гарантируют соблюдение конституционных прав участников градостроительной деятельности.
Новые ориентиры государственной политики, проявленные в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее по тексту - Концепция «2020»)2, вызывают необходимость формирования современного вектора пространственной политики. В концепции нашли логическое продолжение стратегические и законодательные новации, представленные ранее в Концепции устойчивого развития, и были представлены обоснования инновационного социально ориентированного типа экономического развития, устанавливающие параметры пространственного синхронизированного развития российской экономики и территорий. Достижение целей инновационного развития невозможно без формирования национальной инновационной системы как совокупности взаимосвязанных управленческих, научно-образовательных, предпринимательских организаций (структур), производящих товары и услуги нового типа, основанные на знаниях и технологиях во всех сферах экономики и общественной жизни. Для этого используются в основном меры государственного управления федерального уровня, позволяющие формировать новые территориальные центры роста как в районах освоения новых сырьевых ре-
2 Среди целевых макроэкономических установок Концепции, разработанной в соответствии с поручением Президента Российской Федерации по итогам заседания Государственного совета Российской Федерации 21 июля 2006 г. и утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации (№1662-р от 17 ноября 2008 г.), выделяется определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе (2008-2020 годы) устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе.
сурсов, так и в традиционных регионах концентрации инновационного потенциала России. Инновационная система позволяет снизить масштабы регионального неравенства посредством реализации инфраструктурных проектов, таких как создание разветвленной транспортной сети, обеспечивающей высокий уровень межрегиональной интеграции и территориальной мобильности населения.
Эффективность функционирования подобной системы обеспечивается институциональной средой, образуемой в ряду прочих инновационными направлениями развития субъектов Российской Федерации.
К разряду пионерных управленческих решений, обозначенных в Концепции «2020», можно отнести новое прочтение государственной региональной политики. Она направлена на обеспечение сбалансированного социально-экономического развития регионов, сокращение уровня межрегиональной дифференциации в их социально-экономическом состоянии и качестве жизни и вместе с тем не ограничивает возможности проведения каждому региону самостоятельной концепции комплексного развития, основанной на общих принципах рационального использования ресурсного потенциала. В таком гармонизированном сочетании «государственных» и «рыночных» начал функционирования территорий субъектов РФ видится реализация принципов пространственной устойчивости регионов в рамках Концепции «2020».
Инновационные возможности развития Российской Федерации и регионов предопределяют синхронизацию ведущих направлений государственной и региональной политики, их взаимосвязь через реформирование системы государственного управления и местного самоуправления с целью реализации новой модели пространственного развития российской экономики. По мере осуществления отдельных этапов данного процесса закономерны выраженные проявления государственно-правового характера, корректировка функций органов управления: изучение эволюции принципов и моделей управления в системе градостроительной деятельности доказывает состоятельность данного утверждения.
В социалистической экономике управление в градостроительстве служило в основном целям равномерного (пропорционального) размещения функций (прежде всего индустриальных объектов) в урбанизированном пространстве, имело выраженный директивный и декларативный характер с преобладанием административных методов и приемов.
В процессе проведения в нашей стране рыночных реформ, использующих преимущества «самонастраивающейся функции рыночного механизма», реализовывалась государственная политика, использующая высокий потенциал развития и возможности интеграции различных сфер деятельности, что гипотетически позволяло достигать высоких экономических результатов. Среди приоритетов политики выделялись: развитие рыночной инфраструктуры, иниции-
рование и стимулирование экономических отношений субъектов рынка, создание инвестиционной среды, что способствовало массовому привлечению частных инвестиций в процессы городского развития. Рамки управления этими процессами были ограничены ввиду отсутствия в те годы правовых основ всех сфер деятельности, что существенно снижало возможности уполномоченных органов. Появление прав частной собственности на недвижимость вызвало мощный инвестиционный «бум»: интенсивное вложение инвестиционных ресурсов в процессы освоения и реконструкции территории провоцировало преимущественно стихийные формы ее развития, трансформировало структурно организованное пространство муниципальных образований в чересполосицу, подверженную влиянию частных интересов смешения функций. Вынужденное подчинение законам рыночной экономики вызвало изменения в пространственной политике, игнорировавшей классические градостроительные принципы, а необходимость реализации программных мероприятий по системному развитию территории недооценивалась. В этих условиях концепция устойчивого развития территории по-прежнему оставалась теоретической идеей, с незначительными признаками практической реализации. Постепенно, по мере того как проявлялись негативные последствия от реализации подобных мероприятий и их жизнеспособность становилась неочевидной, возрастала потребность в выработке принципов управления, соответствующих новой социально-экономической системе, способных обеспечить целенаправленные и поступательные градостроительные преобразования и выбор соответствующих ситуации методов (рыночных или государственных), а также в законодательно закрепленных правовых регуляторах градостроительной деятельности.
Появление современной законодательной системы и принятие Градостроительного кодекса 1998 года в статусе Федерального закона в корне позволили изменить эту ставшую уже традиционной для нашей страны ситуацию и закрепить правовыми инструментами роль государственного управления в вопросах развития территорий. Согласно логике законодательных основ профессиональной деятельности градостроительство стало рассматриваться как одно из характерных направлений социально-экономической политики, а органы государственного управления приняли на себя комплекс новых функций, гарантирующих наилучшее использование существующих ресурсов, включающих: целенаправленное (ориентированное) развитие элементов рыночной структуры и инфраструктуры; формирование правового поля и секторальное (избирательное) создание благоприятного инвестиционного климата; свободный доступ к информации о состоянии территории и перспективах ее градостроительного использования с обоснованным использованием ресурсного потенциала.
Законодательные основы градостроительной деятельности способствовали ее упорядочению, но не могли ликвиди-
ровать проблем ее реализации, возникающих вследствие использования конкурентных преимуществ территории региона и муниципальных образований, составляющих по-прежнему главный потенциал развития. С развитием экономических отношений, расширением круга участников градостроительной деятельности, изменением способов их взаимодействия, вовлечением в эти процессы экономически активной сферы бизнеса трансформируются принципы организации среды жизнедеятельности. В свою очередь, с усложнением пространственной организации территории управление этими преобразованиями становится все более проблематичным и требует использования соответствующих ситуации мер. Вследствие противоречивости частного интереса общественному контексту выполнение функций государственного управления по жизнеобеспечению полноценной среды обитания и предоставлению социальных гарантий затрудняется, а система саморегулирования градостроительной деятельности показывает недостаточную эффективность.
Действие законов рыночной экономики и одновременно необходимость реализации государственного управления приводит к формированию новых организационных форм взаимодействия участников градостроительной деятельности. На этом этапе развития экономической системы в России регулирование властью территориально-пространственных интересов участников деятельности становится возможным благодаря политике, целенаправленно ограничивающей возможности субъектов рынка, и выработке вариабельных управленческих решений, адекватных действующей экономической системе. Согласно международным принципам, устойчивость территорий регионов и муниципальных образований означает первостепенность целей сохранения государственных интересов в пространстве, возрастание роли государства и государственного управления. В этом контексте градостроительство рассматривается не иначе как важный компонент государственной политики, способный разрешать подобные проблемы.
Новым вектором совершенствования системы управления процессами пространственного развития территории становится приобретение ею устойчивого состояния, гармонизированного с экономическим контекстом и оптимальными формами использования существующих ресурсов.
В современной системе управления процессами пространственного развития территории выделяются два характерных направления, соответствующих моделям функционирования рыночных систем и получивших распространение в экономически развитых странах. Модели различаются степенью государственного воздействия и влияния на различные сферы экономической активности субъектов рынка и принципами их взаимодействия. Для первой модели («государственного управления») характерны активное воздействие государства на функционирование национального рыночного хозяйства, сравнительно высокая доля доходов
государственного бюджета в валовом внутреннем продукте, существенный удельный вес государственной собственности и мощная система социального обеспечения и социальной поддержки малоимущих групп населения. Принципиальными отличиями второй модели («рыночного управления») являются резкое ограничение прямого административного влияния развития государства (в том числе путем снижения налогов, минимизации государственных расходов, либерализации кредита и т.д.), сужение его социальных сфер деятельности, относительно низкая доля государственной собственности и повышение роли механизмов саморегулирования рынка.
Реализуемая в настоящее время в нашей стране концепция смешанной экономики позволяет использовать в градостроительной деятельности преимущества обоих направлений. Системное и координированное управленческое воздействие на территорию возможно в случае, если механизм и инструменты управления основаны на комплексном изучении специфики социально-экономической ситуации и пространственной организации градостроительной системы. Только такой - адаптационный - механизм может оказать заметное воздействие на пространственное преобразование территории. В системе государственного управления регулирование обладает наибольшими способностями такого рода, закладывая основы реализации политики устойчивого пространственного развития территории на современном этапе социально-экономического развития общества. Это подтверждается существующими тенденциями градостроительного освоения и использования территории в условиях развития рыночных отношений, позволяющими сочетать средства регулирования и оптимизировать их взаимодействие.
Градостроительный кодекс Российской Федерации 2004 года предполагает комплекс правовых условий для совершенствования принципов управления в системе градостроительной деятельности и последующего развития законодательной системы. Новый градостроительный кодекс как система правовых норм более высокого, по сравнению с редакцией 1998 года, порядка кардинально изменил устоявшиеся представления об объектах и субъектах градостроительной деятельности, предложив новые принципы ее структурной организации и описания градостроительных процессов. Из понимания того, что градостроительство является основным компонентом государственной политики, предопределяющим стратегические и тактические решения в этой сфере, следует, что законодательная система формирует правовые рамки и обеспечивает гарантии целенаправленного и поступательного процесса использования территории и реализации полномочий субъектов управления (градостроительной деятельности) разных уровней с учетом их взаимных интересов. Согласно кодексу в его новой редакции создается благоприятный законодательный климат, обеспечивающий решение множества интегрированных задач, свя-
занных с управляемостью градостроительной деятельности в целом, в виде современной системы градостроительной документации, трансформируя привычные взгляды на ее роль и место процессе освоения, развития и реконструкции территории. Данные преимущества документов раскрываются в довольно четкой и вполне логичной системе их разработки (территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории), соответствующей системе управления процессами градостроительного развития территорий на разных иерархических уровнях. В то же время нельзя не отметить того факта, что наличие многоуровневой системы профессиональных документов само по себе не обеспечивает реализацию на практике системы управления, неравноценность статуса принятия градостроительных решений не поддерживается соответствующими правовыми процедурами, а проблемы развития пространственных систем, вызываемые рассогласованностью взаимодействия субъектов рынка, не способны разрешиться в полной мере.
Попытки преодолеть данные противоречия современного градостроительного законодательства были предприняты учеными и специалистами Российской академии архитектуры и строительных наук, Союза архитекторов России и Госстроя России в процессе разработки Национальной доктрины градостроительства России. В этом программном, революционном по своему содержанию документе положения Концепции устойчивого пространственного развития получили дальнейшее развитие и серьезную теоретическую базу. В доктрине обозначен вектор реформирования градостроительной политики как одного из ведущих направлений государственной политики, сформулирована ее современная концепция, обоснованы стратегические и тактические приоритеты, определены принципиальные подходы к пониманию сущности управления в системе градостроительной деятельности.
Новые принципы государственного управления, синтезирующие государственное регулирование и рыночное саморегулирование, созвучны изменению вектора социально-экономического развития по пути устойчивых (стабильных) преобразований в том смысле, что они предусматривают равноправие (баланс) экономических интересов и отсутствие необоснованности при определении форм государственной поддержки (или ее ограничения).
Приоритеты пространственной политики определяются в зависимости от политических акцентов, корректируются способы взаимодействия государства и рынка, в полном соответствии с которыми формируется инновационный технологический комплекс управления (инновационные технологии управления). На региональном уровне он материализуется в форме государственно-частных партнерств, реализующих в пространственном аспекте инновационные положения стратегии Концепции «2020». В условиях нашей страны предметами деятельности партнерств в границах тер-
риториально-пространственных систем являются процесс реализации стратегических интересов государства в пространстве региона, а их выделение становится одним из важных аспектов региональной градостроительной политики. По существующей традиции отечественного градостроительства стратегические объекты представлены, как правило, производственными предприятиями и предприятиями оборонной промышленности. Но представления о типологии таких объектов не постоянны: они корректируются вследствие изменений направленности политики и уточнения положений законодательства относительно стратегических приоритетов в территориальной привязке. На уровне муниципальных образований инновационная сущность партнерств проявляется в форме реализации программ развития территории (инвестиционно-градостроительных программ), обладающих наибольшей адаптационной способностью к реальным условиям и расширяющих возможности механизма задействования частных инвесторов в целенаправленных градостроительных мероприятиях.
Management Problems of Town-Planning Processes:
State and Market Interaction. By N.G.Yushkova
The new reference points of the state and town-planning policy following from positions of the Concept of long-term social and economic development of the Russian Federation for the period till 2020 are revealed. ^s a result of studying of evolution process of management models in system of town-planning activity its state and market beginnings are defined. Dependence of priorities of a spatial policy on principles of interaction of the state and the market is established, allowing to form an innovative technological complex of management (innovative technologies of management) in the form of state-private partnership (at regional level) and in theform of realisation of investment programs of development of territory (at municipal level).
Ключевые слова: инновационное развитие, законодательные основы градостроительства, градостроительная политика, модели и технологии управления в градостроительстве, партнерства, программы.
Key words: innovative development, legislative bases of town-planning, the town-planning policy, models and technologies of management in town-planning, state-private partnership, investment programs of development of territory.
