CC BY
54
Финансовый рынок
проблемы централизации функции регулирования деятельности субъектов
финансового рынка
г в. яблуновская,
аспирант кафедры денег, кредита и ценных бумаг E-mail: g_yablunovskaya@mail. ru Всероссийский заочный финансово-экономический институт
В статье проанализированы современные аспекты создания новой институциональной структуры системы регулирования и надзора на финансовом рынке в Российской Федерации.
Ключевые слова: мегарегулятор, регулирование, надзор, финансовый рынок, банковский сектор.
В настоящее время выделяют три группы стран, в которых место и роль центрального банка в структурах, осуществляющих регулирование и надзор за банковской деятельностью, различаются способами организационного построения надзорных функций:
1) страны, в которых контрольная (надзорная) деятельность осуществляется исключительно центральным банком;
2) страны, в которых контрольная (надзорная) деятельность осуществляется центральным банком совместно с другими органами;
3) страны, в которых контрольная (надзорная) деятельность осуществляется не центральным банком, а другими органами.
Наглядным примером такого разделения является организация регулирования и надзора на финансовом рынке в европейских странах. По данным Микаэа Олсена [1], в Австрии, Великобритании, Венгрии, Германии, Дании, Латвии, Мальте, Нидерландах, Швеции функции регулирования и надзора на финансовом рынке сосредоточены в одном органе, но при этом центральные банки названных стран (кроме Дании) участвуют в этой
деятельности, а в Нидерландах таким единым органом является Банк Нидерландов.
В Греции, Кипре, Франции, Италии, Литве, Польше, Португалии, Словении, Испании банковский сектор, рынок ценных бумаг и страховой рынок контролируют разные государственные структуры. Причем надзор за банковской деятельностью осуществляют центральные банки самостоятельно, а во Франции — совместно с Банковской комиссией.
Регулирование банковской деятельности и рынка ценных бумаг находится в ведении одного органа в Бельгии, Финляндии, Ирландии, Люксембурге. И в первых трех странах этот процесс полностью контролируют центральные банки.
В Словакии и Чехии за банками надзирают центральные банки, а за страховым сектором и рынком ценных бумаг — единый регулятор.
Если говорить о Европейском Сообществе (ЕС), то в его рамках организован Комитет европейского банковского надзора (Committee of European Banking Supervisors), членами которого являются надзорные органы европейских стран, а также Европейский центральный банк и Европейская комиссия.
Новые реалии современной финансово-экономической ситуации в мире, и в России в том числе, диктуют необходимость применения новых подходов к методам регулирования и надзора за финансовым рынком в целом и банковским сектором в частности.
Главным в перестройке систем регулирования и надзора, на взгляд автора, является институци-
финансы и кредит
59
ональное разделение функции регулирования и надзора, которое должно затронуть всех субъектов финансового рынка. Назрела необходимость в такой организации регулирования, при которой были бы сформулированы единые для всех участников финансового рынка «правила игры». Данный тезис подразумевает создание государственного органа, в компетенцию которого должны входить разработка и издание нормативных актов, регулирующих деятельность участников финансового рынка.
По мнению автора, должна быть изменена существующая система регулирования и надзора на финансовом рынке. Функцию регулирования необходимо передать вновь организованному федеральному органу по регулированию финансового рынка, а функции осуществления надзора оставить в ведении уже существующих структур, отвечающих за различные сегменты финансового рынка. То есть надзор за деятельностью кредитных организаций остается за Банком России, страховых компаний — за Федеральной службой страхового надзора. Инвестиционными, пенсионными фондами, профессиональными участниками рынка ценных бумаг занимается Федеральная служба по финансовым рынкам.
Централизация функции регулирования финансового рынка в едином государственном органе должна создать предпосылки для концентрации ответственности за его нормальное функционирование. Именно в этом государственном органе должны мобилизоваться соответствующие технические, методологические, кадровые, прочие ре-
Структура системы регулирования и надзора на финансовом рынке
сурсы для детального анализа финансового рынка с целью выявления потенциальных угроз, требующих применения соответствующих мер. Например, ужесточения для одних субъектов и смягчения для других требований к капиталу, прочих норм.
Такой подход поддерживает и Е. Лаутс [2], которая считает, что государственное регулирование различных сегментов экономики предполагает основанное на учете экономических закономерностей упорядочивающее воздействие на соответствующие отношения. А это означает, что на разных этапах регулирование может быть направлено как на снижение активности субъектов рынка, так и на стимулирование их деловой активности.
Таким образом, наиболее оптимальная структура системы регулирования и надзора на финансовом рынке в России будет выглядеть следующим образом (см. рисунок).
По мнению автора, при такой структуре системы регулирования и надзора на финансовом рынке у государства будет больше возможностей влияния на его субъектов с целью достижения главной заявленной цели — обеспечения устойчивости и защиты интересов кредиторов, страхователей, инвесторов.
Федеральный орган по регулированию финансового рынка и органы надзора для достижения поставленных целей должны эффективно взаимодействовать. Направления этого взаимодействия автору представляются следующим образом: регулятор организует правовое поле для деятельности органов надзора и субъектов финансового рынка, причем при сохранении генеральной линии развития секторов рынка, отраженной в Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года, Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года и других документах. Организация регулятором правового поля должна происходить на основе предложений надзорных органов с учетом мнения общественных объединений кредитных, страховых организаций, других субъектов рынка (например Ассоциации российских банков, Всероссийского союза страховщиков). Органы надзора с установленной перио-
дичностью представляют аналитические данные о состоянии соответствующих секторов рынка.
В настоящее время идут оживленные дискуссии о поводу создания так называемого «мегарегу-лятора». По мнению автора, сосредоточение всех рычагов по регулированию и надзору на финансовом рынке в одних руках в условиях обширной российской территории, разного уровня развития регионов нецелесообразно, так как такой орган будет весьма неповоротливым.
Предлагая описанную выше структуру системы регулирования и надзора на финансовом рынке, автор исходит из того, что во вновь созданном органе по регулированию финансового рынка должны концентрироваться только функции регулирования, а практическое осуществление надзорных функций необходимо оставить за уже существующими структурами.
В соответствии, со ст. 56 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора [4]. Большинство специалистов [3] склоняются к мнению о целесообразности сохранения за ним этих функций. Кроме всего прочего, это означает, что Банком России создана и функционирует адекватная система банковского регулирования и надзора. То есть авторская позиция о концентрации функций регулирования финансового сектора экономики в одних руках основывается не на тезисе о недостаточно эффективном выполнении этих функций ныне действующими органами, в том числе и Банком России, а на требованиях, предъявляемых все более растущим уровнем взаимозависимости финансовых инструментов.
Например, в настоящее время при кредитовании как физических, так и юридических лиц активно используется страхование залога, жизни и пр., что фактически является обеспечением возврата задолженности по кредиту. Кроме того, при условии страхования заложенного имущества кредитные организации в соответствии с нормативными актами получают возможность сформировать резерв на возможные потери по ссудной задолженности в значительно меньшем размере, т. е. уменьшить свои расходы. Следовательно, стабильность банка зависит от устойчивости страховой организации.
Приведем другой пример. Норматив достаточности собственных средств профессионального участника рынка ценных бумаг может быть уменьшен в случае страхования его ответствен-
ности [5]. Таким образом, договор страхования ответственности для профессионального участника рынка ценных бумаг фактически является одним из инструментов капитализации.
Кроме того, общеизвестна болезнь нехватки у российских кредитных организаций долгосрочных ресурсов. Эту проблему могли бы решить соответствующие действия федерального органа по финансовому рынку. С одной стороны, они могут быть направлены на создание стимулов по привлечению долгосрочных вложений из пенсионных фондов, страховых организаций (пенсионные накопления, средства по долгосрочным договорам страхования, а с другой — на стимулирование кредитных организаций к размещению этих ресурсов на развитие производства предприятий (основные средства) или на ипотеку для населения. Очевидно, что именно мегарегулятору под силу проведение подобных мер. Но Банк России, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба по финансовым рынкам как надзирающие органы в соответствующих секторах, несомненно, смогут должным образом отследить исполнение таких государственных программ, причем, не потратив дополнительных ресурсов, а в ходе повседневной деятельности.
Под действиями федерального органа по финансовому рынку автор понимает не только и не сколько административные меры, а в первую очередь — рыночные. Именно мегарегулятор может издать требования, в соответствии с которыми для субъектов финансового рынка долгосрочный депозит в российских банках будет наиболее приемлемым. А для кредитных организаций в свою очередь будет выгоднее размещение именно в ипотеку для физических лиц. Например, для банков преимущества такого депозита будут заключаться в уменьшенных отчислениях в фонд обязательных резервов, а выгодность размещения в ипотеку — в предельном снижении отчислений в резервы на возможные потери по ссудной задолженности. Таким образом государство может развивать социально значимые программы.
В прилагаемой автором структуре системы регулирования и надзора (см. рисунок) мегаре-гулятор может являться конечной инстанцией согласования нормативно-правовой базы для субъектов финансового рынка, но ее непосредственная разработка должна оставаться в ведении ныне существующих органов по надзору. Это обусловлено тем, что именно в этих органах уже накоплен опыт нормотворческой деятельности,
финансы и кредит
61
а самое главное — их повседневная деятельность связана с различными формами взаимодействия с субъектами рынка, с тенденциями в их развитии, т. е. здесь сосредоточены достоверные знания о ныне существующей практике в соответствующих секторах рынка.
Дополнительными аргументами в пользу тезиса о том, что Банком России создана вполне адекватная система надзора за банковской деятельностью, являются следующие уже реализованные меры.
— разработана нормативно-правовая база, которая в настоящее время охватывает практически все наиболее значимые направления деятельности банковских учреждений;
— кредитные организации всех регионов страны находятся под надзором, так как во всех территориальных учреждениях Банка России существуют подразделения лицензирования, документарного надзора и инспектирования;
— надзор носит консолидированный характер, так как при выявлении в деятельности кредитных организаций признаков прямого или косвенного влияния на решения друг друга они рассматриваются как банковская группа, соответственно все пруденциальные требования к ним предъявляются как к группе;
— создана материальная база, необходимая для осуществления надзорных функций:
программное обеспечение по обработке бухгалтерской и финансовой отчетности кредитных организаций;
программные комплексы по анализу финансовой устойчивости отдельно взятого банка и банковского сектора региона как с точки зрения документарного надзора, так и с точки зрения инспектирования;
специальные каналы связи для оперативного общения как с кредитными организациями, так и с подразделениями центрального аппарата Банка России и генеральными инспекторами по федеральным округам;
— наработан инструментарий воздействия на кредитные организации, имеющие недостатки в деятельности. Причем имеются в виду не только предупредительные и принудительные меры воздействия (от штрафа до смены руководства), установленные законодательством, но и другие методы (например деловые встречи, совещания, разъяснительные мероприятия);
— качественный состав персонала надзорного блока Банка России довольно высок, так как пос-
тоянно повышается уровень подготовки кадров за счет обязательного обучения работников. Кроме того, в инспекционных подразделениях развита система обмена кадрами при проведении проверок в различных регионах.
По мнению автора, сохранение за Банком России функций по осуществлению надзора за банковской деятельностью целесообразно не только по перечисленным выше причин, но и еще по весьма немаловажной причине. Не следует забывать, что осуществление надзорной деятельности в настоящее время — это целый комплекс мероприятий и процедур, проведение которых требует значительных материальных затрат. В нынешней экономической ситуации только такая структура, как Банк России, способна профинансировать его в полном объеме. Причем задачи, вызванные государственными интересами, в этом случае будут соблюдены без привлечения бюджетных ресурсов.
В качестве вывода можно заметить, что общемировой, особенно в период глобального финансово-экономического кризиса, тенденцией является унификация функций по регулированию и надзору на финансовых рынках. Однако, учитывая географическую растянутость страны, разный уровень экономического развития регионов, и многие другие факторы, в Российской Федерации указанная выше тенденция должна трансформироваться с учетом национальных особенностей.
Список литературы
1. Банковский надзор. Европейский опыт и российская практика: пособ. / под ред. Микаэа Олсена. М.: ЦБР. 2005.
2. Лаутс Е. Б. Рынок банковских услуг: правовое обеспечение стабильности. М.: Волтерс Клу-вер. 2008. 280 с.
3. Мурычев А. Банковский надзор и финансовая стабильность // Банковское дело. 2005. № 10.
4. О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): Федеральный закон от 10.07.2002. № 86-ФЗ.
5. Об утверждении нормативов достаточности собственных средств профессиональных участников рынка ценных бумаг, а также управляющих компаний инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов: приказ Федеральной службы по финансовым рынкам от 24.04.2007 № 07-50/пз-н.
