CC BY
69
"■. 4 №41 - 2105
ФИНАНСОВЫЙ РЫНОК
МИРОВОЙ ОПЫТ СОЗДАНИЯ МЕГАРЕГУЛЯТОРОВ ФИНАНСОВЫХ РЫНКОВ
И ВОЗМОЖНОСТЬ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИИ
Д.А. ВАВУЛИВ, кандидат экономических наук Орловское региональное отделение ФКЦБ России
Государственное регулирование финансовых рынков может строиться на основе двух основных принципов — институционального или функционального.
При функциональном регулировании компетенция государственных органов определяется по виду деятельности, независимо от вида организации, которая его осуществляет, т. е., например, регулирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг осуществляет один государственный орган вне зависимости оттого, осуществляет ли ее кредитная или некредитная организация.
При институциональном регулировании компетенция государственных органов определяется по видам организаций, т. е., например, профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг кредитных организаций осуществляет один уполномоченный орган, а регулирование профессиональной деятельности некредитных организаций осуществляет другой уполномоченный орган.
Недостатки институционального регулирования очевидны. Этот принцип создает основу для дублирования функций государственного регулирования различными органами, что создает административные барьеры и увеличивает государственные затраты на регулирование. Также он не позволяет добиться единства государственного регулирования одного и того же вида деятельности, осуществляемой разными видами организаций, а также одинакового уровня контроля за ними. Результатом этого являются «двойные стандарты» для
'Доклад, подготовлен к заседанию Правительства РФ, которое состоялось 11 ноября 2003 г., и размещен на официальном сайте ФКЦБ России - http://www.fedcom.ru
субъектов, осуществляющих одну и ту же деятельность, что создает неоправданные преимущества отдельным из них. Кроме того, это снижает эффективность государственного контроля, поскольку ни один из государственных органов не может вполне отвечать за свою сферу регулирования, и недостатки в ней зависят не только от эффективности его деятельности, но и эффективности деятельности иных органов1.
В основе сложившейся в России структуры регулирования и надзора на финансовом рынке лежит принцип функционального регулирования, который исторически связан с деятельностью нескольких органов. Сегодня в РФ регулирование и надзор за финансовым рынком и за деятельностью финансовых организаций осуществляет целый ряд различных государственных органов. К их числу, в частности, относятся Банк России (кредитные организации), Минфин России (страховые организации и отдельные профессиональные участники рынка ценных бумаг), Минтруд России (негосударственные пенсионные фонды, отдельные профессиональные участники рынка ценных бумаг), ФКЦБ России (профессиональные участники рынка ценных бумаг, эмитенты корпоративных ценных бумаг). Кроме того, государственными органами осуществляются антимонопольное регулирование и регулирование ряда инфраструктурных институтов и инструментов финансового рынка. Таким образом, правильный по своей сути принцип функционального регулирования российского финансового рынка проведен недостаточно последовательно и налицо элементы институционального регулирования, в связи с чем ему свойственны все недостатки институционального регу-
ДАЙДЖЕСТ-ФИНАНСЫ
23
лирования - функции различных министерств по регулированию и надзору за финансовым рынком пересекаются и дублируются. Такая ситуация, по мнению многих специалистов, приводит к неэффективности всей системы государственного регулирования российского финансового рынка и является тормозом развития этого важнейшего сектора экономики страны (схема существующего регулирования и надзора на финансовом рынке представлена на рисунке).
В настоящее время в России на различных уровнях активно обсуждается вопрос о создании единого государственного органа по регулированию различных сегментов финансового рынка — суперведомства или так называемого «мегарегуля-тора», к полномочиям которого были бы отнесены все аспекты регулирования и надзора за финансовым рынком. Эта проблема будоражит умы и делового сообщества. Обсуждается она и на правительственном уровне. Так, одним из результатов заседания Правительства РФ2 стало указание премьер-министра МЭРТу России, Минфину России, Банку России и ФКЦБ России к началу февраля 2004 г. более точно определиться не только с функциями будущего единого регулятора, но и с целесообразностью его создания. К установленному сроку ответственные министерства и ведомства рассмотрели вопрос о целесообразности создания единого органа по регулированию финансовых рынков, после чего МЭРТ России направил соответствующие выводы и предложения в Правительство РФ.
Как следует из доклада МЭРТа России «О целесообразности создания единого органа по регулированию финансовых рынков»3, это ведомство полагает целесообразным создать на базе ФКЦБ России единый федеральный надзорный орган в сфере финансовых рынков, объединив в нем надзорные функции, осуществляемые государственными органами, за исключением функций Банка России. При этом предполагается обеспечить максимально возможный перенос регулирующих функций на уровень федеральных законов и Правительства РФ. Регулирующие функции, перенос которых на указанные уровни невозможен, предлагается передать одному из федеральных министерств, не имеющему надзорных подразделений
2 Заседание Правительства РФ состоялось 11 ноября 2003 г. и было полностью посвящено обсуждению современного состояния российского финансового рынка.
3 Доклад размещен на официальном сайте МЭРТ России -http: //www.econom .gov. ru
4 Миркин Я.М. Рынок ценных бумаг России. Воздействие фундаментальных факторов, прогноз и политика развития / М.: Альпина Паблишер, 2002. - С. 344 - 346.
5 Там же.
в сфере финансовых рынков (возможно, Минфину России), создав при нем экспертный совет из числа представителей государственных органов и саморегулируемых организаций финансового рынка с правом обязательного предварительного согласования нормативных актов.
При обосновании целесообразности создания мегарегулятора финансового рынка авторы доклада ссылаются на богатую зарубежную практику реформирования системы государственного регулирования финансовых рынков. В этой связи представляется целесообразным рассмотреть мировой опыт, накопленный в сфере создания мегарегуля-торов финансовых рынков, и дать оценку возможности его применения в российских условиях.
По пути реформирования системы государственного регулирования финансового рынка путем создания мегарегулятора финансовых рынков в свое время пошел ряд развитых и развивающихся стран. К их числу можно отнести Норвегию (1986), Канаду (1987), Данию (19988), Швецию (1991), Великобританию (1997), Японию (1998), Корею (1998), Австралию (1998), Исландию (1999), Южную Африку (1990), Венгрию (1996), Сингапур и др. По сути, мегарегулятор создан и в Швейцарии. Обзор международной практики создания мегарегуляторов на финансовых рынках представлен в таблице4.
Таким образом, можно признать, что во многих зарубежных странах достаточно четко прослеживается тенденция создания мегарегуляторов или, по меньшей мере, объединение функций нескольких регулятивных органов, действующих на финансовых рынках. Однако принципы создания мегарегуляторов финансового рынка в разных странах отличаются друг друга. В части стран ме-гарегуляторы выполняют и регулирующие, и надзорные функции, в других странах — преимущественно надзорные. Принципы формирования мегарегуляторов различаются даже в рамках Европейского союза. Например, полностью интегрированные мегарегуляторы существуют в трех странах, в двух государствах регулирование в основном сконцентрировано в одном институте, в одном -существует конфедеральная система, в шести — структура регулирования, состоящая из трех ведомств, а еще в двух — существующая система находится в процессе изменения. Что касается участия центральных банков, то в семи государствах банковский надзор находится внутри центрального банка или тесно связан с ним, в пяти — орган надзора за банками полностью независим от центрального банка, в двух — в основном независим, в одном государстве — осуществляется пересмотр системы5.
24
ДАЙДЖЕСТ ФШКЫ
в
'■5
и надзор
Система регулирования и надзора на финансовом рынке
Страна Мегарегулятор Выполняемые функции
Мегарегуляторы, выполняющие как надзорные функции, так и функции установления правил
Великобритания Financial Services Authority С 1997 г. поэтапно аккумулирует функции банковского надзора (Bank of England, Supervision and Surveillance Division), регулирования и надзора над строительными обществами, институтами ценных бумаг, страхования, коллективных инвестиций. Эти функции ранее выполнялись Building Societies Commission, Securities and Investments Board, Insurance Directorate of Department of Trade and Industry, Securities and Futures Authority, Personal Investment Authority, Investment Management Regulatory Organization, Friendly Societies Commission, Registrar of Friendly Societies
Австралия Australian Securities and Investments Commision, Australian Prudential Regulation Authority Два мегарегулятора - Australian Securities and Investments Commision (регулирование и надзор отрасли ценных бумаг и инвестиционных трастов, защита инвесторов во всех финансовых отраслях, включая отношения страховых компаний и банков с клиентами), и Australian Prudential Regulation Authority (установление преденциальных стандартов и надзор в отношении банков, страховых компаний, пенсионных фондов, небанковских кредитных организаций) находятся совместно с Центральным банком под кооридинирующим воздействием Совета финансовых регуляторов (Council of Financial Regulators), который обладает скорее не властными, а согласующими полномочиями
Канада Office of the Super-Intendent of Financial Institutions Установление регулятивных правил и надзор за рядом финансовых институтов, если они регистрируются на федеральном уровне (банки, небанковские кредитные организации, страховые организации, трасты, институты пенсионного частного обеспечения)
Сингапур Monetary Authority of Singapore Регулирование всего финансового сектора, в том числе выполнение функций центрального банка, а через структурное подразделение -Financial Supervision Group - функций надзора и регулирования всего финансового сектора, включая банки, страховые компании, отрасль ценных бумаг
Швейцария Swiss Federal Banking Commission Функции регулирования входа на рынок, установления правил и надзора за банками, брокерами-дилерами, инвестиционными фондами, управляемыми банками, фондовыми биржами, организациями депозитарной и расчетно-клиринговой инфраструктуры. Пенсионная и страховая отрасли не входят в сферу регулирования
Мегарегуляторы, выполняющие только (или преимущественно) надзорные функции
Япония Financial Supervisory Agency (до июня 2000 г.) С июня 2000 г. - Financial Services Agency Действуя как мегарегулятор, является только органом надзора, исполняя надзорные функции в отношении банков, страховых организаций и отрасли ценных бумаг (в том числе проверки, финансовые расследования и принятие санкций)
Корея Financial Supervisory Agency Является только органом надзора, осуществляя указанные функции в отношении банков, страховых институтов, отрасли ценных бумаг, небанковских финансовых институтов
Венгрия Hungarian Banking and Capital Market Supervision Осуществляет надзорные функции в отношении банков и отрасли ценных бумаг
Дания Danish Financial Supervisory Authority Действует как «секретариат» (внешние связи и обеспечивающие функции) для трех секторальных ведомств (Danish Securities Council, Danish Insurance Council, Danish Pension Market Council), каждый из которых является надзорным органом для отрасли ценных бумаг, страхования и частного пенсионного обеспечения соответственно
Норвегия Banking, Insurance and Securities Commission Является только органом надзора, осуществляя указанные функции в отношении банков, страховых институтов, отрасли ценных бумаг, пенсионных фондов, небанковских финансовых институтов
Швеция Swedish Financial Supervisory Authority Надзор за банками и другими кредитными организациями, институтами ценных бумаг, инвестиционными фондами, страховыми компаниями
Финляндия Financial Supervision Надзор за банками и другими кредитными организациями, институтами ценных бумаг, инвестиционными фондами, страховыми компаниями, рынками, депозитарной инфраструктурой
Южная Африка Financial Services Board Осуществляет надзорные и «консультирующие» функции в отношении институтов ценных бумаг, страхования, частного пенсионного обеспечения, трастов и др., за исключением банков
г" ^ «г.* ч* • * >/> » ДАЙДЖЕСТ-ИМАНСЫ
^ 4 (124) - 2005
Вместе с тем следует отметить, что далеко не все развитые страны пошли по пути создания мегарегуляторов своих финансовых рынков. Так, например, США, финансовый рынок которых является одним из наиболее развитых в мире, в ходе реформы регулирования финансового рынка (закон о модернизации финансового законодательства, принятый во второй половине 1999 г.), не пошли по пути создания мегарегулятора. США пошли по пути развития принципа функционального регулирования и сохранили несколько органов управления финансовыми рынками. Упомянутый закон подчинил кредитные организации США, осуществляющие деятельность на рынке ценных бумаг, лицензированию и контролю со стороны SEC.
Исходя из изложенного, можно констатировать тот факт, что, несмотря на наличие тенденции создания мегарегуляторов во многих странах мира, этот путь реформирования системы регулирования финансовых рынков далеко не бесспорен. Свидетельством тому, в частности, является опыт США. Поэтому прямой перенос иностранного опыта в российские условия без учета отечественной специфики финансового рынка вряд ли можно признать обоснованным, а общие ссылки на международную практику как обоснование создания мегарегулятора в России, по меньшей мере, неточны.
Создание мегарегулятора российского финансового рынка является одним из наиболее радикальных направлений реформирования системы регулирования этого важнейшего сектора отечественной экономики. Однако для его создания должны быть, прежде всего, определенные экономические предпосылки. Изучение мировой практики создания мегарегуляторов показывает, что к числу таких предпосылок относятся: универсализация финансовых институтов на открытых и либерализованных рынках; создание финансовых конгломератов, в которых холдинговая компания или иным образом консолидированный собственник владеет несколькими финансовыми институтами, предоставляющими финансовые продукты, относящиеся к разным секторам финансового рынка; перекрестные предложения финансовых продуктов: банками - страховых, фондовых, пенсионных, коллективных инвестиций и т.д., страховыми и брокерско-дилерскими компаниями — банковских или подобных банковским (прием депозитов от населения); секъюритизация финансовых продуктов, создание банкоподобных продуктов и т.п.
6 Миркин Я.М. Рынок ценных бумаг России. Воздействие фундаментальных факторов, прогноз и политика развития / М.: Альпина Паблишер, 2002. - С. 346.
В России же фундаментальные экономические предпосылки для создания мегарегулятора финансового рынка до сих пор отсутствуют. Российский финансовый рынок крайне раздроблен и основан на очень мелких финансовых институтах с низкой капитализацией, которым только предстоит вырасти в более диверсифицированный и крупный бизнес. Региональные рынки замкнуты. При этом отсутствует не только трансграничное, но даже в большой мере трансрегиональное предложение финансовых продуктов. Финансовые продукты и деятельность российских финансовых институтов имеют упрощенную структуру. Не существует групп и даже отдельных финансовых конгломератов, которые имели бы доминирующее положение в нескольких секторах рынка и представляли бы собой «переплетенный», со сложной организационной структурой универсальный бизнес. Функциональным регуляторам только предстоит в будущем «вырастить» внутри своих секторов финансового рынка крупные компании, которые бы на основе реорганизаций и приобретений стали занимать ощутимые доли на рядом стоящих рынках финансовых продуктов.
Как указывает Я.М. Миркин в своей работе, «... в России даже для постановки вопроса о мега-регуляторе как о возможном решении должна быть достигнута высокая степень зрелости финансового рынка, должны вырасти крупные и диверсифицированные финансовые институты и группы, существование которых позволит поставить вопрос о переходе от преимущественно функционального (или, что то же самое, секториального) регулирования к системе «ведущих регуляторов» (с сохранением функционального принципа) и далее к кросс-секториальному регулированию с возможным созданием мегарегулятора. В России, где финансовые институты имеют крайне низкую капитализацию, создание мегарегулятора преждевременно. Учитывая слабость ресурсов государства, существование функциональных органов, отвечающих за конкретные сегменты и отрасли финансового рынка, крайне важно, так как это создает возможность направленного внимания и целевых действий по строительству или, точнее, содействию строительству своих «собственных» отраслей — страхования, ценных бумаг, банков, частного пенсионного обеспечения, коллективных схем инвестирования. Стоит только укрупнить их регуляторы, как немедленно объем усилий, относящийся к каждой финансовой отрасли, резко сократиться»6.
В этой связи необходимо обратить внимание и еще на один немаловажный факт. В современных российских условиях крупная реорганизация,
взятая вне контекста общего плана финансовых реформ, направленных на развитие финансового рынка, способна только замедлить решение более острых проблем. Известно, что лучший способ не решать фундаментальных проблем — начать организационную, с неизвестными результатами, масштабную перестрфйку. В российских же условиях
- при дефиците кадров, финансирования и т.п. — слияние ведомств, скорее всего, вызовет ослабление регулирования отдельных участков рынка, ресурсы, поступившие в распоряжение нового ведомства, будут меньше, чем сумма ресурсов, находившихся в распоряжении министерств до их слияния. Это хорошо показывает опыт Минфина России, который до создания ФКЦБ России курировал в начале 1990-х гг. рынок ценных бумаг и фактически упустил отрасль. И, наоборот, выделение самостоятельной налоговой службы из состава Минфина России привело к росту материальной, кадровой, финансовой базы, используемой государством для регулирования этой области финансов.
Ожидаемая нехватка ресурсов при централизации управления не позволит мегарегулятору с должной внимательностью заниматься развитием каждого отдельного сектора финансового рынка, что недопустимо на таком слабом рынке, как российский. Реорганизация неизбежно минимум на 2
- 3 года вызовет излишнюю мобильность кадров, ослабление управляемости, нестабильность штатов, структур и полномочий, превалирование текущих организационных задач над перспективными. Это замедлит развитие рынка, приведет к повышению регулятивных издержек и нарастанию системного риска. Нет ничего хуже подмены процесса развития организационными изменениями, масштабными преобразованиями структур управления, не вызванными объективными потребностями.
Опыт советского периода показывает, что такое чрезмерное централизация управления и к каким последствиям в управляемом объекте она ведет. Все управленческие аргументы, относящиеся к экономии расходов мегарегулятора (в сравнении с отдельными ведомствами), ликвидации конф-
ликтов интересов между различными регулятивными органами, к лучшему распределению регулятивных ресурсов и т.д., имеют обратные доводы и приобретают смысл только в том случае, если состояние самого объекта регулирования — финансового рынка — требует отказа от функционального (секторального) регулирования и перехода к мегарегу-лированию.
Итак, создание мегарегулятора российского финансового рынка в настоящее время представляется преждевременным. С учетом перечисленных ограничений, скорее всего, речь должна идти не о создании мегарегулятора финансового рынка, а о совершенствовании системы регулирования финансового рынка путем обеспечения согласованности действий его различных регуляторов. Так, например, ФКЦБ России в целях поддержания финансовой стабильности и выявления дестабилизирующих факторов в докладе «О мерах по развитию финансовых рынков в Российской Федерации»7 предлагает создать межведомственную группу по финансовой стабильности, в состав которой должны войти руководители Минфина России, ФКЦБ России и Банка России. Задачей указанной группы должен стать постоянный мониторинг российской финансовой системы и выработка мер по поддержанию ее стабильности. Заседания указанной группы должны проводиться ежемесячно. Организационное обеспечение деятельности группы может быть возложено на соответствующий департамент Аппарата Правительства РФ. По мнению ФКЦБ России, данная мера позволит добиться большей согласованности в деятельности регуляторов разных секторов финансового рынка. При этом должны быть приняты меры, направленные на последовательное проведение принципа функционального регулирования в разграничении полномочий регуляторов разных секторов финансового рынка, что должно послужить устранению дублирования регулирования, необоснованных различий в регулировании одинаковых отношений, и, в конечном итоге, в повышении качества государственного контроля.
7 Доклад, подготовлен к заседанию Правительства РФ, которое состоялось 11 ноября 2003 г. и размещен на официальном сайте ФКЦБ России — http://www.fedcom.ru
'' ДАвДЖЕСТМШСЫ
