CC BY
54
СОЦИОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ
ПРОБЛЕМЫ ЦЕЛЕВОЙ ПОДГОТОВКИ МЕДИЦИНСКИХ КАДРОВ НА ПРИМЕРЕ НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ Харитонова Я.О. Email: Kharitonovа[email protected]
Харитонова Ярослава Олеговна - магистрант, кафедра государственного и муниципального управления, факультет государственного и муниципального управления, Сибирский институт управления - филиал Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, г. Новосибирск
Аннотация: в статье рассмотрены особенности целевой подготовки медицинских кадров Новосибирской области с точки зрения действующего федерального и регионального законодательства, а также соответствующая практика применения, обозначены имеющиеся в данной сфере проблемы, отмечена актуальность рассматриваемого вопроса. В частности, проанализирован правовой аспект целевой подготовки кадров сферы здравоохранения с указанием «пробелов» в действующем законодательстве. В целом предложены решения, позволяющие повысить эффективность работы системы целевой подготовки кадров в сфере здравоохранения Новосибирской области.
Ключевые слова: подготовка, целевое обучение, образование, кадры здравоохранения.
PROBLEMS OF TARGETED MEDICAL TRAINING ON THE EXAMPLE OF THE NOVOSIBIRSK REGION Kharitonovа Ya.O.
Kharitonovа Yaroslava Olegovna - Undergraduate Student, DEPARTMENT OF STATE AND MUNICIPAL MANAGEMENT, OF PUBLIC AND MUNICIPAL
ADMINISTRATION, SIBERIAN INSTITUTE OF MANAGEMENT - BRANCH RUSSIAN ACADEMY OF NATIONAL ECONOMY AND PUBLIC ADMINISTRATION UNDER THE PRESIDENT OF THE RUSSIAN FEDERATION, NOVOSIBIRSK
Abstract: the article describes the features of targeted training of medical personnel of the Novosibirsk region from the point of view of the current federal and regional legislation, and also the relevant application practice, identifies the existing problems in this area, notes the relevance of the issue. In particular, the legal aspect of targeted training in the field of health care with the indication of "gaps" in the current legislation is analyzed. In general, the author proposes solutions to improve the efficiency of the system of targeted training in the field of health of the Novosibirsk region.
Keywords: training, targeted training, education, medical personnel.
УДК 353
Одними из ключевых задач, стоящих перед системой здравоохранения, в соответствии с Указом Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» является ликвидация кадрового дефицита в медицинских организациях, оказывающих первичную медико -санитарную помощь, а также обеспечение медицинских организаций системы здравоохранения квалифицированными кадрами [5].
В связи с реализацией данных задач, особое значение для отрасли здравоохранения приобретает институт целевого обучения, а также проблемы, связанные с исполнением гражданами договоров о целевом обучении. Так, анализ показателей целевой подготовки студентов на территории Новосибирской области свидетельствует о том, что процент трудоустройства выпускников после процедуры первичной аккредитации составил 33,3%.
Исходя из этого в структуре обязательств обучающихся и заказчиков, наиболее актуальны проблемы исполнения следующих обязанностей, предусмотренных частью 2 статьи 56 Федерального закона от 29.12.2012 № 273 -ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Закон):
обязанность заказчика по организации предоставления и (или) предоставлению гражданину, заключившему договор о целевом обучении, в период обучения мер поддержки;
обязанность обучающихся по осуществлению трудовой деятельности в течение не менее трех лет в соответствии с полученной квалификацией с учетом трудоустройства в срок, установленный таким договором.
Последовательно рассмотрим практику реализации каждой из перечисленных обязанностей, с изложением системных проблем целевой подготовки кадров в здравоохранении на территории Новосибирской области [3].
Определяя необходимость обеспечения обучающихся мерами поддержки, Закон относит к ним в том числе меры материального стимулирования, оплату дополнительных платных образовательных услуг, оказываемых за рамками образовательной программы, осваиваемой в соответствии с договором о целевом обучении, предоставление в пользование и (или) оплату жилого помещения в период обучения, и (или) других мер.
Необходимо отметить, что типовая форма договора о целевом обучении (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2013 г. № 1076) отчасти конкретизирует разновидности мер материального стимулирования, относя к ним стипендии и другие денежные выплаты, оплату питания и (или) проезда и иные меры [4].
При этом согласно примечанию к данному типовому договору при заключении настоящего договора стороны самостоятельно определяют перечень мер социальной поддержки, предоставляемых гражданину, с указанием порядка, сроков и размеров их предоставления.
Таким образом, действующее законодательство РФ не содержит определение понятия «мера поддержки» в контексте целевого обучения граждан, а сам перечень данных мер носит открытый характер.
В развитие норм федерального законодательства части 2 статьи 13 Закона Новосибирской области от 05.07.2013 № 361 -ОЗ «О регулировании отношений в сфере образования в Новосибирской области» (далее - Закон № 361-03) установлено, что за счет бюджетных ассигнований областного бюджета Новосибирской области осуществляется финансирование затрат органов государственной власти Новосибирской области, государственных учреждений Новосибирской области, связанных с предоставлением в период обучения гражданам, заключившим договоры о целевом обучении, следующих мер социальной поддержки:
стипендий обучающимся по основным профессиональным образовательным программам высшего образования (программы бакалавриата, программы специалитета, программы ординатуры);
оплаты стоимости платных образовательных услуг обучающимся по основным профессиональным образовательным программам высшего образования (программы магистратуры) [6].
Помимо этого, Постановлением Правительства Новосибирской области от 29.07.2014 № 305-п «Об установлении размеров и Порядка предоставления органами государственной власти Новосибирской области, государственными учреждениями Новосибирской области мер социальной поддержки, установленных частью 2 статьи 13 Закона Новосибирской области от 05.07.2013 N З61-ОЗ «О регулировании отношений в сфере образования в Новосибирской области» (далее - Постановление Правительства Новосибирской области от 29.07.2014 № 305-п) установлен размер стипендии (для обучающихся по основным профессиональным образовательным программам высшего образования (программы бакалавриата, программы специалитета, программы ординатуры - 5,0 тыс. рублей) и порядок ее предоставления [7].
Важно отметить, что указанные меры поддержки предоставляются гражданам независимо от стипендий и мер поддержки, предоставляемых обучающимся на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством Новосибирской области (пункт 3 Порядка предоставления органами государственной власти Новосибирской области, государственными учреждениями Новосибирской области мер социальной поддержки). Таким образом, Постановлением Правительства Новосибирской области от 29.07.2014 № 305-п допускается возможность существования (наряду со стипендией и возмещением обучения) иных мер поддержки по основаниям, установленным федеральным и региональным законодательством [7].
В свете изложенного возникает, вопрос о возможности определения органом государственной власти субъекта Российской Федерации или государственным учреждением мер поддержки, отличных от установленных Законом № 361 -ОЗ, и не требующих дополнительных расходов областного бюджета Новосибирской области [6].
Разработка управленческих решений по данному вопросу актуализируется следующим обстоятельством. Объем подготовки специалистов с высшим образованием в сфере здравоохранения ежегодно определяется распоряжением Правительства Новосибирской области. Так, на 2014 г. он составлял 50 мест обеспеченных мерами социальной поддержки, а в 2015 г. - 0. В 2016 году данного распоряжения не было. В свете квот целевого приема, которые ежегодно доводятся Министерством здравоохранения Российской Федерации до Новосибирской области выделяемых объемов подготовки специалистов в сфере здравоохранения недостаточно. В связи с обязанностью реализации квот целевого приема, в том числе финансово не обеспеченных мерами социальной поддержки перед органом управления здравоохранения возникает две управленческие задачи: введение мер поддержки не требующих дополнительных расходов; определение правовых оснований и порядка, определения лиц, которым обеспечиваются меры поддержки в форме стипендий и лиц, которым предоставляются иные меры социальной поддержки в нематериальной форме.
Следующая управленческая задача состоит в решении вопроса, кто будет заключать договоры с обучающимися. Казалось бы ответ очевиден, часть 1 статьи 56 Закона определяет что договор о целевом обучении может заключается с заказчиком целевого обучения, в лице которого может выступать федеральный государственный орган, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, юридическое лицо или индивидуальный предприниматель.
Однако в практике организации целевого обучения на территории Новосибирской области круг данных субъектов ограничен.
Так, в соответствии с частью 2 статьи 13 Закона № 361 -ОЗ, за счет бюджетных ассигнований финансируются затраты по предоставлению мер социальной
поддержки органов государственной власти Новосибирской области, государственных учреждений Новосибирской области [6].
Помимо этого, в соответствии с Распоряжением Правительства Новосибирской области от 05.06.2014 № 179-рп «О взаимодействии областных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области при организации целевого обучения граждан в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования на территории Новосибирской области» (далее - Распоряжение Правительства Новосибирской области от 05.06.2014 № 179-рп) полномочия по заключению договоров о целевом обучении и целевом приеме отнесены к исключительной компетенции Государственного автономного учреждения Новосибирской области «Агентство формирования инновационных проектов «АРИС» [8]. Таким образом, в регионе сформирована централизованная система целевой подготовки кадров, где функция отраслевых органов власти, в том числе в сфере здравоохранения, состоит лишь в предоставлении перечня лиц, с которыми надлежит заключить договор.
Данное ограничение приводит к практике заключения договоров о целевом обучении профильным агентством, так и министерством здравоохранения Новосибирской области, в части квот не обеспеченных мерами социальной поддержки. Необходимо отметить, что в соответствии с Положением о министерстве здравоохранения Новосибирской области, утвержденным Постановлением Правительства Новосибирской области от 09.11.2015 № 401 -п, формирование и реализация кадровой политики в сфере охраны здоровья в целях оптимальной обеспеченности медицинскими и фармацевтическими работниками, повышения уровня их квалификации и последипломного образования [9].
В свою очередь полагаем, что для осуществления министерством здравоохранения Новосибирской области, в части реализации кадровой политики в сфере здравоохранения, а также в целях исключения практики неисполнения обучающимися своих обязательств по трудоустройству в соответствии с договорами о целевом обучении по причине необеспечения заказчиком мер социальной поддержи, необходимо последовательно реализовать следующие решения.
Во-первых, следует внести изменение в Закон Новосибирской области от 05.07.2013 № 361-03 в части дополнения компетенции Правительства Новосибирской области по наделению областных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области полномочиями на заключение договоров о целевом приеме и целевом обучении, соответствующим сфере своей деятельности. Данное изменение позволит министерству здравоохранения Новосибирской области в рамках полного управленческого цикла осуществлять деятельность по кадровому планированию, конкурсному отбору лиц, претендующих на целевое обучение и получение отдельных мер социальной поддержки, заключению договоров на целевое обучение и последующего контроля за их исполнением. В тоже время данное изменение в Закон Новосибирской области от 05.07.2013 № 361-03 потребует внесение изменений в Распоряжение Правительства Новосибирской области от 05.06.2014 № 179-рп в части исключения министерства здравоохранения Новосибирской области из существующей общей системы организации целевого обучения. Параллельно с указанным решением, требуется издание Распоряжения Правительства Новосибирской области, по организации целевого обучения в сфере здравоохранения на территории Новосибирской области [6].
Необходимо отметить, что отсутствуют правовые основания для передачи полномочий министерство здравоохранения Новосибирской области, как органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере здравоохранения, образовательным организациям высшего образования и государственным медицинским организациям. Следовательно, в целях обеспечения координации
работы всех субъектов процесса организации целевой подготовки необходимо заключение многостороннего соглашения о взаимодействии по целевому обучению.
Во-вторых, следует внести изменение в статью 13 Закона Новосибирской области от 05.07.2013 № 361 -ОЗ, в части определения в качестве меры социальной поддержки не только стипендии или оплаты стоимости платных образовательных услуг, но и нематериальных форм поддержки, например наставничество [6].
Логическим продолжением, введения данной поправки должно стать внесение изменений в Постановление Правительства Новосибирской области от 29.07.2014 № 305-п в части закрепления расширенного перечня мер поддержки обучающегося и порядка их применения. В частности, полагаем, что такая мера поддержки как стипендия должна быть поставлена в зависимость от учебных результатов обучающихся [7].
Далее рассмотрим проблемные аспекты исполнения обязанности обучающихся по осуществлению трудовой деятельности в течение не менее трех лет в соответствии с полученной квалификацией с учетом трудоустройства в срок, установленный таким договором.
В соответствии со статьями 56, 71.1 Закона в случае неисполнения своих обязательств по трудоустройству лицо, заключившее договор о целевом обучении обязано:
возместить заказчику целевого обучения расходы, связанные с предоставлением мер поддержки;
выплатить организации, осуществляющей образовательную деятельность, в которой он обучался, штраф в размере расходов бюджета, осуществленных на обучение гражданина [3].
Наибольшую сложность на практике вызывает возмещение расходов бюджета, понесенных в связи с обучением гражданина. В статье 71.1 Закона определено, что порядок выплаты указанного штрафа, порядок и основания освобождения сторон договора о целевом обучении от его выплаты, порядок определения его размера и направления на финансовое обеспечение образовательной деятельности по образовательным программам высшего образования, осуществляемой за счет средств федерального бюджета, устанавливаются Правительством Российской Федерации в положении о целевом обучении [3]. Однако на данный момент данное положение Правительства Российской Федерации не утверждено, а в действующем Постановлении Правительства Российской Федерации от 27.11.2013 № 1076, содержатся лишь общие нормы об ответственности сторон договора целевого обучения [5].
В целом, следует признать неудачной редакцию статьи 71.1 Закона, введенной в 2018 г., поскольку образовательная организация не заинтересована в возмещении понесенных расходов, помимо этого наибольшие сложности возникают в определении размера расходов. В свою очередь полагаем, что вопрос взыскания понесенных расходов федерального бюджета может быть эффективно решен прокуратурой субъекта, обладающей необходимым процессуальным статусом [3].
Также интересна практика освобождения гражданина от исполнения обязательств по трудоустройству. Типовым договором, утвержденным Постановлением Правительством Российской Федерации от 27.11.2013 № 1076, перечислены основания для данного освобождения, в том числе признание в установленном порядке одного из родителей, супруга (супруги) инвалидом I или II группы, установление ребенку гражданина категории «ребенок-инвалид», если работа по трудовому договору (контракту) предоставляется не по месту постоянного жительства родителей, супруги (супруга) или ребенка [4]. Однако, в ряде случаев, лицами, заключившими договоры на целевое обучение, допускаются злоупотребление своими права на освобождение от обязательств по
трудоустройству [1]. Так в частности, в 2017 г. в министерство здравоохранения Новосибирской области поступило заявление от гражданки Ш. об освобождении от обязательств, в связи с наличием у нее супруга Т., со второй группой инвалидности. По факту данного заявления министерством здравоохранения Новосибирской области, была инициирована прокурорская проверка по факту фиктивности заключенного брака [2]. Решением Заельцовского районного суда, указанный брак был признан фиктивным и недействительным.
Таким образом, полагаем, что последовательная реализация предлагаемых решений, а также взаимодействие с правоохранительными органами позволят повысить эффективность работы системы целевой подготовки кадров в сфере здравоохранения Новосибирской области, а данный опыт может быть использован иными субъектами Российской Федерации.
Список литературы /References
1. «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 № 51-ФЗ.
2. «Семейный кодекс Российской Федерации» от 29.12.1995 № 223-Ф3.
3. Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2013 г. № 1076 «О порядке заключения и расторжения договора о целевом приеме и договора о целевом обучении».
5. Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».
6. Закон Новосибирской области от 05.07.2013 № 361-03 «О регулировании отношений в сфере образования в Новосибирской области».
7. Постановление Правительства Новосибирской области от 29.07.2014 № 305-п «Об установлении размеров и Порядка предоставления органами государственной власти Новосибирской области, государственными учреждениями Новосибирской области мер социальной поддержки, установленных частью 2 статьи 13 Закона Новосибирской области от 05.07.2013 № 361-О3 «О регулировании отношений в сфере образования в Новосибирской области».
8. Распоряжение Правительства Новосибирской области от 05.06.2014 № 179-рп «О взаимодействии областных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области при организации целевого обучения граждан в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования на территории Новосибирской области».
9. Постановление Правительства Новосибирской области от 09.11.2015 № 401-п «О министерстве здравоохранения Новосибирской области».
