Проблемы трансплантации и модификации экономических институтов в сфере государственных закупок современной России

Корытцев Максим Александрович; Белокрылов Кирилл Анатольевич

www.hjournal.ru

ПРОБЛЕМЫ ТРАНСПЛАНТАЦИИ И МОДИФИКАЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

КОРЫТЦЕВ МАКСИМ АЛЕКСАНДРОВИЧ,

доктор экономических наук, профессор кафедры экономической теории экономического факультета, Южный федеральный университет, г. Ростов-на-Дону,

e-mail: [email protected]

БЕЛОКРЫЛОВ КИРИЛЛ АНАТОЛЬЕВИЧ,

докторант экономического факультета, руководитель Пилотного Центра госзакупок ЮФУ, Южный федеральный университет, г. Ростов-на-Дону, e-mail: [email protected]

Трансформационные реформы в переходной экономике отличались своей драматичностью, в том числе рядом значимых провалов, связанных с неэффективностью трансплантированных экономико-правовых институтов. Одной из основных причин фиаско выступало неудовлетворительное состояние экономической науки, обусловившее неспособность определить оптимальную траекторию проводимых реформ. Серьёзные исследования, изучавшие вопросы оптимизации институциональных реформ в России и за рубежом, были инициированы только в середине и конце 90-х гг. прошлого столетия. Указанная проблема в полной мере характерна для развивающейся в постсоветской России сферы конкурентных государственных закупок. Проблемы становления новых институтов в этой сфере обусловили рост коррупции и трансакционных издержек для предпринимателей, стремящихся работать здесь. Возникшая ситуация обусловила низкую эффективность в том числе современных институциональных преобразований, анализируемых в настоящей публикации.

Ключевые слова: институциональные изменения; трансплантация (импорт) экономических институтов; государственные закупки (госзакупки); тендеры; аукционы; конкурсы; электронные аукционы; выращивание институтов; заимствование институтов; закупочные процедуры.

THE PROBLEMS OF TRANSPLANTATION AND MODIFICATION OF ECONOMIC PROCUREMENT INSTITUTES IN MODERN RUSSIA

KORYTCEV MAXIM, A.,

Doctor of Economic Sciences (PhD), Professor of the Department «Economic Theory»,

Southern Federal University, Rostov-on-Don, e-mail: [email protected]

BELOKRYLOV CYRIL, A.,

Candidate of Economic Sciences (PhD), Associate Professor of the Department «Economic Theory», Southern Federal University, Rostov-on-Don, e-mail: [email protected]

JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №2. 2014

Transformational reforms in transition economy distinguished dramatic including significant failures associated with the inefficiency of the transplanted economic and legal institutes. One of the main reasons of the failure was unsatisfactory condition of economic science to determine inability to define the optimal trajectory of reforms. The serious research studied how to optimize the institutional reforms in Russia and abroad were initiated only in the middle and in the end 90s past century. This problem was characterized for created in post-Soviet Russia the system of public procurement. New institutes in this sphere were infected by corruption. In addition, many entrepreneurs have troubles with high level of transaction cost here. This situation fixed low efficiency of institutional reforms, analyzed in the publication.

Keywords: institutional change; transplantation (import) of economic institutes; government procurement; tenders; auctions; e-auctions; cultivation of institutes; procedures ofprocurement.

JEL: H57, P21.

Проблематика трансплантации экономических институтов хотя и имеет более широкий теоретический контекст в рамках исследований процессов институциональных изменений1 (Полтерович, 2007), одновременно является также и вполне автономной и самостоятельной темой экономико-теоретических исследований, а главное - актуальной в связи с изучением особенностей современных трансформационных процессов национальной экономики России. Высокая степень актуальности подобного рода исследований становится очевидной в связи с выбранной траекторией реформирования отечественной экономики последних двух десятилетий в целом и особенно с учётом сопутствовавших этим процессам провалов и неудач.

Инициированные в начале 90-х годов на территории стран бывшего социалистического лагеря рыночные реформы имели противоречивые результаты. С одной стороны, в течение исторически короткого промежутка времени, в частности, в постсоветской России были созданы базовые рыночные институты. С другой стороны, встал вопрос о качестве и «содержательном наполнении» воспроизведённых на постсоветском пространстве подобных институциональных образований. Создаваемые институты, которые традиционно в рамках смешанных рыночных экономик развитых стран обеспечивают сравнительно высокую экономическую эффективность (к которым следует отнести, прежде всего, право частной собственности, институт банкротства, институты судебной защиты сделок и прав собственности и т.д.), в странах переходной экономики обнаружили во многом свою дисфункциональность, выражающуюся в том числе в получении порой прямо противоположных по сравнению с ожидаемыми результатов институциональных преобразований. Например, институт банкротства вместо способа устранения неэффективных фирм в начале 2000-х гг. превратился в механизм смены собственника в том числе на эффективно функционирующих предприятиях, а судебные инстанции юридически формально закрепляли переход прав собственности в пользу рейдерских структур, что также свидетельствовало о неэффективности формируемой в стране квазирыночной2 модели экономики.

По сути, два основных провала имевших место в качестве во многом непредвиденных результатов проводимых реформ, помимо процесса хозяйственной

1 Первые работы в этой области были опубликованы уже в начале 70-х гг. прошлого века, ставшим впоследствии Нобелевским лауреатом Д. Нортом в соавторстве с Л. Дэвисом (Davis and North, 1970; 1971). Из работ отечественных авторов здесь можно выделить ряд современных работ, в частности (Тамбовцев, 2008) и (Вольчик, 2012a; 20126).

2 «Квазирыночность» экономических институтов имеет несколько коннотаций, одной из самых распространённых при этом является соответствующая характеристика незрелых, «неполноценных» институциональных образований, получивших распространение в переходной экономике постсоциалистических стран (подробнее см.: (Корытцев, 2009, С. 151 -153)).

территориальной дезинтеграции в пределах бывших СССР3 и СЭВ, выразились 1) в масштабном падении жизненного уровня подавляющего большинства граждан и 2) проявлении в различной степени дисфункциональности большинства новых экономических рыночных институтов.

В этой связи вполне естественным выглядит интерес к изучению причин подобного провала, которые в свою очередь воспринимаются как следствие в том числе и провала экономической науки образца 80-х — 90-х гг. прошлого столетия, а именно — её магистрального направления, неоклассического мэйнстрима (mainstream). В указанный период в западной экономической науке безусловно доминировала доктрина неоклассической экономической теории. Её разновидностью был так называемый неоклассический синтез, авторство которого приписывается одному из первых Нобелевских лауреатов в области экономики и автору популярного университетского учебника «Экономикс» Полу Самуэльсону. В рамках данной теории были объединены микроэкономическая теория, основанная на математических моделях рыночного равновесия Леона Вальраса и соответствующих интерпретациях движения сил рыночного спроса и предложения А. Маршалла, и макроэкономическая теория. Последняя также в лице последователей Дж. М. Кейнса — неокейнсианцев (Харрода, Домара, Хикса и др.) формировала ещё более абстрактные модели достижения равновесных состояний на национальных рынках товаров, денег, оперировав предельно агрегированными макроэкономическими показателями. Сведение сути экономической теории к её математическим равновесным моделям, якобы иллюстрирующим содержание рыночных экономических процессов на микро- и макроуровнях, примитивизировало и вульгаризировало экономическую науку, подменяло изучение экономических процессов набором математических моделей, связь которых с реальностью оказывалась, мягко говоря, далеко не очевидной. Этот «коктейль» был дополнен в 70 -е годы макроэкономической монетаристской теорией Милтона Фридмана, определявшего зависимость экономической конъюнктуры от количественных параметров денежной массы. Естественно по причине неготовности отвлекаться от основной темы настоящей статьи, и поэтому в несколько усечённом и утрированном виде, полагаем всё-таки возможным подобное краткое представление состояния ядра мировой экономической науки, воспринятого советским истэблишментом на исходе процессов «перестройки», стремительно приближавшейся к краху мировой социалистической системы. Однако, оказавшись в плену навязываемой многие десятилетия догматизированной версии марксистско-ленинской политэкономии, научное сообщество обществоведов СССР оказалось неспособным в русле не схоластического, но реалистического критицизма воспринять активно предлагаемые наукообразные версии рыночного фундаментализма, переработать его и применить в той степени, которая учитывала бы особенности институционального наследия российского и советского прошлого, адаптируя его к экономическим реалиям постсоциалистического мира и, в конечном счёте, оказалось полностью дезориентированным, потерпев полное интеллектуальное и профессиональное фиаско в этот критический для страны момент.

Рецепты же, предлагаемые западными консультантами, основывающимися на положениях доминировавшей на Западе фундаментальной экономической науки, нанесли в итоге серьёзный ущерб национальной экономике. Ярким выражением соответствующей политики стал так называемый «вашингтонский консенсус» - набор мероприятий экономической политики, который должен был быть форсированно реализован в развивающихся (особенно в ряде стран Латинской

3 Советская институциональная система социально-экономического и политического управления отличалась низким уровнем адаптивной эффективности, серьёзно ограничивавшей возможности направленных институциональных изменений без угрозы разрушения сложившейся системы экономической и политической власти, основанной на жёсткой иерархии партийных и прочих властных структур (см. подробнее (Норт, 2010)).

4 «У МВФ и Всемирного Банка, как и у стран Большой семёрки, не было никакого готового рецепта, что делать, поэтому они обратились к так называемому вашингтонскому консенсусу, т.е. концепции экономической политики, выработанной как реакция на структурный кризис и задолженность Латинской Америки» (Колодко, 2012. С. 63).

JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №2. 2014

Америки4) и постсоциалистических государствах5. Данная экономическая политика включала «универсальный» набор следующих мероприятий (Полтерович, 2007):

- усиление фискальной дисциплины с параллельным проведением налоговой реформы;

- ужесточение политики государственных расходов, направленных на их минимизацию;

- финансовая либерализация (в том числе либерализация процентных ставок на кредитном рынке и внутренних цен);

- стимулирование притока прямых иностранных инвестиций посредством устранения административных и институциональных барьеров, создания привлекательного инвестиционного климата;

- либерализация внешней торговли, предполагающая в том числе форсированный переход к политике единого валютного курса;

- приватизация;

- дерегулирование экономики.

Многие из указанных мер теоретически и практически действительно предполагали получение позитивных экономических эффектов, но проблемы возникли как в результате почти одновременного применения всех указанных компонентов реформы, так и в ходе их реализации форсированным способом, в кратчайшие сроки. Недаром предвидя тяжёлые последствия, спровоцированные в том числе и форсированным характером проводимой реформы, её определили как «шоковая терапия». Но главное в чём следует согласиться с критиками6 проводимых реформ, так это в том, что «вашингтонский консенсус не учитывал и упустил из виду

— это большая роль создания общественных и государственных институтов при введении рыночной экономики и социальные аспекты изменения экономического строя. Все годы внедрения рыночной экономики отчётливо показали, сколь огромное значение имеет не только приватизация и либерализация — дело, в принципе, уже сделанное, но и регулирование экономической деятельности в рамках новых институтов» (Колодко, 2012. С. 63).

Таким образом, вольно или невольно реформаторская российская экономическая политика 90-х выступила заложником ограниченных и по сути ущербных теоретических концепций неоклассического рыночного фундаментализма в его худших проявлениях. Подобный провал в глазах неискушённой публики порой выглядит как чуть ли не спланированное преступление, направленное на геноцид собственного народа и уничтожение государства, подчинение его экономической и политической воле «американского империализма», и самое удивительное то, что полученные результаты в действительности не столь далеки от предполагаемых результатов воплощения в жизнь каких-либо версий «теории заговора», если бы они хоть каким-то образом соответствовали бы действительности.

В этой связи представляются весьма актуальными исследования экономических институтов, центральное значение которым придаёт институциональное течение экономической мысли. Парадокс, однако, заключался в том, что данное направление в конце прошлого столетия отличалось слабой институциональной организацией. Традиция старого, или традиционного (“ original”) институционализма во второй половине ХХ столетия оказалась фактически прерванной, а родственное ему новое течение экономической науки — новая институциональная теория — к концу 1980-х гг. находилось только в начале своего признания7. Учёные-неоинституционалисты только формулировали кредо новой

5 Достаточно полное представление указанного набора мер экономической политики и её обоснование см: (Willamson, 1994).

6 Кроме приведённой здесь цитаты Г Колодко см. также (Rodrik, 1996; Stiglitz, 2003; Стиглиц, 1998; Явлинский, 2003).

7 Первые неоинституционалисты получили Нобелевские премии в области экономической науки в 1990 году (Рональд Коуз) и в 1993 году (Дуглас Норт). Премированные ранее Карл Гуннар Мюрдаль (1977 г.) и Фридрих Август фон Хайек (1974 г.), специфика теоретико-методологических подходов которых была близка институциональной теории, хотя в формулировках их научных достижений Нобелевским комитетом их достижения достаточно слабо связывались собственно с институциональной школой. Хотя Фридрих А. фон Хайек традиционно воспринимается в профессиональном сообществе экономистов как один из ведущих представителей новой австрийской школы, некоторые авторы (Сандстром, 2006) относят его, наряду с Кеннетом Эрроу, к представителям неоинституционализма.

экономической школы, продолжая оставаться в тени неоклассического мэйнстрима современной экономической науки. Проблематика трансплантации8 институтов в иную социально-экономическую и институциональную среду только начинала серьёзно разрабатываться исследователями, и мировое научное сообщество к началу 90-х гг. не смогло предложить альтернативу экономической политики неолиберальному сценарию вашингтонского консенсуса. Экономическая политика стала невольной заложницей изъянов доминировавшей парадигмы экономической науки.

Так или иначе, проблематика дезадаптации импортированных институтов, актуализируется как в зарубежной, так и в отечественной научной дискуссии лишь к середине 90-х годов, т.е. после констатации целого ряда фактов, свидетельствовавших о возникновении провалов в ходе проведения рыночных реформ (Тамбовцев, 1997; Dewartipont and Roland, 1995; Elster, Offe and Preuss, 1998; Goodin, 1998). Данные исследования основываются на институциональной методологии, их предваряют, в свою очередь, исследования в области организационного дизайна и проектного управления. В российской и мировой экономической науке особую роль сыграли в этой связи исследования В. М. Полтеровича, направленные как на изучение феноменов институционального фиаско — возникновения институциональных ловушек, так и разработку решений, направленных на их преодоление.

Термин «институциональная ловушка», введённый собственно В. Полтеровичем (Полтерович, 1999), достаточно близок к использованному немногим ранее американским исследователем Б. Артуром понятия «эффекта блокировки» (lock-in). Оно использовалось по отношению к ситуациям, характерным принятием сравнительно неэффективных решений в технологической и институциональной сферах, что обуславливало возникновение неоптимальных траекторий развития. Подобная устойчивость возникала благодаря образующемуся по различным причинам запретительно высокому уровню издержек, необходимых для изменения таких решений, что позволяло сохраняться им на протяжении длительного времени.

Соответственно Полтерович (Полтерович, 2001) и ряд других авторов9 позже активно исследовали проблематику адаптации институтов, которые возникают в данной институциональной среде как в результате институционального проектирования, так и их заимствования (трансплантации). В последнем случае процесс адаптации играет значимую роль по причине широко распространённых ситуаций, связанных с дисфункцией заимствуемых институтов. Сложность адаптации отражает введённый исследователями (Кузьминов, Радаев и др., 2005) термин «выращивание институтов», акцентирующий важность мероприятий, обеспечивающих помощь и поддержку в приспособлении трансплантируемого института к новой среде. При этом, строго говоря, выращивание института осуществляется также и в процессе его естественного роста и облагораживания, когда на уровне неформальных правил закреплены определённые хозяйственные практики, даже если они не отражены или противоречат существующим правовым (формальным) нормам. Классическим примером здесь может служить исследование Эрнандо де Сото, предметом которого стал анализ теневой экономики в ряде отраслей городской экономики (розничной торговле, транспорте, строительстве) в столице Перу — городе Лиме (Сото, 1995). Проведённое исследование показало существование в теневом секторе набора работающих неформальных институциональных правил, обеспечивающих в определённой степени эффективное взаимодействие участников теневого рынка. В таком случае легализация подобных институциональных структур с одновременным их облагораживанием представляется оптимальной и достаточно эффективной стратегией.

8 Олейник А. (заимствуя у Б. Бади (B. Badie)) активно начал использовать среди отечественных исследователей термин «импорт институтов» (Олейник, 2000). В международном научном сообществе более традиционным считается использование термина «transplantant» (см. (Berkovitz, Pistor and Richard, 1999)).

9 См. в частности (Кузьминов, Радаев и др., 2005).

JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №2. 2014

Более сложной представляется ситуация, связанная с выращиванием заимствуемых институтов, поскольку здесь не просто возникает риск институционального конфликта, или разрыва между формальными и неформальными нормами, который существует и в предыдущем случае. Наиболее важную роль в институциональной структуре играют именно неформальные правила отражающие реальную мотивацию экономического поведения и сложившиеся правила такого поведения. Под них сравнительно просто адаптировать структуру формальных правил. Но более серьёзные сложности возникают при попытке трансплантировать институт в иную среду. В практике проводимых реформ ключевым элементом реализации подобной трансплантации служит обычно подготовка нормативно-правового документа, определяющего новые «правила игры» в реформируемом секторе экономики. Но принятие нового закона или указа, как известно автоматически не приводит к готовности исполнять его большинством. Часто распространены две реакции на проводимые таким образом реформы:

- отчуждение, когда со стороны большинства имеет место активное или пассивное неприятие установленных правил;

- извращение, при котором имеет место формальное следование установленным нормам или их части, но большинство стремится применять их таким образом, что происходит подмена смысла следования подобным правилам в нормальном состоянии.

Главной целью данной публикации является анализ процессов трансплантации и выращивания институтов в сфере государственных закупок в современной России. Соответственно, здесь также наблюдаются отдельные примеры извращения в следовании установленным формальным правовым нормам, которые будут разобраны ниже.

Реформа государственных закупок в Российской Федерации в процессе её реализации последовательно прошла ряд этапов, особенности её проведения были достаточно подробно исследованы (Вольчик, 2009; 2011; Корытцев, 2009). В данной публикации для нас представляют интерес процессы такого реформирования в контексте заявленной проблематики трансплантации и выращивания институтов. Последние значимые институциональные новации в сфере государственных закупок, определяющие новый этап реформы, связаны с принятием нового закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»10, вступившем в силу с начала текущего года. В названии Закона словосочетание «контрактная система» не случайно имеет созвучие с определением системы государственных закупок США — Федеральной контрактной системы (Federal Contract System). По сути, указанным совпадением в названии Закона отражается производимая попытка трансплантации института госзакупок.

Чтобы понять причины инициирования последней реформы в этой сфере, следует кратко охарактеризовать совокупность проблем, с которыми пришлось иметь дело в рамках предыдущей системы государственных закупок. Действовавший прежде Закон «О размещении заказа...»11, вступивший в силу с начала 2006 года, в свою очередь ввёл ряд институциональных новаций. Причём многие из последних вводились постепенно, посредством принятия поправок в сам текст Закона (в течение срока действия Закона принято более 30 поправок), а также в результате принятия подзаконных нормативных актов, определявших порядок применения отдельных законодательных норм (с 2005 по 2013 годы принято более 50 соответствующих НПА).

Из перечня упомянутых институциональных новаций, отражённых в положениях предыдущего закона, прежде всего, следует выделить то, что впервые в истории современной России одинаковый (единый) режим применения и

10 См.: Закон № 44-ФЗ от 5 апреля 2013 г.

11 См.: Закон № 94-ФЗ от 24.07.2005 г.

проведения закупочных процедур был распространён на все уровни исполнительной власти (федеральный, региональный, муниципальный). Также, впервые в практику национальных государственных закупок было введено широкомасштабное использование такого способа закупок, как аукцион. Как известно, особенностью данной процедуры конкурентного выбора контрагента сделки (как при организации закупки, так и продажи) является возможность проведения ценового торга между участниками закупочной процедуры благодаря «переторжке» - при закупке -конкурентному взаимному снижению цены. Соответственно, цена выступает единственным критерием оценки при выборе победителя торгов.

С другой стороны, аукцион представляет собой во многом более институционально простую и прозрачную форму тендерной закупочной процедуры по сравнению с более традиционным для мировой практики проведения государственных закупок конкурсом (тендером). Это связано, в частности, с необходимостью использования всего лишь одного — ценового, критерия при оценке и исключения из критериального перечня всех остальных, особенно критериев, оценивающих качество приобретаемой продукции и квалификацию поставщиков. Тем не менее, последние два параметра могут фигурировать в рамках процедуры проведения аукциона также в качестве набора предъявляемых требований к участникам закупочной процедуры, когда ко всем участникам процедуры предъявляются минимальные необходимые требования в вопросах качества планируемой к приобретению продукции и квалификации (опыта, деловой репутации, наличия образовательного уровня и навыков персонала). Опыт применения аукционных закупок показал, что в практике их проведения заказчики фактически были законодательно ограничены в своих возможностях устанавливать требования к квалификации, за исключением ряда стандартных общих требований (например, требования платить налоговые платежи и нескольких других), что также институционально упрощает закупочную процедуру и делает её более прозрачной.

Хотя возможность проводить процедуры аукциона при закупке продукции для государственных нужд была заложена в Закон № 94-ФЗ с момента его принятия в 2005 году, масштабное их применение было форсировано с начала 2008 года, когда правительство определило обширный перечень продукции, который в обязательном порядке должен был закупаться именно посредством проведения аукционов. К началу 2009 года этот перечень был дополнительно расширен за счёт в том числе обязательного проведения аукционов для подрядных закупок (за исключением крупных и технически сложных объектов капстроительства).

Следующим значимым шагом в процессе реформирования госзакупок стало масштабное внедрение в практику закупок открытых электронных аукционов. На протяжении 2009 — 2011 годов весь перечень продукции закупаемой продукции в рамках стандартных открытых аукционов сначала на федеральном, а позднее — на региональном и муниципальном уровнях в обязательном порядке стал производиться посредством электронных процедур на специальных электронных торговых площадках12.

Практика широкого распространения госзакупок посредством проведения электронных аукционов представляет собой заимствование бразильского опыта, где в 2005-2007 гг. государство практически впервые в мире активно внедряло масштабную практику проведения электронных аукционов (Попырин, 2011). В этом смысле Бразилия и вслед за ней Россия оказались фактически одними из первых, кто масштабно применил в сфере государственных закупок электронные закупочные процедуры, прежде всего, электронный аукцион, обогнав здесь в том числе и большинство развитых стран. В частности, рамочный закон UNSITRAL (Комиссии ООН по праву международной торговли) в своей новой редакции (2011 года), учитывая подобную практику, включил процедуру проведения так называемых «электронных реверсивных аукционов» в перечень прочих рекомендуемых к

12 К 2011 году существовало пять электронных торговых площадок, на которых государственные и муниципальные заказчики могли осуществлять процедуры электронных аукционных закупок.

JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №2. 2014

применению в международной практике способов государственных закупок (Николас, 2012).

Когда встаёт вопрос о причинах такого активного использования электронных аукционов в практике государственных закупок Бразилии и России, чьи экономики по международной классификации определяются как развивающиеся (emerging economies), главной называется стремление ограничить высокий уровень коррупции в госзакупках, традиционно характерный для многих развивающихся стран13. Особенности проведения электронных аукционов предполагают исключение ряда процедурных моментов, в рамках которых повышается вероятность распространения злоупотреблений. Например, упомянутые выше квалификационные требования часто оставляют возможность заказчикам произвольно трактовать их, используя в том числе в качестве эффективного административного барьера, отсеивающего отдельных участников на предварительной стадии, до проведения процедуры сравнения и оценки отдельных заявок. Или другое общее как для электронного, так и для обычного открытого аукциона правило, связанное с тем, что существует единственный критерий оценки заявок — цена. В этом случае процедура оценки становится более прозрачной, устраняются потенциальные возможности заказчика манипулировать с присвоением баллов по таким трудно верифицируемым неценовым критериям, как квалификация и качество приобретаемой продукции.

Однако в случае с ситуацией, связанной с масштабами распространения коррупции в системе государственных закупок России, несмотря на масштабные институциональные изменения и проведённые реформы, значительного снижения коррупции не тестируется. В этой связи правомерно выдвинуть гипотезу, согласно которой основной причиной устойчивости коррупционных практик в том числе и по отношению к проводимым институциональным преобразованиям является масштабность и системность коррупционных нарушений, которые приобрели характер устоявшейся системной хозяйственной практики. Уже в конце 90-х годов прошлого столетия исследователи подчёркивали факт того, что коррупция приобрела в стране системный характер (Кузьминов, 1998). По расчётам тех же российских исследователей (например, Г. Сатарова), объём коррупционных издержек в российской экономике в начале 2000-х гг. составлял до 10% ВВП (Кузьминов, Радаев и др., 2005).

В этих условиях коррупционные практики становятся устойчивыми по отношению к различным типам формальных институциональных правил, оставаясь своего рода данностью, обязательным правилом, или императивом, принятым в рамках заключения значительной части сделок в сфере госзакупок. Причём можно утверждать, что в настоящее время заказчики используют два наиболее распространённых способа установления барьеров для нежелательных, «недоговороспособных» на участие в коррупционных сделках участников — «на входе» и «выходе»14. «Барьером на входе» является правило усложнения

подготавливаемой к проведению закупочной процедуры спецификации и, соответственно, ужесточения требований к отражению всех параметров в спецификации заявки, подаваемой на участие в закупочной процедуре. «Барьером на выходе» становится возможность заказчика затягивать проведения платежей за поставку продукции (выполнение работ). Учитывая судебные издержки и особенно значительные временные промежутки, которые требуются на решение судебных дел, для предпринимателей барьер такого рода существенно повышает их транзакционные издержки, заранее делая для них менее привлекательным участие

13 Согласно Индексу восприятия коррупции, в 2001 году Бразилия занимала 47-е место из 91. В 2013 г. - 72-е из 175. Соответствующие показатели по России - 79-е и 127-е места.

14 В данной публикации не ставится цель проанализировать все основные способы установления барьеров такого рода. Укажем лишь, что ещё одним из распространённых способов создания барьеров «на входе» является «неправильное» размещение заказа на электронной площадке, когда из формулировки названия аукциона (предмета закупки) не очевидным становится отнесение данного заказа к соответствующей классификационной группе, например, закупаемых товаров, из-за чего большинство потенциальных участников такой процедуры не смогут обнаружить информацию о её проведении.

в подобных тендерных процедурах15.

Косвенным подтверждением неконкурентного характера значительной части заключаемых сделок становится высокая доля распространения закупок у единственного поставщика в 2009 — 2013 гг. (в пределах 40 — 60 % от общих объёмов размещаемого заказа), когда в рамках значительной части проводимых конкурсов и аукционов в итоге оставался или один, или ни одного участника закупочной процедуры. Основные две причины возникновения подобной ситуации состояли в том, что либо с самого начала проводимых процедур потенциальные участники не выражали желания участвовать в них ввиду существующих значительных барьеров, либо их заявки отклонялись заказчиками в процессе рассмотрения.

Подавление конкурентного характера проводимых госзакупок и сохранение высокого уровня коррупции противоречит базовым принципам современного государственного прокъюрмента, т.е. конкурентной системы государственных закупок. Одной из основных целей развития конкурентных систем госзакупок является профилактика коррупции, распространяющейся при взаимодействии чиновников и предпринимателей в ходе проведения закупок. Именно с этой целью информационная система проведения госзакупок должна быть максимально открыта, чтобы способствовать прозрачности проводимых процедур. Это также должно способствовать усилению конкурентного характера системы госзакупок, но как показал предыдущий анализ, набор институциональных факторов не позволяет достичь здесь эффективного результата.

Таким образом, очевидна ситуация извращения формального института госзакупок в стране. В. Радаев указывает на две принципиально возможные его вариации (Радаев, 2001; 2003). Во-первых, это прямое извращение формального правила, когда участникам хозяйственных отношений удаётся произвести деформализацию нового правила, приспособив его к своим узким интересам. Во-вторых, возникновение параллельных институциональных режимов, когда новые и старые практики какое-то время уживаются друг с другом. При этом возможно сосуществование разных формальных правил, связанное в том числе с введением разного рода институциональных экспериментов.

Полагаем, что скорее ситуация с развитием госзакупок в России ближе к первому описанному выше варианту.

Однако, как уже было упомянуто, в 2011-2012 годах в России была инициирована новая реформа госзакупок, что привело к принятию в 2013 г. нового закона - о контрактной системе. Инициаторы реформы прямо указали на то, что в основу данной реформы было положено стремление заимствовать институциональную структуру функционирования системы государственных закупок США — Федеральную контрактную систему. Потребность подобного заимствования обосновывалась необходимостью перехода на новый системный уровень управления госзакупками в стране, взаимной интеграции различных функций управления ими — особенно планирования, мониторинга, аудита, контроля, обеспечения исполнения контракта (Анчишкина, 2011). Концепция Закона также допускает расширение возможностей взаимодействия между государством и бизнесом, заключения различных видов долгосрочных контрактов. Предыдущий закон делал непропорциональный акцент на правовом и административном регулировании собственно процедур проведения закупок, когда власти пытались, в частности, решить проблему путём упрощения проводимых закупочных процедур (как уже упоминалось, за счёт внедрения аукционов, а впоследствии — электронных аукционов), надеясь этим повысить прозрачность закупок, снизив тем самым уровень коррупции. Но получается, что заметных успехов здесь достигнуто не было. Возникает, однако, также иная проблема. Так, мировой опыт свидетельствует о том, что приобретение сложной продукции, комплексов услуг настоятельно требует учитывать при закупке квалификацию

15 Отдельные, в том числе информационно показательные кейсы (Боярский, 2013), демонстрирующие ограниченные возможности поставщиков «честно работать», исключая любые формы коррупционных договорённостей, лишь подтверждают общее правило.

JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №2. 2014

поставщиков и качество приобретаемой продукции, в том числе порой в ущерб дешевизне приобретаемого продукта. В рамках новой реформы подобная проблема решается путём введения новых специальных процедур:

- 2-х этапного конкурса;

- конкурса с ограниченным участием.

Подобные процедуры получили широкое распространение в мире в связи с необходимостью проведения сложных закупок. С учётом того, что сферу их применения следует ограничить соответствующим спектром сложных видов продукции, коррупционный эффект здесь может быть минимизирован. К сожалению, поскольку предыдущий закон (№ 94-ФЗ) фактически исключил возможность проведения подобных процедур, это также нанесло ущерб развитию инновационной сферы страны.

Другим вопросом, связанным с проведением новой реформы государственных закупок, является выяснение того, в какой степени формируемый в России аналог института ФКС является заимствованным, в какой степени он реально трансформируется и адаптируется к институциональной среде национального хозяйства и государственного управления, какова будет степень эффективности его функционирования при этом. В данной публикации по причине ограниченности её объёма трудно претендовать на полноценный анализ этой проблемы, поэтому остановимся лишь на ряде существенных замечаний по данному вопросу.

Во-первых, ФКС США представляет собой сравнительно сложное институциональное образование, предполагающее многоуровневую систему управления, эволюционно развивавшуюся на протяжении более чем 100 лет (Рубвальтер, 2010) в условиях достаточно эффективного функционирования институтов гражданского общества, способных осуществлять функцию общественного контроля. Форсированное введение такого института в нашей стране сопровождается риском его извращения, тем более, что он возрастает в связи с имеющей место общей тенденцией, согласно которой «в несовершенной институциональной среде подчас лучше могут работать более простые институты, даже если с точки зрения высокой теории они представляются неэффективными» (Кузьминов, Радаев и др., 2005. С. 17). Если даже в случае с введением сравнительно простого и прозрачного способа закупок — электронного аукциона возникли серьёзные сложности с обеспечением его институциональной эффективности, что произойдёт в процессе внедрения более сложных институтов?

Во-вторых, уже на начальном этапе реформы, в процессе корректировки в Законодательном Собрании РФ текста проекта нового закона произошла определённая адаптация концепции контрактной системы к российским реалиям. Наиболее значимым и по-своему символичным здесь выступает введение института контрактных управляющих и, соответственно, контрактных служб заказчика. С одной стороны, подобная новация отражает профессионализацию сферы госзакупок, что не может не радовать. С другой стороны, также интересны наблюдаемые здесь иные процессы институциональной адаптации. В частности, в рамках ФКС США профессиональные агенты (так называемые «контрактные офицеры»), ответственные за выполнение закупочных и иных сопроводительных функций, имеют занятость в рамках специальных закупочных агентств. Выполняя свои функции, они одновременно имеют организационно независимый статус относительно тех организаций, для которых осуществляются закупочные процедуры. С одной стороны, подобное дублирование управленческих структур имеет свою цену, связанную с необходимостью их поддержания. С другой стороны, благодаря подобному дублированию достигается также значимый антикоррупционный эффект в сфере госзакупок. При принятии нашего закона здесь был избран другой путь. Контрактные управляющие (контрактные службы) включаются в штат закупочных организаций. С одной стороны, подобная норма соответствует сложившейся практике, когда любая бюджетная организация де-факто имеет у себя в штате

специалистов соответствующего профиля. С другой стороны, они являются организационно зависимыми от руководства госзаказчиков, что обуславливает их вынужденное или добровольное участие в коррупционных схемах, инициаторами которых может выступать руководство их организации. И здесь тоже не существует оптимального решения, т.к. даже создание параллельных управленческих структур по примеру существующих в рамках ФКС США при существующем масштабе коррупционных практик в России не гарантирует исключения коррупционных схем из хозяйственной практики, в то время как административные издержки при этом однозначно будут значительно возрастать.

Таким образом, практика развития системы госзакупок в современной России, включая её современный этап, должна характеризоваться как адаптация трансплантированных институтов. Справедливости ради, следует отметить также наличие в современной отечественной экономической истории примера чистой трансплантации (импорта) формального института в сфере госзакупок — это принятие в 1997 году президентского Указа № 305, вводившего в действие Положения о государственных закупках, впервые относительно детально юридически регламентировавшего данную сферу. Значительная часть норм этого Положения была заимствована из международного модельного закона о госзакупках ООН UNCITRAL (образца 1994 года). К сожалению, этот опыт имел в основном негативный эффект в вопросах развития государственных закупок в стране и профилактики коррупции. Недостаточная степень его проработанности, неготовность при его принятии адаптировать содержавшиеся там нормы к российским реалиям не смогли никоим образом ограничить распространение коррупционных практик в стране, способствуя скорее их поощрению.

В заключение отметим, что сама способность выйти из коррупционной ловушки16 в российских госзакупках находится пока под большим вопросом, т.е. никто пока не располагает решением указанной проблемы на ближайшую перспективу, в том числе и в контексте новой проводимой реформы в этой сфере. Вряд ли в этом вопросе нам также сможет помочь и очередное институциональное заимствование. Скорее это та проблема, которая, как отмечал Е. Гайдар, требует своего неповторимого и уникального решения (Гайдар, 2005), и остаётся надеяться на то, что такое решение рано или поздно всё-таки будет найдено.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Анчишкина О. В. (2011). Планирование государственных закупок: опыт ФКС США для развития контрактных отношений в российском госзаказе // Этап: экономическая теория, анализ, практика, № 6, с. 66—94.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Боярский А. (2013). Ребятам об откатах-5 // Коммерсантъ-Деньги, № 11, с. 38-40.

Вольчик В. В. (2009). Всепобеждающий оппортунизм: эволюция институтов размещения государственного заказа в России // Terra Economicus, Т. 7, № 4, с. 44-50.

Вольчик В. В. (2011). Эволюция институциональной структуры размещения государственного заказа в России // Journal of Economic Regulation, T. 2, № 2, с. 56-67.

Вольчик В. В. (2012a). Институциональные изменения: на пути к созданию общей теории // Journal of Institutional Studies, Т. 4, № 4, с. 4-6.

Вольчик В. В. (2012б). Эволюционный подход к анализу институциональных изменений // Terra Economicus, T. 10, № 4, с. 62-69.

Гайдар Е. Т.(2005). Переход от заимствования институтов к их выращиванию (стенограмма выступления) / Модернизация экономики и выращивание институтов. Кн. 1. М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, с. 91-94.

Колодко Г. (2012). Глобализация, трансформация, кризис - что дальше? М.: Магистр.

16 О коррупционных ловушках в целом см. подробнее: (Полтерович, 2007).

JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №2. 2014

Корытцев М. А. (2009). Институциональная структура и механизмы функционирования квазирынков в общественном секторе. Ростов-н/Д.: Изд-во «Содействие-XXI век».

Кузьминов Я. И. (1998). Тезисы о коррупции. М.: ГУ-ВШЭ.

Кузьминов Я. И., Радаев В.В. и др. (2005). Институты: от заимствования к выращиванию. Опыт российских реформ и возможности культивирования институциональных изменений / Модернизация экономики и выращивание институтов. Кн. 1. М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, с. 7-64.

Николас К. (2012). Типовой Закон ЮНСИТРАЛ 2011 года о государственных закупках // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение, № 27, с. 114-123.

Норт Д. C. (2010). Понимание процесса экономических изменений. М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ.

Олейник А. Н. (2000). Институциональная экономика. М.: ИНФРА-М.

Пискунов А. А. (2011). Федеральная контрактная система как инструмент развития // Этап: экономическая теория, анализ, практика, № 6, с. 48-57.

Полтерович В. М. (1999). Институциональные ловушки и экономические реформы // Экономика и математические методы, Т. 35, Вып. 2, с. 3-19.

Полтерович В. М. (2001). Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука современной России, № 3, с. 24-50.

Полтерович В. М. (2007). Элементы теории реформ. М.: ЗАО «Издательство «Экономика».

Попырин В. И. (2011). Электронные аукционы в Бразилии // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение, № 23, с. 76-82.

Радаев В. В. (2001). Деформализация правил и уход от налогов в российской хозяйственной деятельности // Вопросы экономики, № 6, с. 60-79.

Радаев В. В. (2003). Социология рынков: к формированию нового

направления. М.: ГУ-ВШЭ.

Рубвальтер Д. А. (2010). Федеральная контрактная система: методология разработки, российский опыт, и перспективы внедрения // Этап: экономическая теория, анализ, практика, № 2, с. 53-71.

Сото де Э. (1995). Иной путь: невидимая революция в третьем мире. М.: Catallaxy.

Стиглиц Дж. (1998). Многообразнее инструменты, шире цели: движение к поствашингтонскому консенсусу // Вопросы экономики, № 8, с. 4-34.

Сэндлер Т. (2006). Экономические концепции для общественных наук. М.: Изд-во «Весь Мир».

Тамбовцев В. Л. (1997). Теоретические вопросы институционального проектирования // Вопросы экономики, № 3, с. 82-94.

Тамбовцев В. Л. (2008). Теории институциональных изменений. М.: ИНФРА-

М.

Явлинский Г. А. (2003). Периферийный капитализм. М.: ЭПИцентр: Интеграл-Информ.

Berkovitz D., Pistor K. and Richard J.-F. (1999). Economic development, legality and the transplant effect. Working Paper University of Pittsburgh and Max Plank Institute. Rostock, Germany, November.

Davis L. E. and North D. S. (1970). Institutional change and American economic growth: a first step towards a theory of institutional innovation // Journal of Economic History, no. 30, рp. 131-149.

Davis L. E. and North D. S. (1971). Institutional change and American economic growth. Cambridge, Cambridge University Press.

Dewartipont M. and Roland G. (1995). The design of reform packages under uncertainty // American Economic Review, vol. 85, no. 5, pp. 1207-1223.

Elster J., Offe C. and Preuss U. K. (1998). Institutional design in PostCommunist societies. Cambridge, Cambridge University Press.

Goodin R. E. (ed.) (1998). The theory of institutional design. Cambridge,

Cambridge University Press.

Rodrik D. (1996). Understanding economic policy reform // Journal of Economic Literature, vol. XXXIV, pp. 9-41.

Stiglitz J. (2003). Globalization and its discontents. N.Y., W. W. Norton & Company.

Transparency International. (http://www.transparency.org).

Willamson J. (1994). In search of a manual for technopols / J. Willamson, Editor. The Political Economy of Policy Reform. Institute for International Economics. Washington D. C., pp. 11-27.

REFERENCES

Anchishkina O. V. (2011). Planning of government procurement: the FCS USA’ experience for Russian state procurement reform. Stage: Economic Theory, Analysis, Practice, no. 6, pp. 66-94. (In Russian).

Boyarskiy A. (2013). Children about the kickbacks-5. Commersant-Money, no. 11, pp. 38-40. (In Russian).

Volchik V. V. (2009). All-conquering opportunism: the evolution of state procurement institutes in Russia. Terra Economicus, vol. 7, no. 4, pp. 44-50. (In Russian).

Volchik V. V. (2011). The institutional structure evolution of public procurement in Russia. Journal of Economic Regulation, vol. 2, no. 2, pp. 56-67. (In Russian).

Volchik V. V. (2012a). Institutional changes: towards a general theory. Journal of Institutional Studies, vol. 4, no. 4, pp. 4-6. (In Russian).

Volchik V. V. (2012b). Evolutional approach to analysis of institutional changes. Terra Economicus, vol. 10, no. 4, pp. 62-69. (In Russian).

Gaidar E. T. (2005). The transition from transplantation of institutions to their cultivation (Verbatim Report) / Modernization of Economy and Cultivation of Institutes. Iss. 1. Moscow, Publ. House of HSE, pp. 91-94. (In Russian).

Kolodko G. (2012). Globalization, transformation, crisis - what next? Moscow, Magistr Publ. (In Russian).

Korytcev M. A. (2009). The institutional structure and quasi-market mechanisms in public Sector. Rostov-on-Don, Publ. House «Assistance - XXI Century». (In Russian).

Kuzminov Y. I. (1998). Theses about corruption. Moscow, Publ. House of HSE. (In Russian).

Kuzminov Y. I., Radaev V. V. et al.. (2005). The institutes: from transplantation to cultivation. Russian reform experience and possibilities for cultivation of institutional changes / Modernization of Economy and Cultivation of Institutes. Iss. 1. Moscow, Publ. House of HSE, pp. 7-64. (In Russian).

Nicholas K. (2012). Typical law UNSITRAL-2011 about public procurement. Goszakaz: Management, Procurement, Provision, no. 27, pp. 114-123. (In Russian).

North D. C. (2010). Understanding the process of economic change. Moscow, Publ. House of HSE. (In Russian).

Oleynik A. N. (2000). Institutional Economics. Moscow, INFRA-M Publ. (In Russian).

Piskunov A. A. (2011). Federal Contract System as instrument of development. Stage: Economic Theory, Analysis, Practice, no. 6, pp. 48-57. (In Russian).

Polterovich V. M. (1999). The institutional traps and economic reforms. Economics and Mathematics Methods, vol. 35, no. 2, pp. 3-19. (In Russian).

Polterovich V. M. (2001). The transplantation of economic institutes. Economic Science of Modern Russia, no. 3, pp 24-50. (In Russian).

Polterovich V. M. (2007). The elements of reform theory. Moscow, Publ. House “Economics”. (In Russian).

Popyrin V. I. (2011). E-Auctions in Brazil. Goszakaz: Management, Procurement, Provision, no. 23, pp. 76-82. (In Russian).

Radaev V. V. (2001). The deformalization of rules and tax evasion in Russian

JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №2. 2014

economy. Voprosy Ekonomiki, no. 6, pp. 60-79. (In Russian).

Radaev V. V. (2003). Sociology of markets: to forming new branch. Moscow, Publ. House of HSE. (In Russian).

Rubvalter D. A. (2010). Federal Contract System: methodology of design, Russian experience and perspectives of implantation. Stage: Economic Theory, Analysis, Practice, no. 2, pp. 53-71. (In Russian).

Soto de H. (1995). The other path: the invisible revolution in the Third World. Moscow, Catallaxy Publ. (In Russian).

Stiglitz J. (1998). Diverse instruments, wider objectives: towards Post-Washington Consensus. Voprosy Ekonomiki, no. 8, pp. 4-34. (In Russian).

SandlerT. (2006). Economic concepts for the social sciences. Moscow, Publ. House “Whole World”. (In Russian).

Tambovtsev V. L. (1997). Theoretical questions of institutional design. Voprosy Ekonomiki, no. 3, pp. 82-94. (In Russian).

Tambovtsev V. L. (2008). The theories of institutional change. Moscow, INFRA-M Publ. (In Russian).

Yavlinski G. A. (2003). Peripheral Capitalism. Moscow, EPIcenter: Integral-Inform Publ. (In Russian).

Berkovitz D., Pistor K. and Richard J.-F. (1999). Economic development, legality and the transplant effect. Working Paper University of Pittsburgh and Max Plank Institute. Rostock, Germany, November.

Davis L. E. and North D. S. (1970). Institutional change and American economic growth: a first step towards a theory of institutional innovation. Journal of Economic History, no. 30, pp. 131-149.

Davis L. E. and North D. S. (1971). Institutional change and American economic growth. Cambridge, Cambridge University Press.

Dewartipont M. and Roland G. (1995). The design of reform packages under uncertainty. American Economic Review, vol. 85, no. 5, pp. 1207-1223.

Elster J., Offe C. and Preuss U. K. (1998). Institutional design in PostCommunist societies. Cambridge, Cambridge University Press.

Goodin R. E. (ed.) (1998). The theory of institutional design. Cambridge, Cambridge University Press.

Rodrik D. (1996). Understanding economic policy reform. Journal of Economic Literature, vol. XXXIV, pp. 9-41.

Stiglitz J. (2003). Globalization and its discontents. N.Y., W. W. Norton & Company.

Transparency International. (http://www.transparency.org).

Willamson J. (1994). In search of a manual for technopols / J. Willamson, Editor. The Political Economy of Policy Reform. Institute for International Economics. Washington D. C., pp. 11-27.

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Корытцев Максим Александрович, Белокрылов Кирилл Анатольевич

Похожие темы научных работ по экономике и бизнесу , автор научной работы — Корытцев Максим Александрович, Белокрылов Кирилл Анатольевич

The problems of transplantation and modification of economic procurement institutes in modern Russia

Текст научной работы на тему «Проблемы трансплантации и модификации экономических институтов в сфере государственных закупок современной России»