CC BY
19УДК 342.9
ББК 67.401.0 DOI 10.25724/VAMVD.GQRS
Н. И. Костюченко
ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ,
СВЯЗАННЫЕ С ОТСУТСТВИЕМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
СПЕЦИАЛЬНОСТИ «НАУКА УПРАВЛЕНИЯ»
Автор рассматривает проблемы теории государственного управления, связанные с отсутствием научной специальности, которую можно определить как «управленческие науки: социальное и государственное управление». При этом обосновывается, что отсутствие такой научной специальности является основной причиной существующих проблем теории и практики управления государством, поскольку в этой ситуации у ученых нет мотивации для проведения таких научных исследований. Констатируется, что проведение исследований феномена «управление» с позиции подсистем государства по существующим специальностям (управление в социальных и экономических системах; управление процессами перевозок; экономика и управление народным хозяйством по отраслям и сферам деятельности; менеджмент) не позволило разрешить существующие проблемы государственного управления.
Ключевые слова: теория социального и государственного управления, социальная система, подсистема управления, система управления, виды управления, научная специальность.
N. I. Kostuchenko
PROBLEMS OF PUBLIC MANAGEMENT
ASSOCIATED WITH THE ABSENCE IN THE RUSSIAN FEDERATION
SPECIALITY „MANAGEMENT SCIENCE"
The author examines the problems of public management associated with the lack of a scientific specialty, which can be defined as „management sciences: social and public administration". It is justified that the absence of such a scientific specialty is the main cause of the existing problems of management theory and practice, since in this situation there is no motivation for scientists to conduct such research. It is stated that conducting research on the phenomenon of „management" from the viewpoint of the subsystems of the state in existing specialties: management in social and economic systems; transportation process management; economics and national economy management according to branches and activity areas; management did not contribute to solution of the existing problems of government.
Key words: social and state management, social system, management subsystem, management system, types of management, scientific specialty.
В настоящее время в теории и практике управления социальными, прежде всего государственными, системами существует множество проблем и противоречий. К сожалению, по ряду причин эти проблемы остаются вне поля зрения ученых. Так, в научных изданиях образовательных организаций системы МВД России за последнее десятилетие мы не встретили работ, посвященных проблемам теории управления в ОВД. Например, ОВД не исследовались как разновидность социальной системы. Как следствие, не рассматривалась проблема системы управления ОВД, связанная с неодно-
значностью ее понятийного аппарата и соотношением функций управления ОВД.
Вместе с тем наличие проблем теории государственного управления, в том числе в сфере управления ОВД, в начале века неоднократно отмечалось многими учеными и практиками: Ю. Е. Аврутиным,
A. И. Александровым, Н. В. Бугелем, Н. И. Буден-ко, В. З. Веселым, Г. М. Воскресенским, А. П. Герасимовым, А. П. Икопяном, С. А. Капитоновым,
B. Я. Кикотем, А. П. Кореневым, В. Д. Малковым, В. П. Переваловым, В. Д. Сальниковым, В. И. Селиверстовым, В. Т. Томиным, Г. А. Тумановым,
В. В. Четвериковым, В. С. Четвериковым и многими другими.
Однако за время, прошедшее с момента опубликования работ этих и других авторов, в сфере теории государственного управления так и не удалось получить каких-либо весомых результатов в части исследования проблем, существующих в теории и практике управления, а также определения путей их решения. В справедливости данного тезиса можно убедиться, обратившись к результатам социологического исследования, проведенного в системе ОВД МВД России Ф. В. Лидер в 2012 г. Только отдельные направления этого исследования констатировали: «70 % респондентов отметили наличие дублирования функций и полномочий; 42 % — наличие неоправданной перестройки организационных структур; 47,6 % — отсутствие четкого функционального разграничения; 57,7 % — необходимость ревизии имеющихся функций; 45 % — равномерное распределение функциональных обязанностей» [1].
Если рассматривать мнение респондентов о «70 % дублировании функций и полномочий» с точки зрения непроизводительных затрат рабочего времени, можно прийти к неутешительному выводу: на «производительные трудозатраты» по охране общественного порядка пришлось только 30 % рабочего времени сотрудников ОВД. При этом неоднократные реформирования структуры ОВД, которые должны были исключить дублирование деятельности подразделений, так и не принесли желаемых результатов. В связи с этим напрашивается вывод, что проведение научных исследований в сфере теории социального и государственного управления по-прежнему актуально. Целью этих исследований должно быть совершенствование теоретических основ управления социальными системами. Они, в свою очередь, должны послужить основой для обеспечения эффективного управления ОВД, в том числе и при решении проблем функционального дублирования деятельности ОВД. К сожалению, проблемы теории и практики управления в ОВД России зеркально отражают общие проблемы теории социального и государственного управления. Комплекс этих проблем подробно рассмотрен нами в ряде публикаций [2]; [3]; [4]; [5]; [6]; [7], где обоснованы причины их возникновения в сфере теории управления социальными системами: «одностороннее и ограниченное» применение диалектического, конкретно-исторического, системного, структурного и функционального методов, а также нарушение методологии исследований. Существование
этих проблем и отсутствие путей их решения привело к разрыву теории и практики управления социальными системами.
Анализ сложившейся ситуации с точки зрения методологии показывает, что отсутствие трудов в области теории социального и государственного управления и односторонние подходы к проведению теоретических исследований в области отдельных подсистем государства (экономика, транспорт, менеджмент) и научных направлений (социология, административное право) обусловлены отсутствием научной специальности, в рамках которой должны проводиться и исследования феномена «управление» как общесоциального явления.
Таким образом, сложилась парадоксальная ситуация: теории управления отдельными видами (подсистемами) государственной системы (экономическими, техническими) и соответствующие им научные специальности существуют, а науки управления социальными и государственными видами систем и научная специальность, в рамках которой должны проводиться исследования такой направленности, отсутствуют. Отсутствие научных специальностей, связанных со сферой теории социального и государственного управления, привело к «исчезновению» ученых, желающих исследовать проблемы, связанные с феноменом управления, в том числе управления в системе ОВД.
Считаем уместным привести мнение доктора юридических наук по специальности «Управление в социальных и экономических системах» заслуженного деятеля науки России профессора В. Т. Томи-на. В предисловии к учебному пособию С. А. Капитонова «Основы управления внутренними делами» он отметил следующее: «Издание книги весьма своевременно, можно сказать злободневно, в связи с наметившейся тенденцией изживания из юридических наук науки управления. Незаметно исчезла она из специальности 12.00.02, в которой в 60-е годы первоначально появилась. А Приказом Министерства науки и технологий РФ от 25 января 2000 г. № 17/4 не предусмотрена уже и специальность 12.00.13, сменившая знаменитую 05.13.10 — управление в социальных и экономических системах (экономические, юридические и технические науки). К слову, в экономических науках аналогичная специальность сохранилась в неприкосновенности, что, впрочем, вполне естественно. Противоестественно упразднение росчерком чиновничьего пера перспективной научной специальности, причем противоестественно вдвойне, потому что в преамбуле министерского приказа
заявлено, что изменения в номенклатуре специальностей научных работников вносятся «с учетом развития новейших направлений науки». А ведь исследования в сфере управления в социальных и экономических системах и замышлялись как средство поиска новых инструментов для оптимизации правоохранительной и правоорганизационной деятельности, как средство привлечения в этих целях достижений других, не юридических, отраслей знания [8].
Характерно, что мнение В. Т. Томина, высказанное еще в 2001 г., остается актуальным. Это подтверждается практикой государственного управления, которая свидетельствует, что существующие научные специальности, призванные исследовать феномен «управление», не обеспечивают его полноценного исследования.
Так, научные специальности, связанные с феноменом «управление», в «Номенклатуре научных специальностей, по которым присуждаются ученые степени», существуют только:
— в технических науках: 05.13.10 — управление в социальных и экономических системах; 05.22.08 — управление процессами перевозок;
— экономических науках: 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством по отраслям и сферам деятельности, в том числе организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; менеджмент.
— социологических науках: 22.00.08 — социология управления.
Феномен «управление» в перечне этих научных специальностей, безусловно, имеет право на существование, поскольку отдельные аспекты процессов управления в этих сферах невозможно исследовать вне этих дисциплин. Однако такие исследования ведутся только относительно некоторых видов управления, которые свойственны только отдельным социальным системам (экономики, производства, менеджмента, транспорта). При этом вне поля зрения ученых остается основополагающее обстоятельство: управление, как социальное явление, с точки зрения диалектики и теории социальных систем носит более общий и всеобъемлющий характер, чем виды управления экономикой, менеджмент или социология управления. По этой причине исследование данного феномена должно начинаться с наиболее общих
видов социальных систем (социальной и государственной систем).
В связи с этим феномен «управление» в рамках указанных научных специальностей не мог быть эффективно исследован в полном объеме как системный элемент, свойственный любой социальной системе. Именно по этой причине исследования проблем управления в ОВД, проведенные Ф. В. Лидер с позиций социологии, позволили выявить комплекс существующих проблем, но не смогли найти путей их решения, которые крайне необходимы для субъектов управления. Последнее обстоятельство легко объяснимо, если принять во внимание, что предметы исследования социологии и теории социального и государственного управления имеют существенные различия.
Аналогичная ситуация сложилась и в сфере исследований феномена «управление» в экономических науках. В этом нетрудно убедиться при обращении к теории социальных систем как одной из научных составляющих теории управления. Рассматривая экономику с точки зрения теории систем и теории управления, можно утверждать, что она представляет собой один из видов социальных систем и является результатом реализации экономической функции в конкретной социальной системе (государственной, негосударственной или их подсистемах). В этой связи экономику в системе государства необходимо рассматривать как одну из подсистем государственной системы, в числе которых присутствуют и другие подсистемы (финансов, здравоохранения, производственные, Министерства обороны, МВД и т. д.). В связи этим рассмотрение феномена «управление» в системе государства или ее подсистеме МВД с позиций только одной из подсистем государства — «подсистемы управления экономикой» вряд ли возможно. Это обусловлено тем, что цели, задачи, функции и структура подсистемы экономики будут отличаться от целей, задач, функций и структуры подсистемы ОВД, причем весьма существенно.
Подобные различия мы можем обнаружить и при сравнении элементов систем управления системы государства и подсистемы менеджмента, который присутствует в специальности «экономические науки».
Менеджмент в «Номенклатуре научных специальностей» отнесен к экономическим наукам. Как вид социальной системы «менеджмент» имеет основную цель — получение прибыли. В то же время основной целью социальной «системы государства» является обеспечение устойчивости и безопасности государства. Вполне естественно, что различие целей систем приведет к различию задач и функций этих систем, реализация которых обеспечивает решение задач и достижение целей этих систем. Как следствие, в системах государства и менеджмента существенные различия будут иметь и их структуры (подсистемы управления и взаимосвязи ее элементов). Последнее приведет и к различию содержательной части теории управления этими системами.
Таким образом, формировать науку управления социальными и государственными системами с позиций только двух видов подсистем государства, экономики и менеджмента, вряд ли возможно (более детально проблема соотношения феноменов «менеджмент» и государственное управление рассмотрена в ряде наших работ [2, 3, 9]).
В справедливости такого вывода можно убедиться и при рассмотрении этой проблемы с позиций диалектики в части соотношения категорий «общее» и «частное». В нашем случае все специальности «управления», существующие в «Номенклатуре научных специальностей», связаны с частными случаями социального феномена «управление» — отдельными видами управления свойственного отдельным подсистемам государства. Различие этих видов управления обусловлено закономерностями теории социальных систем, согласно которым все виды управления (управление экономикой, менеджмент, социология управления) являются системными образованиями (подсистемами) той или иной социальной системы.
С учетом сказанного можно утверждать, что в теории управления государством мы имеем дело с «частными» системными категориями, а госу-
дарственные и социальные системы являются категориями более общего порядка, как системы более высокого уровня.
Такой вывод обусловлен общепринятым определением управления, существующим в диалектике. В наиболее общем виде феномен «управление» определяется как «функциональный элемент, функция организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающая: сохранение их определенной структуры, поддержание установленного режима деятельности» [10, с. 282]. Опираясь на данное определение, можно утверждать, что феномен «управление» как элемент, функция социальных систем, будет присутствовать в любом виде этих систем и их подсистемах. По этой причине он должен исследоваться наукой социального управления в наиболее общем виде относительно социальной и государственной систем, а как частный случай (самостоятельное социальное явление) — как управление той или иной подсистемой социальной или государственной системы.
Кроме того, упомянутый тезис подтверждается существующими проблемами управления, связанными с ошибочностью в определении общей и частной категории феномена «управление». Об этом свидетельствует история эволюции научной мысли в этих сферах научной деятельности. Многолетние исследования феномена «управление» в рамках упомянутых научных специальностей не смогли разрешить проблемы управления системой государства и системой государственных органов, в том числе органов МВД, поскольку попытки подменить теории социального и государственного управления теориями организации, менеджмента и социологией управления не принесли желаемых результатов.
В связи со сказанным относительно исследования проблем управления, которые связаны с соотношением диалектических категорий «общего» и «частного», заслуживает внимания мнение
В. И. Ленина: «Кто берется за частные вопросы без предварительного решения общих, тот неминуемо будет на каждом шагу бессознательно для себя «натыкаться» на эти общие вопросы» [11].
Таким образом, проблемы теории и практики управления в системе государства в настоящее время невозможно решить без введения самостоятельной научной специальности, которую можно определить как «управленческие науки: социальное и государственное управление». Данное научное направление должно базироваться на таких науках, как философия, теория социальных систем, история, теория государства и права, информатика, социология и др.
Кроме того, учитывая, что феномен «управление» свойственен любой социальной системе и ее подсистемам, специальность управления должна присутствовать как вид научной деятельности применительно к любому виду систем и подсистем (например, управление: экономикой, производством, здравоохранением, транспортом, органами МВД и т. д.). При этом теоретическое обоснование управления этими подсистемами должно составлять особенную часть теории социального и государственного управления.
Только при такой постановке вопроса в части исследования проблем управления в социальных системах можно будет создать «Общую теорию управления социальными и государственными системами», которая будет содержать общую и особенную части, позволяющие разрешить множественные современные проблемы теории и практики управления.
В заключение необходимо подчеркнуть значение феномена «управление» для разрешения проблем теории и практики управления социальными системами. Для этого обратимся к мнениям ученых относительно роли управления для самого существования социальных систем, связанных с основополагающими элементами — функциями социальных систем, одной из которых является и функция управления.
P. Drucker констатировал: «Экономическое и социальное развитие является результатом управления. Можно сказать без лишнего упрощения, что
не существует „слаборазвитых стран". Есть только „слабо управляемые" страны» [12].
В. Д. Перевалов полагал, что «функции государства по своей сути объективны. Поэтому у государства нет выбора, выполнять их или не выполнять. Невыполнение государством той или иной функции неизбежно вызывает цепную реакцию негативных (кризисных) последствий в общественной жизни. Если, например, государство перестанет выполнять функцию по обеспечению правопорядка, то рано или поздно общество будет дестабилизировано, наступит анархия, хаос, ведущие к его разрушению» [13].
Е. Б. Кубко отмечал, что «функция есть внутренняя эволюционная способность системы к определенной деятельности... если будет отсутствовать объективная возможность для эволюционно возможной функции, то она останется нереализованной, а если такая же возможность будет отсутствовать для эволюционно необходимой функции, то система погибнет» [14].
Характерно, что задолго до ученых, мнения которых приведены выше, еще в начале прошлого века, эту особенность феномена «управление» отмечал и А. Файоль: «правление держится на развитии и выполнении шести существенных функций; если одна из этих функций не выполняется, предприятие может погибнуть, или, во всяком случае — зачахнет» [15]. При этом А. Файоль говорил, что уже в то время назрела необходимость изучения «специальности управления» в высших школах.
Подводя итог рассмотрению феномена «управление» как научной проблемы, можно утверждать, что полноценное исследование этого феномена и реализации его как функции является жизненно необходимой потребностью любой социальной системы. Это предполагает необходимость введения в перечень научных специальностей самостоятельной специальности — «управление в социальных и государственных системах», в рамках которой можно осуществлять необходимые полноценные научные исследования феноменов «социального», «государственного» и любых других видов социального управления.
1. Лидер Ф. В. Особенности использования структурно-функционального подхода в управлении органами внутренних дел: социологический аспект: автореф. дис. . канд. социол. наук. М., 2012. 24 с.
2. Проблемы теории и практики управления социальными системами. Краснодар, 2018. 158 с.
1. Leader F. V. Features of the use of the structural-functional approach in the management of internal affairs bodies: a sociological aspect. Moscow; 2012.
2. Problems of theory and practice of social systems management. Krasnodar; 2018.
3. Классификация функций социальных систем: теоретические и правовые основы: моногр. Краснодар, 2016. 352 с.
4. Костюченко Н. И. Неопределенность соотношения понятий «организация» и «управление» как причина проблем теории и практики управления // Общество и право. 2017. № 2. (60). С. 260—264.
5. Костюченко Н. И. Многозначность определения понятия «управление» в теории управления и административного права и проблемы управления социальными системами (на примере ОВД) // Вестник Краснодарского университета МВД России. 2016. № 3 (33). С. 214—218.
6. Костюченко Н. И. Свойство латентности функций как причина возникновения полифонии научных мнений относительно понятия «функций» социальных систем // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2017. № 4 (43). С. 170—174.
7. Костюченко Н. И. Проблемы теории и практики управления социальными системами (исторический аспект формирования науки управления и научно-практическое наследие А. Файоля) (столетию выхода в свет работы А. Файоля «Общее и промышленное управление» посвящается) // Философия права. 2017. № 3 (82). С. 144—149.
8. Капитонов С. А. Основы управления внутренними делами: учеб. пособие / под ред. В. И. Селиверстова. М., 2001. С. 5-6.
9. Костюченко Н. И. Проблемы теории и практики управления социальными системами на современном этапе // Общество и право. 2015. № 3 (53). С. 311-315.
10. Философская энциклопедия: в 5 т. М., 1960—1970. Т. 5. С. 282.
11. Ленин В. И. Полн. собр. соч. Москва, 1963. Т. 15. С. 368.
12. Drucker P. Technology, Management and Sosiety. New York, 1970. P. 35.
13. Теория государства и права: учеб. / отв. ред. В. Д. Перевалов. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 70.
14. Введение в теорию государственно-правовой организации социальных систем / под общей ред. Е. Б. Кубко. Киев, 1997. С. 33.
15. Файоль А. Общее и промышленное управление. М., 1923. С. 21.
© Костюченко Н. И., 2019
3. Classification of the functions of social systems: theoretical and legal foundations. Krasnodar; 2016.
4. Kostuchenko N. I. Uncertainty of the relationship between the concepts of "organization" and "management" as the cause of problems in management theory and practice. Society and Law. 2017; 2. (60): 260—264.
5. Kostuchenko N. I. The ambiguity of the definition of "management" in the theory of management and administrative law and the problems of social systems management (on the example of ATS). Bulletin of Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2016; 3 (33): 214—218.
6. Kostuchenko N. I. The latency property of functions as the cause of the emergence of polyphony of scientific opinions on the concept of "functions" of social systems. Bulletin of the Volgograd Academy of the Ministry of Interior of Russia. 2017; 4 (43): 170—174.
7. Kostuchenko N. I. Problems of the theory and practice of social systems management (the historical aspect of the formation of management science and the scientific and practical heritage of A. Fayol) (dedicated to the centenary of the publication of the work of A. Fayol "General and industrial management"). Philosophy of Law . 2017; 3 (82): 144—149.
8. Kapitonov S. A. Fundamentals of internal affairs management. Edited by V. I. Seliverstov. Moscow; 2001: 5—6.
9. Kostuchenko N. I. Problems of the theory and practice of social systems management at the present stage. Society and the Law. 2015; 3 (53): 311—315.
10. Philosophical Encyclopedia: in 5 volumes. Moscow, 1960-1970. Volume. 5.
11. Lenin V. I. Complete. collected cit. Moscow; 1963. Volume 15.
12. Drucker P. Technology, Management and Sosiety. New York; 1970.
13. Theory of state and law. Edited by V. D. Perevalov. Moscow; 2008.
14. Introduction to the theory of state-legal organization of social systems. Edited by E. B. Kubko. Kiev; 1997.
15. Fayol A. General and industrial management. Moscow; 1923.
© Kostuchenko N. I., 2019
Костюченко Николай Иванович, профессор кафедры тактико-специальной и огневой подготовки Крымского филиала
Краснодарского университета МВД России доктор юридических наук, доцент; e-mail: [email protected]
Kostuchenko Nikolay Ivanovich, professor at the department of tactical-special and fire training of the Crimean branch of the Krasnodar university of the of the Ministry of the Interior of Russian Federation, doctor of juridical sciences, docent; e-mail: [email protected]
* * *
