CC BY
29
Костюченко Николай Иванович Микитюк Юрий Васильевич
Проблемы управления социальными и государственными системами, связанные с соотношением понятий «управление» и «власть» (методологический аспект)
Исследуются вопросы взаимосвязи и соотношения феноменов «управление» и «власть». Обосновывается, что при определении данных понятий нарушалась методология их исследования как элементов социальных и государственных систем. В практике управленческой деятельности это приводит к возникновению комплекса проблем, влекущих снижение эффективности государственного управления в целом.
Ключевые слова: управление, власть, социальное и государственное управление, система, социальная система, функция системы, структура системы.
Problems of management of social and state systems associated with the relationship between the concepts of «management» and «power» (methodological aspect)
In the scientific article, the authors study the problems of relationship and correlation of the phenomena of "management" and "power". It is substantiated that when defining the concepts of these phenomena the methodology of their research was violated. In the practice of management, this leads to a complex of problems, as a result, the effectiveness of state administration as a whole is decreased.
Key words: management, power, social and public administration, system, social system, function of a system, system structure.
В настоящее время в теории и практике управления разными видами социальных систем, в том числе и системой государства, существует множество проблем, влияющих на эффективность функционирования этих систем [1].
Проблемы в данной сфере управленческой деятельности исследовали многие авторы: Ю.Е. Аврутин, Ю.П. Алексеев, А.Н. Алисов, В.Г. Афанасьев, Ю.Н. Барышников, И.Л. Бачи-ло, А.А. Бетуганов, Н.В. Бугель, А.А. Варламов, В.Г. Вишняков, Н.И. Глазунова, В.М. Глушков, П. Дракер, В.М. Иванов, В.И. Кнорринг, С.Н. Князев, А.П. Коренев В.И. Патрушев, В.Д. Перевалов, Н.П. Пищулин, С.Н. Пищулин, В.Ф. При-ходько, О.М. Рой, В.П. Сальников, В.А. Юсупов, Ф.И. Шамхалов, Д.А. Шаповалов и др.
Однако теория и практика управления свидетельствуют о том, что эти проблемы так и не нашли своего разрешения.
В числе основных причин подобной ситуации можно назвать: отсутствие в исследованиях системного, диалектического, конкретно-исторического и функционального подходов; неоднозначность терминологии в сфере теории
и практики управления; отсутствие научной специальности «социальное и государственное управление» и, как следствие, устоявшейся методологии исследований в этой научной сфере.
Как показывает практика управления, исследования, проводившиеся в рамках таких научных специальностей, как 05.13.10 - управление в социальных и экономических системах и 05.22.08 - управление процессами перевозок (технические науки); 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством по отраслям и сферам деятельности, в том числе организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами, менеджмент (экономические науки); 22.00.08 - социология управления (социологические науки), не смогли разрешить существующие проблемы теории и практики управления. Это обусловлено, во-первых, тем, что предметы исследований данных наук существенным образом отличаются от предметов исследования теории социального и государственного управления. Во-вторых, исследования в этих научных сферах не имеют связи с теорией социальных систем, без которой ис-
176
следование феномена «управление», являющегося одним из видов социальных систем, в государстве вряд ли возможно. Как следствие, появляются научные противоречия, приводящие к разрыву теории и практики управления и возникновению ситуации, при которой субъекты управления вынуждены отказываться от использования противоречивых научных результатов и осуществлять управленческую деятельность на эмпирической основе [2].
Подробно упомянутые проблемы исследованы авторами в целом ряде работ [1; 3-5], однако многие из них, прежде всего проблемы неоднозначности понятийного аппарата, нуждаются в дальнейших исследованиях. В их числе особое место занимает проблема взаимосвязи и соотношения понятий «управление» и «власть».
В подавляющем большинстве научных работ эти понятия отождествляются. В то же время с точки зрения теории управления социальными системами такой подход к определению этих феноменов социальных систем не совсем верен. Основная причина этого кроется в методологической ошибке - отсутствии системного подхода.
Феномен «управление» с точки зрения диалектики и теории социальных систем является элементом, функцией социальных систем [6, с. 282]. В то же время феномен «власть» никогда не относился наукой к элементам социальной системы, не были определены его роль и место в социальных системах. По этой причине взаимосвязи и взаимозависимости этих феноменов социальных систем, а также систем социального и государственного управления остались вне поля зрения ученых.
Это привело к возникновению целого ряда проблем в практике управления, которые нашли отражение даже в уголовном праве (гл. 30 УК РФ).
С учетом изложенного исследование взаимосвязи и взаимозависимости феноменов «власть» и «управление» имеет существенное значение для устранения многих проблем теории и практики управления.
Для системного исследования этой проблемы обратимся к понятийному аппарату, существующему в научной сфере в части определения этих явлений.
В социологии управления под властью понимается «способность отдельных индивидов и групп подчинять других своим целям и заставлять их служить им; способность навязывать свою волю другим и мобилизовывать ресурсы для достижения цели» [7, с. 297].
В словаре С.И. Ожегова понятие «власть» определяется следующим образом: 1) право и возможность распоряжаться кем-чем-нибудь, подчинять своей воле; 2) политическое господство, государственное управление и его органы; 3) лица, облеченные правительственными, административными полномочиями [8, с. 77].
В Советском энциклопедическом словаре это понятие формулируется следующим образом: «Власть - в общем смысле способность, возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью каких-либо средств - воли, авторитета права, насилия;политическое господство, система государственных органов» [9, с. 230].
В Большой советской энциклопедии «власть» определяется как авторитет, обладающий возможностью подчинять своей воле, управлять или распоряжаться действиями других людей.
Как видно из приведенных определений, понятие «власть» имеет следующие значения: права, возможности воздействия; управление; органы управления.
Выбор варианта толкования термина «власть» как вида «управления» социальной системой не совсем верен с точки зрения теории социальных систем и теории социального управления, поскольку в этом случае феномен «власть» должен являться элементом социальной системы. Однако, как уже отмечалось, ни в теории социальных систем, ни в теории управления, ни в теории менеджмента, ни в теории организации «власть» не определяется как элемент социальной системы или подсистем управления социальными системами.
В то же время в приведенных источниках «власть» определяется как политическое господство, государственные органы, т.е. как элемент науки политологии. В этом случае употребление термина «власть» вполне закономерно.
Как историческое явление «власть» рассматривалась в качестве права наследования государственного престола, элемента правления в условиях монархии. При этом в большинстве государств престолонаследник непосредственно государственным управлением не занимался. Для управления государством на эмпирической основе существовали «должности» министров, визирей и т.д. В связи с этим представляет интерес исследование «Система русской государственной власти», проведенное Н.А. Захаровым в 1912 г. [10] и переизданное с комментариями М.Б. Смолина в 2002 г.
177
Рассматривая государственную власть как власть самодержавия, Н.А. Захаров обращается к истории формирования взаимосвязи понятий власти и управления: «Переходя к рассмотрению той власти, которая в теории носит наименование исполнительной, мы должны прежде всего заметить, как уже и указывалось выше, что термин этот не чужд нашему старому законодательству, и в статье 152 учреждения министерств (издание 1802 года), с указанием в качестве источника учреждения министерств 25 июня 1811 года, министерства именуются "установлением, посредством коего Верховная Исполнительная Власть действует на все части управления"» [10, с. 161].
Иначе говоря, уже в тот период становления государственности предпринимались попытки эмпирического разделения явлений «власть» и «управление» и определялось, что феномен «управление» является производным от «власти». Однако в силу отсутствия в науке того времени теории систем и теории управления, основы которых только закладывались Ф. Тейлором, А. Файолем и другими учеными, Н.А. Захаров не смог обосновать системные различия этих явлений. В результате он ввел понятие «власть управления», разделив управление на управление верховное (на основе власти императора) и управление подчиненное (на основе власти, делегированной императором).
Другими словами, исторический аспект формирования феномена «власть» дает основания утверждать, что даже в условиях престолонаследия феномены «власть» и «управление» не отождествлялись, по этой причине использовать в теории и практике управления понятие «власть» как синоним феномена «управление» вряд ли целесообразно.
В подтверждение этого тезиса обратимся к мнению В.И. Франчука: «Институт власти часто отождествляют с самим управлением. Так, в "Толковом словаре" В.И. Даля в качестве одного из возможных толкований слова "власть" находим: "Власть - начальствование, управление... Властвовать - управлять властно, господствовать, распоряжаться". Однако это не совсем верно. Власть лишь необходимая предпосылка управления, но не самоуправление. Можно иметь власть, но не знать, как ею воспользоваться» [11].
Авторы полностью разделяют мнение о том, что власть - это «лишь необходимая предпосылка управления».
В подтверждение этого вывода уместно привести и мысли А. Файоля, высказанные еще в начале прошлого века. Вводя понятия
«управление» и «функция», он отмечал: «Административная функция (дословный перевод управленческая - прим. авт.) ясно отличается от пяти других существенных функций. Важно не смешивать ее с правлением. Править - значит вести предприятие к его цели, стремясь извлечь наибольшие выгоды из всех ресурсов, которыми оно располагает; значит - обеспечить действие шести существенных функций. Управление же является лишь одной из шести функций (административной функцией), действие которых должно быть обеспечено правлением. Но в роли крупных директоров оно занимает такое значительное место, что иногда может казаться, будто роль эта исключительно административная...» [12, с. 12].
Как видно, уже в то время А. Файоль разделял понятия «правление» (власть) и «управление» (административная функция). При этом он подчеркивал: «Управление не является ни исключительной привилегией, ни лично присваиваемой обязанностью начальника или директоров предприятия; это функция, разделяемая между головой и членами социального тела, подобно другим существенным функциям» [12, с. 12].
Обращаясь к понятию «власть», А. Файоль полагал: «Власть есть право отдавать распоряжения» [12, с. 26].
На основании всего изложенного можно утверждать, что, с одной стороны, «равнозначность» явлений «власть» и «управление» вызывает серьезные сомнения в силу их разного содержания. С другой стороны, между ними, безусловно, существует взаимосвязь, поскольку феномен «управление» в какой-то степени производен от феномена «власть».
Например, в ст. 3 Конституции РФ определяется, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В то же время феномен «управление» и его связь с феноменом «власть» в конституции не закрепляются. Однако взаимосвязь этих явлений все же существует.
Так, упоминание понятия «власть» мы найдем в ст. 77 Конституции РФ: органы исполнительной власти и органы региональной исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Поскольку органы исполнительной власти -это, прежде всего, системные явления, они имеют в своем составе ряд элементов, в том числе и функции органов власти. Взаимодей-
178
ствие элементов и реализация функций обеспечивают устойчивое функционирование органов как системных образований. Поскольку в любом системном образовании (органе управления) присутствует и функция «управления», ее реализация позволяет образовывать подсистему управления органа исполнительной власти - управления, отделы, должности призванные обеспечить процессы управления, которые должен в своей повседневной деятельности осуществлять орган исполнительной власти. Однако смешение понятий «власть» и «управление» привело к тому, что в настоящее время такие подсистемные образования в органах власти отсутствуют. Результатом этого являются проблемы управления государственными органами, которые уже упоминались.
Таким образом, сказанное позволяет сделать вывод, что феномен «власть» в отличие от феномена «управление» не является элементом социальных систем и поэтому не может быть тождественен феномену «управление». В то же время взаимосвязь этих понятий в системе государственных органов свидетельствует, что явление управления производно от явления власти. При этом необходимо отметить, что «власть» - понятие политическое и свойственно наукам политологии и международного права, а введение этого понятия в теорию управления как синонима «управления» вряд ли целесообразно. В связи с этим, говоря об органах исполнительной власти, определенных Конституцией РФ, следует вести речь не о «власти», а о «властных полномочиях», определяемых административным правом как совокупность обязанностей и прав, которые в соответствии с целями и задачами делегируются государством органам власти.
К сожалению, в настоящее время подмена понятия «управление» понятием «власть» приводит к проблемам управления государственными органами. Как свидетельствует практика управления, формирование структуры органов управления и самоуправления в ряде случаев оставляет желать лучшего. Это обусловлено нарушением законов управления при форми-
1. Костюченко Н.И. Проблемы теории и практики управления социальными системами. Краснодар, 2018.
2. Костюченко Н.И. Проблемы теории государственного управления, связанные с отсутствием в Российской Федерации специальности «наука управления» // Вестн. Волгоград.акад.МВД России. 2019. № 1(48). С. 182-187.
ровании структуры государственных органов как видов социальных систем, что приводит к дублированию функций органов и снижению эффективности управления.
В этой ситуации уместно возвратиться к мнению В.И. Франчука: «Власть лишь необходимая предпосылка управления, но не само управление. Можно иметь власть, но не знать, как ею воспользоваться» [11]. Иными словами, прежде чем использовать власть (принять управленческое решение), необходимо обеспечить процесс управления.
В силу рассматриваемой подмены понятий управленческие решения принимаются субъектами управления в нарушение законов детерминации элементов систем управления при формировании структур социальных систем, а децентрализация власти при разделении полномочий между государственным и муниципальным управлением приводит к децентрализации управления и нарушению закономерности непрерывности реализации функции управления в «пространстве и времени». Это приводит к постоянным реорганизациям органов власти, которые не приносят положительных результатов, в связи с чем Н.И. Глазунова, указывая на нарушение детерминации элементов системы, констатировала, что «цели (задачи) организации обуславливают функции, а функции определяют структуру органа» [13, с. 144].
С учетом сказанного можно прийти к выводу, что явления социальных систем «власть» и «управление» не могут быть равнозначными. Власть - явление политическое и элементом социальной системы не является. Управление -неотъемлемый элемент любой социальной системы и ее подсистемных образований. В связи с этим, говоря об органах власти, мы можем вести речь только об их «властных полномочиях» - «обязанностях и правах», которыми наделяется субъект управления в рамках той или иной социальной системы. При этом феномен «власть» можно рассматривать только как «предпосылку управления, но не само управление», в противном случае проблемы управления останутся нерешенными.
1. Kostyuchenko N.I. Problems of theory and practice of social systems management. Krasnodar, 2018.
2. Kostyuchenko N.I. Problems of the theory of public administration associated with the absence in the Russian Federation of the specialty "management science" // Bull. of the Volgograd academy of Russian MIA. 2019. № 1(48). P. 182187.
179
3. Костюченко Н.И. Система функций социальных систем (на примере ОВД). Симферополь, 2018.
4. Костюченко Н.И. Классификация функций социальных систем: теоретические и правовые основы. Краснодар, 2016.
5. Костюченко Н.И., Буткевич С.А. Проблемы управления социальными системами, связанные с диалектическими аспектами исследования феномена «социальная система» // Общество и право. 2018. № 1(63). С. 96-100.
6. Философская энциклопедия. М., 19601970. Т. 5.
7. Социология управления: учеб. пособие / А. В. Верещагина [и др.]; отв. ред. С. И. Самы-гин. Ростов н/Д, 2014.
8. Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1973.
9. Советский энциклопедический словарь / гл. ред. А.М. Прохоров. 4-е изд. М., 1989.
10. Захаров Н.А. Система русской государственной власти. М., 2002.
11. Франчук В.И. Основы общей теории социального управления / Ин-т организационных систем. М., 2000.
12. Файоль Анри. Общее и промышленное управление: доклад / Центральный ин-т труда. М., 1923.
13. Глазунова Н.И. Государственное управление: учеб. для вузов. М., 2004.
3. Kostyuchenko N.I. The system of functions of social systems (for example, Internal Affairs Agencies). Simferopol, 2018.
4. Kostyuchenko N.I. Classification of the functions of social systems: theoretical and legal foundations. Krasnodar, 2016.
5. Kostyuchenko N.I., Butkevich S.A. The problems of social systems management connected with the dialectical aspects of the study of the phenomenon «social system» // Society and law. 2018. № 1(63). P. 96-100.
6. Philosophical Encyclopedia. Moscow, 19601970. Vol. 5.
7. Sociology of management: study aid / A.V. Vereshchagina[etal.];resp. ed. S.I. Samygin. Rostov-on-Don, 2014.
8. Ozhegov S.I. Dictionary of the Russian language. Moscow, 1973.
9. Soviet encyclopedic dictionary / chief ed. A.M. Prokhorov. 4th ed. Moscow, 1989.
10. Zakharov N.A. The system of Russian state power. Moscow, 2002.
11. Franchuk V.I. Fundamentals of the general theory of social management / Institute of Organizational Systems. Moscow, 2000.
12. Fayol Henri. General and industrial management: report / Central Labour Institute. Moscow, 1923.
13. Glazunova N.I. Public administration: textbook for universities. Moscow, 2004.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Костюченко Николай Иванович, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры тактико-специальной и огневой подготовки Крымского филиала Краснодарского университета МВД России; e-mail: nikiv1948@gmail.com;
Микитюк Юрий Васильевич, кандидат исторических наук, начальник Крымского филиала Краснодарского университета МВД России; e-mail: kf.krdu@mvd.ru
INFORMATION ABOUT AUTHORS
N.I. Kostiuchenko, Doctor of Law, Assistant Professor, Professor of the Chair of Tactical and Special and Fire Training of the Crimea Branch of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: nikiv1948@gmail.com;
Yu.V. Mikityuk, Candidate of History, Head of the Crimea Branch of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: kf.krdu@mvd.ru
180
