CC BY
799
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
УДК 342.1
Горбачева Светлана Вячеславовна
кандидат юридических наук Нижегородская правовая академия svetlana-g80@mail.ru
ПРОБЛЕМЫ СУВЕРЕНИТЕТА В КОНТЕКСТЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ
В рамках статьи проанализированы понятия «государственный суверенитет», «суверенитет народа», «национальный суверенитет»; на основе изучения позиций ученых по данному вопросу сформулированы выводы о соотношении указанных понятий; рассмотрена проблема наделения суверенитетом субъектов Федерации.
Ключевые слова: национальный суверенитет, суверенитет народа, государственный суверенитет, субъект федерации, государственная власть, федеративные отношения.
Суверенитет, как правовая категория, его проблематика во взаимоотношениях Российской Федерации и ее субъектов имеют особенное научное и практическое значение. Данное утверждение объясняется тем, что в области федеративного строительства в настоящее время сохраняется еще довольно много неразрешенных проблем, большинство которых связаны с необходимостью дальнейшего совершенствования нормативной правовой базы, регулирующей отношения федерального центра и его субъектов, в том числе и в указанном вопросе. Принцип суверенитета в теории и практике взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов является одним из наиболее сложных и дискуссионных вопросов. Проблемные вопросы, связанные с изучением суверенитета, его многомерным содержанием, достаточно широки и разнообразны.
В переводе с английского sovereignty и французского souverainete термин «суверенитет» означает «верховная власть» [10, с. 13]. Суверенитет представляет собой основной объективный политико-правовой признак функционирования государственно-правового механизма на территории государства и за его пределами.
В советской политико-правовой науке выделялось три элемента единого понятия суверенитет: национальный суверенитет, суверенитет народа, государственный суверенитет. Современная наука также придерживается указанной точки зрения. Соответственно, для понимания проблемы необходимо разграничить эти три взаимосвязанных компонента.
Впервые суверенитет как научное понятие и политико-правовой принцип был введен во Франции Жаном Боденом в 1576 году. В своем сочинении «Шесть книг о Республике» Ж. Боден рассмотрел суверенитет как «вечную и абсолютную власть Республики». С его точки зрения, это и являлось отличительным признаком государства. Необходимо отметить, что в данном контексте понимание термина «республика» абсолютно отличается от того, как он понимается в настоящее время. В этом слу-
чае «республика» являлась переводом с латыни на французский язык словосочетания «Res publica», что означает «дело общественное».
Сущностными признаками суверенитета, по мнению Ж. Бодена, являлись: абсолютность, постоянство и неделимость. К формам государственного правления, в наибольшей степени отвечающим сущности суверенитета, Жан Боден относил монархическую, поскольку именно суверенный монарх способен наиболее полным образом воплощать в себе все свойства суверенитета, но допускал при этом возможность существования демократической и аристократической [14, с. 28]. Одновременно с этим Ж. Боден считал необходимым различать государственно организованные общества, обладающие полным и неполным суверенитетом.
По признанию большинства исследователей, предложенная Ж. Боденом теоретическая модель принципа суверенитета оказалась ценной главным образом в связи с тем, что понятие суверенитет он использовал для характеристики государственной власти как высшей и верховной по отношению к власти всех остальных субъектов общества. Жан Боден впервые предпринял попытку с научной точки зрения объяснить сущность, содержание и формы проявления суверенной власти [14, с. 30].
Последующее развитие общества привело к переосмыслению данного понятия, которое рассматривалось уже в совокупности с народным суверенитетом.
Томас Гоббс, развивая мысли Ж. Бодена, отмечал: «Сущность государства может быть определена как единое лицо, ответственным за действия которого сделало себя: путем взаимного договора между собой людей, с тем чтобы это лицо могло использовать силу и средства их так, как сочтет это необходимым для их мира и общей защиты. И тот, кто является носителем этого лица, называется сувереном» [2, с. 127]. По Гоббсу, основой правомерности существования в государстве власти как института, производного от народа, являлся именно суверенитет народа [10, с. 14].
Данное суждение было в значительной степени усилено и теоретически обосновано в трудах выдающего представителя Просвещения Жан-Жака Руссо. На основе его трудов суверенитет в понимании верховенства власти народа преобразовывается в универсальный принцип, который применим не только к форме государственного правления, но и к форме государственного устройства. В своем труде «Общественный договор», изданном в 1762 году, Жан-Жак Руссо утверждал, что суверенная власть, как воплощение общенародной воли, возвышается над всеми другими возможными формами власти.
В юридической науке принято воспринимать и рассматривать государственный суверенитет в неразрывной связи с суверенитетом народа. Действительно, как отмечают правоведы, два этих понятия органично взаимодополняют друг друга. Народ, являясь единственным источником власти в государстве, осуществляет свои полномочия как непосредственно, так и посредством органов государственной власти, передавая им часть своих полномочий. В этом и есть выражение его суверенитета. Таким образом, народ выступает носителем сущности государственности, основой государства, и данную взаимосвязь отражает теория народного суверенитета. Однако верным является и обратное утверждение: в наибольшей степени народ может реализовать свой суверенитет тогда, когда он организуется в государство. Не без оснований еще Г.Ф. Гегель отмечал, что народы, которые не образовали государство, истории не принадлежат [1, с. 100]. Сегодня довольно сложно представить развитое демократическое государство, которое не признавало бы суверенитета своего народа.
Советская правовая наука рассматривала государственную власть, выраженную в государственном суверенитете, как воплощение воли господствующего класса. В связи с этим В. С. Швецов полагал, что сама централизация власти обуславливает наличие единого субъекта власти. Следовательно, положение государственной власти, как господствующего политического и социального фактора, исключает существование в данном конкретном обществе другой власти, другой силы, помимо власти и силы непосредственно господствующего класса [16, с. 6].
В настоящее время данное понимание суверенитета неприемлемо, поскольку противоречит такому понятию, как суверенитет народа. Государственная власть возникает только в результате реализации народом своих суверенных прав и наделена властными полномочиями только в рамках, которые определены народом в соответствии с демократической процедурой. В данном случае важнейшей проблемой является вопрос о соотношении понятия «суверенитет» с государственной властью и ее носителями. Составители сборника «Проблемы суверенитета в Российской Федерации» пола-
гают, что суверенной государственную власть можно назвать только условно, только потому, что она выражает суверенность государства во всех случаях, за исключением прямого народного волеизъявления [10, с. 17]. Следовательно, суверенитет принадлежит не какому-либо одному государственному органу или их совокупности, а всему суверенному государству. Таким образом, анализ двух взаимосвязанных понятий «государственный суверенитет» и «суверенитет народа» показывает, что народный суверенитет занимает главенствующее положение по отношению к суверенитету государства. Данный вывод связан с содержанием исследуемых понятий. Суверенитет народа - это неотъемлемое право народа быть единственным независимым носителем верховной власти в государстве, самостоятельно определяющим свою судьбу. Государственный суверенитет вытекает именно из этого положения, являясь его источником. Однако государственный суверенитет и суверенитет народа -это две взаимосвязанные категории, существование которых в отрыве друг от друга невозможно.
Отметим, что самым проблематичным из трех видов суверенитета является национальный суверенитет. В настоящий момент нет четких критериев определения «национальный суверенитет», и в современной науке выделяются два подхода к определению этого понятия. Первый, так называемый общегражданский подход, отождествляет национальный суверенитет с государственным и народным суверенитетом. Так, Л.М. Карапетян отмечает: «...Понятие “национальная государственность” имеет общегражданское значение, а “нация” и “государство” рассматриваются как равнозначные понятия, которые выражают социально-политическое объединение народов данной страны... Однако специфика государственной организации народов сама по себе не порождает отличий между государственным и национальным суверенитетами. В связи с этим, в государственном суверенитете уже находит свое концентрированное выражение суверенитет нации» [5, с. 228].
Второй, этнический, подход рассматривает национальный суверенитет как «сложное этническое явление; право коренной нации на самоопределение; право этнической общности на самосохранение, вплоть до выбора определенного политического устройства» [11, с. 79]. Подобного мнения придерживался и В.С. Швецов, который отмечал: «Под национальным суверенитетом (суверенитетом нации) понимается политическая свобода нации, ее полновластие, обладание действительной возможностью целиком и полностью распоряжаться своей судьбой, в первую очередь способностью политически самоопределяться, включая отделение и образование самостоятельного государства» [17, с. 3,18]. Вследствие этого национальный суверенитет фактически трансформируется в понятие «се-
цессия», под которым понимается право выхода нации из состава государства в пределах границ территории их проживания. В этом случае национальный суверенитет противопоставлен суверенитету государства и народа. Подобные попытки решения национального вопроса с использованием при этом федеративного устройства российского государства только размывают границы между компетенцией Федерации и ее субъектов, разрушают его структуру и не способствуют последующему укреплению и совершенствованию федеративных отношений. Из понятия национального суверенитета следует: отдельные нации в рамках одного государства полностью независимы, а это, в свою очередь, безусловно, противоречит основным принципам федерализма.
На наш взгляд, следует согласиться с мнением Е.Н. Лоторева [7, с. 124] о том, что более оправданным будет являться использование термина «право народов на самоопределение», чем «национальный суверенитет», который реализуется с учетом прав других наций, а также с учетом исторических, экономических, политических факторов.
С появлением таких сложных форм государственного устройства, как федерация и конфедерация, возникли проблемы в понимании государственного суверенитета как самих государств, так и их составных частей. В федеративном государстве организация государственной власти имеет принципиальные отличия. Для такой формы государственного устройства характерны два уровня осуществления государственной власти, которые, с одной стороны, взаимосвязаны, а с другой - обладают самостоятельностью. В силу этого возникает проблема определения принадлежности государственного суверенитета, потому как ни одна из властей каждого уровня в отдельности не может быть признана суверенной в строгом смысле этого слова. Малоудовлетворительным становится и объяснение, при котором оба уровня власти взаимно дополняют друг друга, так как это противоречит единству и неделимости суверенитета [14, с. 41]. В государствоведении и правоведении XIX века теоретические проблемы делимости суверенитета федеративного государства вызвали долгие научные дискуссии, которые особенно активно велись в США и Германии. В результате научных дебатов были выработаны две диаметрально противоположные теории делимости суверенитета.
Последователи централистской концепции считали, что в федеративном государстве суверенитет может принадлежать исключительно федерации, а суверенитет у субъектов федерации отрицался. Данную позицию, в частности, занимал известный теоретик государства и права Георг Еллинек. По его мнению, суверенитетом в федеративном государстве обладает федерация, а государства - члены федерации - суверенными не являются, при
этом неограниченность и неделимость становятся его основными признаками [12, с. 14].
Подобной позиции придерживались П. Лабанд и В. Уиллоуби, полагавшие, что суверенитет может иметь только федеральный центр, так как о единстве государства можно говорить исключительно в случае обладания им полным суверенитетом [13, с. 531].
Прямо противоположную позицию занимали М. Зейдель и Дж. Кэлхун, считавшие, что суверенитет имеют только субъекты федерации, обладающие правом свободного выхода из состава федерации [13, с. 532].
Межу указанными крайними позициями имелась и промежуточная точка зрения, которую занимали Г. Вайц, А. де Токвиль, К. Уэр и другие. Согласно позиции Г. Вайца, федеративное государство представляет собой такое образование, в котором одна часть государственных задач является общей, а другая принадлежит отдельным членам как самостоятельным государствам, следовательно, власть федерального центра и власть субъектов федерации являются каждая в своей сфере самостоятельной, суверенной, то есть суверенитет в данном случае разделен между федерацией и входящими в ее состав государственными образованиями. Федеральный центр и регионы реализуют свои полномочия независимо друг от друга, осуществляя при этом взаимную координацию.
По мнению А. де Токвиля, «дробление суверенитета - это тот принцип, который положен в основу всех федераций». Он полагал, что суверенитет США поделен между Союзом и штатами.
Следует отметить и мнение Л. Дюги, который считал, что, «каково бы ни было понятие, составленное о суверенитете, создать юридически удовлетворительную конструкцию федеративного государства невозможно» [4, с. 194].
Исходя из вышеизложенного, по вопросу о государственном суверенитете федерации и ее субъектов выделяют три основных подхода: 1) признание принадлежности государственного суверенитета только федерации; 2) сочетание государственного суверенитета федерации и государственного суверенитета каждого из субъектов; 3) рассредоточение государственного суверенитета по разным уровням управления в федерации [12, с. 83]. К важнейшим объективным причинам такого разделения относятся и конкретные исторические условия развития федеративных отношений, и попытки построения единой концепции суверенитета в федеративном государстве.
Таким образом, суверенитет - это качественное свойство государственной власти, выраженное в ее верховенстве и независимости как внутри страны, так и по отношению к другим государствам. В государстве с федеративной формой государственного устройства объективно существуют два уровня
государственной власти - государственная власть федерации, а также государственная власть субъекта федерации. Однако сформулированные выше представления о государственном суверенитете позволяют нам определить, что в федеративном государстве может быть лишь один суверенитет, которым обладает федерация. Верховенством и независимостью обладает только государственная власть федерации, что, в свою очередь, является основным признаком суверенитета государства.
При исследовании особенностей становления федеративных отношений на территории российского государства становится ясным: Российской Федерации, наравне с другими федеративными государствами, не удалось избежать проблем, связанных с суверенитетом, в их числе и проблема принадлежности суверенитета. Первостепенными здесь являются положения Конституции РФ, закрепившие на конституционно-правовом уровне принципы построения российской государственности.
Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы.
Таким образом, народ Российской Федерации, являясь носителем суверенитета, реализует его посредством органов государственной власти, референдума, свободных выборов, а государственный суверенитет является производным от суверенитета народа.
В соответствии ч. 1 ст. 4 Конституции Российской Федерации, суверенитет распространяется на всю ее территорию. Данное конституционное положение означает, что государственная территория является пространственным пределом распространения государственной власти Российской Федерации.
Статья 15 Конституции Российской Федерации закрепляет положение, согласно которому Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Из этого следует требование полного соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам всех правовых актов, принимаемых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, а также конституций, уставов, законов и иных правовых актов, принимаемых субъектами Российской Федерации. Указанные акты не должны противоречить Конституции Российской Феде-
рации и федеральным законам. При обнаружении такого несоответствия применяется Конституция Российской Федерации или соответствующий федеральный закон, а акты, в установленном порядке, подлежат признанию недействительными и приведению в соответствие.
Несмотря на однозначную, на наш взгляд, интерпретацию рассмотренных положений Конституции Российской Федерации о государственном суверенитете, термин «суверенитет субъектов Российской Федерации» длительное время использовался как в научной литературе, так и в нормативно-правовых документах.
Основанием для этого послужило внутреннее противоречие ч. 1 и ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации. Действительно, согласно ч. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации, все субъекты Российской Федерации - республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа - являются равноправными субъектами Российской Федерации. Однако в ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации республики названы государствами, которые имеют свои конституции. Данное конституционное положение многие ученые и политические деятели трактуют так, что республики, входящие в состав Российской Федерации, обладают собственным государственным суверенитетом.
По нашему мнению, не может быть суверенитета в суверенитете. При вхождении одного государства в состав другого потеря, а не просто ограничение суверенитета неизбежна. Согласимся с мнением P.M. Кочкарова, что субъекты РФ, даже обладающие большими полномочиями, не являются суверенными [6, с. 8]. Верно замечает М.В. Баглай, что суверенных республик внутри федеративного государства быть не может, поскольку это противоречит самим принципам федерализма [3, с. 1-2].
В конституциях республик, входящих в состав Российской Федерации, начиная с 1993 года (за исключением Калмыкии и Ингушетии) содержались положения о суверенитете. Например, в конституции Республики Татарстан закреплялось, что она является субъектом международного права и суверенным государством. Тезис о суверенитете республик, пусть даже ограниченном, крайне угрожающе дал о себе знать в конце XX века, усилив имеющиеся после распада СССР стремления к сепаратизму. Чрезвычайно опасным и бессмысленным с точки зрения государствоведения было высказывание первого Президента Российской Федерации «берите столько суверенитета, сколько унесете» и поставило Российскую Федерацию в затруднительное положение, привело к угрозе близости ее реального распада. В связи с этим В.Е. Чиркин заметил, что термин «суверенитет» имеет определенный смысл и растягивать его до неузнаваемости нельзя, глотая столько, сколько можно проглотить [15, с. 10].
Окончательно точку по этой проблеме поставил в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации. В Постановлении от 7 июня 2000 года [9] Конституционный Суд отметил, что Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо другого носителя суверенитета и источника власти, кроме многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо другого государственного суверенитета, кроме суверенитета Российской Федерации... Субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально в целом принадлежит Российской Федерации. В дальнейшем, в Определении от 27 июня 2000 года, Конституционный Суд подчеркнул, что использование в ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации понятия «республика (государство) не означает признание государственного суверенитета этих субъектов РФ, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера» [8].
Очевидно, что в государстве не может быть двух уровней государственной власти, каждая из которых обладала бы верховенством, и, следовательно, не может быть двух суверенитетов - суверенитета федерации и суверенитета субъекта федерации. На наш взгляд, в отношении понятия суверенитета следует придерживаться позиции, согласно которой в федеративном государстве суверенитетом может обладать только федеральная государственная власть. Данный вывод подтверждает анализ развития федеративных отношений в Российской Федерации в течение последних десятилетий.
Библиографический список
1. Гегель Г. Ф. Философия истории // Гегель Г.Ф. Соч. Т. VIII. - М., 1990. - 526 с.
2. ГроцийГ. О праве войны и мира. -М., 1956. -С. 127. - 868 с.
3. Баглай М.В. История не знает примеров, когда Федерация выжила в условиях войны регионов с центром // Российская газета. - 2000. - 20 июля.
4. Дюги Л. Конституционное право: общая теория государства. - М., 1908. - 957 с.
5. Карапетян Л.М. Федеративное устройство
Российского государства. - М., 2001. - 352 с.
6. Кочкаров P.M. Конституционные основы суверенитета народов и наций и единство российской государственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1997. - 19 с.
7. Лоторев Е. Н. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации: Дис. ... канд. наук. - Елец, 2004. - 22 с.
8. Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия -Алания и Республики Татарстан // Российская газета. - 2000. - 25 июля.
9. Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”» // Российская газета. - 2000. - 21 июня.
10. Проблемы суверенитета в Российской Федерации / Б.С. Крылов, И.П. Ильинская, Н.А. Михалева и др. - М., 1994. - 175 с.
11. Саларгалиев Г.С. Теоретические проблемы республиканской конституции // Советское государство и право. - 1982. - № 2. - С. 72-85.
12. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М., 2001. - 374 с.
13. Федерализм: энциклопедия / Бородаев Е.Б., Бродская Н.П., Ватыль В.Н. и др. / отв. ред. К.С. Гаджиев. - М., 2000. - 638 с.
14. Федеративное устройство России: история и современность: сб. обзоров и ст. - М., 1995.
15. Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта РФ // Государство и право. - 2000. - № 10. - С. 9-15.
16. Швецов В.С. Государственный суверенитет (вопросы теории). - М., 1979. - 302 с.
17. Швецов В.С. Национальный суверенитет (проблемы теории и методологии). - М., 1978. -230 с.
