CC BY-NC-ND
520
В.П. Анисимов
ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО МЕЖДУНАРОДНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА И СПОСОБЫ ИХ РЕШЕНИЯ
В данной статье рассматриваются основные проблемы, возникающие в процессе становления современного международного экологического права, и пути их разрешения мировым сообществом.
Ключевые слова: международное экологическое право, окружающая среда, ООН, экология, конференция, экологическая безопасность.
Процесс становления отрасли международного экологического права (МЭП) протекает с XIX столетия и в своем развитии прошел несколько этапов.
Первый этап (1839-1948 гг.) связан с первыми попытками «цивилизованных» государств разрешить региональные и локальные проблемы экологии. Второй этап (1948-1972 гг.) увязывают с началом деятельности ООН. Третий этап (с 1972 г. по настоящее время) знаменует проведение глобальных международных конференций по развитию МЭП.
Хотя этот процесс имеет сравнительно недолгую историю, но он проходит весьма интенсивно.
В начальной стадии правовое регулирование международных экологических отношений развивалось на основе двусторонних договоров, затем на основе многосторонних конвенций. К настоящему времени в мире насчитывается свыше 1600 многосторонних универсальных (глобальных) и региональных международных конвенций и свыше 3000 двусторонних договоров.
Возрастание числа таких актов продолжается, хотя уже вполне обоснованно поставлен вопрос об обеспечении в первую очередь выполнения требований МЭП. На этом все более концентрируется внимание международного сообщества.
© Анисимов В.П., 2010
Несмотря на быстрый рост количества источников МЭП, договорное регулирование отстает от необходимого уровня управляемости. Для преодоления этого отставания прибегают к следующей процедуре. Заключаются договоры общего характера, рамочные конвенции, которые предусматривают различные методы принятия дополнительных норм в упрощенном порядке в форме дополнительных протоколов и резолюций. Но и это не решает проблему. Поэтому здесь большое значение приобретает «мягкое» право, т. е. право, не обладающее юридически обязательной силой. В качестве примера можно сослаться на резолюцию Института международного права 1997 г. «О процедурах принятия и имплементации норм в области окружающей среды».
В ней предполагается, что государства, голосовавшие «за» или молчаливо признавшие необязательные акты, содержащие ясные и конкретные нормы, должны следовать им. Это ведет к тому, что содержащиеся в резолюциях международных конференций правила в ускоренном порядке обретают статус обычных норм.
Еще одна особенность создания источников МЭП связана с той ролью, которую играют неправительственные организации, выступающие инициаторами и «группами давления» на правительства. Если на этапе становления МЭП широко применялись обычные нормы, то сейчас МЭП становится преимущественно договорным.
Решение проблемы обеспечения экологической безопасности связано с выбором концепции развития. В настоящее время, несмотря на разнообразие мнений, гипотез и моделей, реально конкурируют две концепции развития мира с позиций возникших экологических проблем.
Согласно первой концепции, называемой ресурсной или техногенной, человечество может решить все экологические проблемы технологическими средствами, т. е. меняя и исправляя хозяйство на основе новых технологий и не устанавливая ограничений по объему используемых ресурсов, экономическому росту населения. Эта концепция имеет широкий спектр оттенков, начиная от полного отрицания существования какой-либо экологической опасности, кроме локальных случаев, провозглашения отсутствия пределов развития, кончая призывами перейти к устойчивому развитию, понимаемому как удовлетворение потребностей настоящего и будущих поколений людей. Экономические проблемы в рамках этой концепции нередко представляются временным явлением, обусловленным «несбалансированным использованием технологий», которое будет преодолено в близком или отдаленном будущем.
Именно в рамках такой концепции сформировалось современное направление природоохранной деятельности, основанной на
системе локальных чисток среды от загрязнения и нормирования показателей качества окружающей среды по узкому набору показателей, а также внедрения ресурсосберегающих технологий.
Техногенная концепция не имеет разработанной теоретической базы. Она основывается на имеющемся у человечества опыте, и модели, создаваемые в ее рамках, в экологическом аспекте задают произвольные начальные условия с некоторыми предположениями относительно будущего развития. Однако эти модели с той или иной степенью отдаленности предсказывают тупик в развитии, его физическую ограниченность.
Вторую концепцию, называемую биосферой, отличают от первой попытки теоретического обоснования и осмысления. Она представляет собой эмпирическое обобщение накопленного экспериментального материала на основе известных законов физики и биологии. Главным направлением этой концепции является определение области устойчивости любой экосистемы, что позволит найти допустимую величину нагрузки на эту экосистему. Исходя из этой концепции, делается вывод, что главная причина глобальных экологических нарушений и развивающегося экологического кризиса, угрожающего существованию человечества, - это опасность разрушения стабилизирующего окружающую среду механизма - естественной биоты. Разрушение ее происходит пропорционально росту энергопотребления, т. е. даже при переходе к гипотетически безотходным технологиям, прекращении загрязнения и использовании безупречно чистых источников энергии окружающая среда будет терять свою устойчивость.
Отсюда путь к экологической безопасности лежит через решение смежной стратегической задачи - сохранение всеми доступными методами ненарушенной хозяйственной деятельностью территории с сохранившимся объемом естественной биоты, которая должна стать центром восстановления естественной природной среды и биоты в объеме, необходимом для обеспечения устойчивости окружающей среды.
Экологическую безопасность нельзя полностью обеспечить в одной отдельно взятой стране, для ее достижения необходима активная международная деятельность. Развитые страны в основном уже разрушили свою природную среду и сейчас являются главными экологическими загрязнителями. Крупные густонаселенные развивающиеся страны также практически полностью разрушили свои экосистемы, а остальные развивающиеся страны быстро движутся по этому же пути, варварски разрушая природу на своих территориях и наращивая массу выбрасываемых загрязнителей.
Необходима разработка эффективного международного механизма прекращения процесса разрушения природной среды, сохранения того, что осталось от нее, и перехода к расширению таких территорий. Ключевым здесь является вопрос сохранения тропических лесов - самых мощных регуляторов и стабилизаторов окружающей среды.
Также важным элементом этой задачи является дальнейшее развитие правовой составляющей инфраструктуры. Необходимо создание достаточно завершенной системы специального экологического законодательства и нормативно-технической базы, а также экологизация законодательных актов в других сферах деятельности, важных для решения основных стратегических задач экологической безопасности.
Другими важными элементами инфраструктуры для обеспечения экологической безопасности служат система сбора, накопления, обработки, выдачи и анализа информации по всему спектру природоохранных проблем, система экологического воспитания, обучения и образования, научные исследования и разработки взаимодействия человека с биосферой, система финансирования.
Объектами МЭП являются природные объекты, находящиеся под национальной юрисдикцией или вне ее (международные интернациональные природные объекты).
Правовой режим первых объектов определяется внутренним правом и частично нормами международного права, т. е. здесь существует соотношение и взаимодействие внутреннего и международного права. Обычно выработанные мировой практикой, получившие всеобщее признание и закрепленные в международно-правовых актах прогрессивные принципы трансформируются в нормы внутреннего права (имплементация).
Правовой режим вторых объектов определяется международным правом. Вопрос о собственности на эти объекты продолжительное время вообще не возникал. Господствовало молчаливое признание международных интернациональных природных объектов ничьей вещью и согласие с правом любой страны на захват этих объектов. Но в современных условиях такое положение все меньше стало отвечать интересам и потребностям народов мира. Стали вырабатываться и постепенно внедряться в практику некоторые международно-правовые принципы, ограничивающие возможность произвольных действий в отношении международных интернациональных природных объектов.
МЭП пока не кодифицировано, его нормы закреплены в многочисленных международных актах, имеющих комплексный характер. Для окончательного формирования МЭП как самостоятельной
отрасли международного права необходима его кодификация. Всемирным союзом по сохранению окружающей среды подготовлен проект пакета для кодификации международного права окружающей среды. ООН поручила Программе ООН по окружающей среде (ЮНЕП) кодифицировать международно-правовые экологические нормы и в перспективе разработать универсальную конвенцию в области охраны окружающей среды.
Для решения международных проблем создаются межправительственные и международные неправительственные организации универсального типа, региональные и субрегиональные органы. По содержанию охватываемых проблем их можно разделить на две группы: природоохранительного направления, комплексного природоохранительного профиля.
К первой группе относятся ЮНЕП и Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП).
В качестве первоочередных на ближайшую перспективу определены следующие основные направления деятельности ЮНЕП:
а) здоровье человека, санитария окружающей среды;
б) охрана земель, вод, предотвращение опустынивания;
в) охрана океанов;
г) охрана природы, диких животных, генетических ресурсов;
д) энергетическая безопасность;
е) образование, профессиональная подготовка;
ж) торговля, экономика, технология.
По мере развития деятельности организации число приоритетных направлений может возрастать. В частности, уже выдвигаются проблемы кодификации и унификации международного и внутреннего экологического законодательства.
По степени экологической близости к ЮНЕП относится Организация Объединенных Наций по культуре, науке, образованию (ЮНЕСКО), которая природоохранную деятельность осуществляет по нескольким направлениям:
а) руководство экологическими программами;
б) учет и организация охраны природных объектов, отнесенных к всемирному наследию;
в) оказание помощи развивающимся и другим странам в развитии экологического образования и подготовке специалистов-экологов.
Неправительственная организация МСОП, представляющая свыше 500 членов, определяет основные задачи в развитии международного экологического сотрудничества:
а) сохранение естественных экосистем растительного и животного мира;
б) сохранение редких и исчезающих видов растений и животных, памятников природы;
в) организация заповедников, резерватов, национальных природных парков;
г) экологическое просвещение.
Ко второй группе относятся Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ), сельскохозяйственная продовольственная организация ООН (ФАО), международная морская организация (ИМО), Всемирная метереологическая организация ООН (ВМО), Международный регистр потенциально токсичных химических веществ (МРПТХ), Бюро ООН по оказанию помощи в случае стихийных бедствий (ЮНДРО) и ряд других.
ВОЗ осуществляет санитарно-эпидемиологический мониторинг окружающей среды, обобщает данные о заболеваемости людей в связи с ее состоянием.
МАГАТЭ разрабатывает правила строительства и эксплуатации АЭС, проводит их экспертизу, устанавливает нормы радиационной безопасности, проверяет их выполнение.
ФАО занимается экологическими проблемами в сельском хозяйстве, подготовила почвенную карту мира, способствовала принятию Всемирной почвенной хартии.
ИМО участвует в борьбе с загрязнением моря, разрабатывает и согласовывает основные принципы международной политики по защите морской среды.
ВМО изучает и обобщает степень воздействия человека на погоду и климат планеты в целом и по отдельным регионам.
МРПТХВ изучает и распространяет информацию о токсичных химических веществах, их воздействии на человека и окружающую среду. В базе данных этой организации содержится информация о более чем 600 химических веществах, распространенных во всем мире. Это число продолжает расти.
ЮНДРО мобилизует и координирует помощь различными государствами странам, которые постигло стихийное бедствие. Оно собирает и обрабатывает информацию о стихийных бедствиях, разрабатывает меры по предотвращению нанесенного ущерба.
К третьей группе относятся организации, занимающиеся охраной перелетных птиц, охраной рыбных запасов, международными реками, охраной дикой природы, безопасностью источников энергии и т. д. В их число входят Гринпис, Всемирный фонд дикой природы, Международный социально-экологический союз, Международная ассоциация «Зеленый крест», Международный фонд защиты животных и ряд других организаций.
Для обсуждения возникающих проблем по охране окружающей среды собираются международные конференции. Первым крупным многосторонним мероприятием в этой области следует считать конференцию по международной охране природы, состоявшуюся 17-19 ноября 1913 г. в Берне. На ней было подписано Соглашение об учреждении Консультативной комиссии по международной охране природы.
В 1972 г. состоялась Стокгольмская конференция по окружающей среде. В ее работе приняли участие делегаты 113 стран и 400 международных организаций. Там были приняты Декларация, которая содержала принципы, заложившие основу МЭП, и План, состоящий из 109 резолюций, посвященных различным аспектам защиты окружающей среды.
Конференция свела вместе промышленно развитые и развивающиеся страны в определении прав человечества на благоприятную окружающую среду, подняла вопросы о регулировании использования природных ресурсов, идентификации и контроле за важнейшими видами загрязнений, международном сотрудничестве.
После этой конференции несколько государств признали в своих конституциях право на адекватную окружающую среду и обязательства государства сохранять эту среду.
Для осуществления решений конференции была создана межправительственная организация ЮНЕП, которая выполняет координирующую функцию.
В рекомендации конференции были включены предложения проводить программы по образованию и подготовке профессионального, технического и административного персонала в области решения проблем окружающей среды.
Стокгольмская конференция дала толчок развитию изучения окружающей среды на национальном и международном уровне, способствовала формированию правовых норм и законодательных инициатив, содействовала процессу поиска ресурсосберегающих технологий, ускорила возникновение международных форм сотрудничества по защите окружающей среды, стала предтечей конференции в Рио-де-Жанейро.
Можно также отменить принятие Генеральной Ассамблеей ООН «Резолюции об исторической ответственности государств за сохранение природы земли для настоящего и будущего поколений», 1980 г. Она по-новому раскрыла институт ответственности за сохранение природы как единого целого и также перед будущими поколениями, т. е. трансгенерационной ответственности.
Другой заметный природоохранный документ - это «Всемирная хартия природы», 1982 г. Он предусматривает уважение
природы, недопустимость препятствования ее существенным процессам, поддержание уровня популяции всех форм живого, достаточного для их выживания. Для достижения этого хартией предусматривается включение защиты окружающей среды в социальное и экономическое планирование с учетом долговременной способности природных систем обеспечить существование населения.
Также нужно отметить московское многостороннее «Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей среды» от 8 февраля 1992 г. Оно предусматривает сотрудничество в области охраны окружающей среды между странами СНГ. Участники соглашения договорились создать для этого Межгосударственный экономический совет и при нем Межгосударственный экономический фонд.
С 3 по 14 июня 1992 г. прошла Конференция ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро. Девизом конференции стал лозунг «Наш последний шанс спасти планету». Ее участниками были 177 стран, 3000 представителей от 1400 неправительственных организаций.
Конференция отметила, что в ближайшее 50 лет Земля потеряет от четверти до половины своего биологического разнообразия, формировавшегося сотни миллионов лет, что в отношении генетических и других ресурсов в мире сложилась неравноправная ситуация, когда богаты ресурсами одни, прибыли от их использования получают другие. В биологическом разнообразии лидируют тропические страны, однако используются они в основном биотехническими компаниями промышленно развитых стран.
Был поставлен вопрос о том, что было бы справедливо передать развивающимся странам или часть прибыли, полученной от использования их генетических ресурсов, для сохранения биоразнообразия, или на льготных условиях новые технологии, способные содействовать решению вопросов охраны окружающей среды.
Противниками такой постановки вопроса выступили защитники права интеллектуальной собственности, защищенной патентами (в частности, США), считающие, что это право является необходимым условием достижения устойчивого развития. Они исходили из положения об абсолютном характере частной собственности, сложившегося в законодательстве ХУШ-Х1Х вв. Однако уже реальное право XIX столетия знало различные ограничения прав собственности. Многие современные юристы единодушны во мнении, что право свободного использования выгоды и распоряжения собственностью имеют сейчас не более чем историческое значение.
На конференции широко обсуждался вопрос о введении системы цен на все виды ресурсов с учетом ущерба, наносимого
окружающей среде, а также о квотировании выбросов парниковых газов на душу населения. Было предложено, что квоту за выброс можно будет рассчитывать для региона в целом, оставляя за ним право маневрировать внутри, или же просто дать возможность региональным структурам по своему усмотрению оплачивать квоты своих участников.
Там была создана Комиссия по устойчивому развитию (КУР), контролирующая ход осуществления программы «Повестка дня на XXI в.». Другими основополагающими документами конференции были Декларация и «Заявление о принципах глобального консенсуса по управлению, сохранению и устойчивому развитию лесов».
В целом итоги этой конференции, с одной стороны, можно считать исторической вехой в развитии международного природоохранного сотрудничества. Во-первых, собрав большое число деятелей высшего ранга, она ознаменовала переход экологических проблем из периферийной области международной политики в разряд главных приоритетов. Во-вторых, конференция, с ее акцентом на идее устойчивого развития, указала на необходимость комплексного подхода к решению экологических проблем. В-третьих, собрав множество представителей неправительственных организаций, конференция приобрела демократический статус.
С другой стороны, основаниями для скепсиса могут служить разногласия между промышленно развитыми и развивающимися странами. К ним можно отнести позиции по тотальному уничтожению тропических лесов, обязательствам государств по объемам и темпам сокращения выбросов в атмосферу парниковых газов, по правам, связанным с интеллектуальной собственностью.
Значительным событием в международном сотрудничестве явилась «Всемирная конференция ООН по устойчивому развитию» в Йоханнесбурге, 2002 г. В ее работе приняли участие посланцы 195 стран, в том числе 104 президента и премьер-министра. Ими были приняты политическая декларация, призывающая все страны к работе на благо всеобщего процветания и мира, план действий по борьбе с бедностью и охране земной экологии.
План предусматривает ряд широкомасштабных акций по доступу сотен миллионов человек к чистой воде и электрической энергии, 50% снижения уровня бедности к 2015 г., комплексные природоохранные программы по замедлению вырубок лесов и истощению рыбных запасов Мирового океана, глобальное снижение субсидий на добычу ископаемых энергоносителей, переход на возобновляемые источники энергии.
Оценивая эти документы, нельзя не отметить, что в них практически отсутствуют четко прописанные детали осуществления заяв-
ленных задач: обеспечение квалифицированными специалистами, финансирование проектов, сроки.
Итоги конференции, с одной стороны, являются перспективными, дающими основу для масштабных действий по защите природы и улучшению жизни людей, а с другой стороны, можно сказать, что они оказались безрезультатными и провальными.
Подводя итоги рассмотренному, можно сказать, что решение возникающих проблем МЭП и дальнейшее улучшение качества жизни человечества возможно в рамках стабильного социально-экономического развития, не разрушающего естественный биотический механизм саморегуляции природы.
