CC BY
24
УДК 342.951
В.Г. Розенфельд, доктор юридических наук, профессор Р.Н. Корчагин, стипендиат Оксфордского Российского Фонда (Г. Воронеж)
ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ РАССЛЕДОВАНИИ И ПРОКУРОРСКОМ НАДЗОРЕ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРИНУЖДЕНИИ
Аннотация. В статье анализируется действующее законодательство о сущности и понятии административного расследования и внесении соответствующих изменений в КоАПРФ. Отмечается, что отсутствует четкое определение административного расследования как специальной формы стадии административного производства в ст. 28.7 КоАП РФ, говорится, что указанные в ней не все случаи административного расследования, связанного со значительными временными затратами, затрагивающие права и законные интересы других участников правоотношений, отрицательно сказываются на практической деятельности работников правоохранительных органов по всестороннему полному и своевременному расследованию дел об административных правонарушениях. В статье предлагается внести соответствующие изменения и дополнения в КоАП РФ, ФЗ «О прокуратуре РФ» и приказы Генерального прокурора о прокурорском надзоре за применением мер административного принуждения как одно из обязательных условий укрепления правопорядка в стране.
Ключевые слова: административное расследование, в общем и специальном смысле слова. Порядок и процедура возбуждения и административного расследования дел, предусмотренных в ст. 28.7 КоАП РФ. Прокурорский надзор за соблюдением законности о привлечении граждан и юридических лиц к административной ответственности.
V.G. Rosenfeld,R.N. Korchagin
PROBLEMS OF MAKING BETTER THE EXISTING LEGISLATION OF AN ADMINISTRATIVE INVESTIGATION AND PROSECUTOR'S SUPERVISION OVER THE LEGALITY OF ADMINISTRATIVE COMPULSION
Abstract. This article analyzes the existing legislation of the essence and the concept of an administrative investigation and making the appropriate changes to the Code of Administrative offences of the Russian Federation. It is noted that in the Art. 28.7 of the Code there is no clear definition of an administrative investigation as a special stage form of the administrative proceedings. It says in the article that not all of these incidents of administrative investigation which involve considerable time expenses and affect rights and legal interests of the other participants in legal relationship have a negative impact on the overall, full and in proper time practice of investigating administrative offences by law enforcement officials. The article suggests making appropriate changes and additions to the Code of Administrative offences of the Russian Federation, Federal Law "On Prosecutor's Office in the Russian Federation " and the orders of Prosecutor General about prosecutor's supervision of the law when applying sanction of administrative compulsion as one of the prerequisites for strengthening the rule of law in the country.
Key words: administrative investigation in general and the special sense of the word. Rules and procedures of the institution of an action and administrative investigation under Art. 28.7 of the Code of Administrative offences of the Russian Federation. Prosecutor's supervision over the legality of the involvement of citizens and corporate body to administrative responsibility.
В соответствии с п. 2-5, ч.2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ» в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемый законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:
• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
• надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
• надзор за исполнением законов судебными приставами;
• надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Вместе с тем, в данной статье закона ничего не говорится об обязанности прокурора осуществлять надзор за соблюдением законности при проведении административного расследования и привлечении к административной ответственности уполномоченными на то органами и должностными лицами - юридических лиц и граждан, хотя данное направление прокурорской деятельности приобретает все большую значимость.
При осуществлении надзора за применением мер административного принуждения и привлечения граждан к административной ответственности прокуратуре часто приходится сталкиваться с фактами несовершенства законодательства, которые отрицательно сказываются на правоприменительной практике.
В частности, в главе 28 КоАП РФ говорится о возбуждении дела об административном правонарушении, рассмотрении таковых дел,
выполнении постановления о наложении административного наказания и о пересмотре постановлений по делам об административных правонарушениях.
В ст. 28.1 КоАП отмечается, что поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:
1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
4) фиксация административного правонарушения в области дорожного движения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи.
Вместе с тем, при составлении протокола об осмотре места совершения правонарушения и составлении первого протокола о применении мер обеспечения, далеко не всегда наличествуют все необходимые данные о противоправном деянии и доказательства, подтверждающие вину конкретного лица. Поэтому, на наш взгляд, убедительны высказывания: Бахраха Д.Н., Телегина A.C., Щергина А.П. и других авторов - что стадию возбуждения производства по делам об административном правонарушении следовало бы именовать стадией административного расследования, ибо она включает в себя и предварительную проверку (расследование) фактических обстоятельств совершенного правонарушения, установление вины конкретного лица, выявление и сбор доказательств, подтверждающих его виновность в совершении правонарушения и не случайно
132
ст. 24.1 КоАП говорит, что задачами производства по делам об административных правонарушениях является всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. В административном расследовании данная стадия производства по делам об административных правонарушениях касается и всех необходимых процессуальных действий по сбору и закреплению доказательств в установленный законом срок и составлению протокола об административном правонарушении.
В то же время ст. 28.7 говорит по существу об особой (специальной) форме стадии административного расследования в случае выявления административного правонарушения в области антимонопольного, патентного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе, законодательства об акционерных обществах, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах, законодательства о выборах и референдумах, законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, законодательства о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах, миграционного законодательства, валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, законодательства о защите прав потребителей, об охране здоровья граждан, об авторском праве и смежных правах, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров, в области налогов и сборов, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, таможенного дела, экспортного контроля, государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги), об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, в области охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспор-
те, несостоятельности (банкротства), размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Само понятие данного административного расследования, как особая форма административного расследования, указанного в ст. 28.7, требует соответствующего уточнения и дополнения - это осуществление комплексных процессуальных действий, требующих значительный временных затрат, а также затрагивающих права, интересы физических, юридических лиц, связанный правоотношениями с подозреваемыми в совершении административного правонарушения, когда после вымвления административно наказуемого деяния требуется проведение экспертиз, осмотра территорий, помещений, находящихся в них предметов, документов, жестких дисков компьютеров, их изъятие, выемки проб и образцов, проведение контрольных проверок, инвентаризаций, ревизий, истребование заключений специалистов, иных процессуаль-нык действий, а также в случаях, когда необходимо временно отстранить соответствующего руководителя или представителя бизнеса от занимаемой должности и приостановить деятельность юридического лица до решения вопроса о проверки данных судом. Ведь не случайно Президент РФ Д.А. Медведев и Премьер-министр Путин В.В. после аварии на шахте «Распадская» признали необходимым предоставить инспекторам Ростехнадзора право отстранять указанных должностных лиц от занимаемой должности и приостанавливать деятельность предприятий до решения данного вопроса в судебном порядке.
Ст. 28.3 предусматривает полномочия соответствующих органов и должностнык лиц составлять протокол об административном правонарушении в пределах своей компетенции.
Однако, в статьях КоАП РФ ничего не говорится о порядке и процедуре возбуждения дела об административном правонарушении и административном расследовании уполномоченными на то органами и их должностными лицами и руководителями соответствующих подразделений, которые вправе возбуждать и проводить административное расследование в случаях, если после вымвления административного правонарушения
в области патентного антимонопольного законодательства, законодательства о выборах и т. д. необходимо проведение экспертизы и иныгх процессуальны« действий требующих значительный временный затрат.
Вместе с тем, если законодатель предусмотрел, что проведение внеплановый проверок контролирующим органом должно проводиться с санкции прокурора, то тем более проведение специального административного расследования в предусмотренный ст. 28.7 случаях, а равно решение вопроса о выемке, изыятии документов, жестких дисков компьютера, проведение докумен-тарнык проверок, ревизий, экспертиз, инык процессуальны« действий, требующих значительны« временных затрат и затрагивающих интересы других, связанных с привлекаемыми к ответственности лицами участников соответствующих правоотношений, а равно временное отстранение от работы должностных лиц, требует на наш взгляд утверждения постановления о проведении административного расследования руководителем соответствующего подразделения правоохранительного либо иного контролирующего органа и санкционирования прокурором.
На наш взгляд соответствующие дополнения целесообразно было бы отразить в статье 28.71.
В законодательных актах, Постановлениях правительства об утверждении положений о соответствующих органах исполнительной власти, и в административных регламентах Федеральной Службы по финансовому мониторингу, миграционной службы, Ростехнадзо-ра, ОВД, налоговых органов, Роспотребнадзо-ра и других - необходимо четко отразить, кто именно из должностных лиц вправе возбуждать и проводить административное расследование, кто именно из руководителей и каких подразделений этих органов утверждает данные постановления и запрашивают санкцию прокурора направить материалы на рассмотрение судебных органов.
Представляется, что внесение соответствующих дополнений и изменений в КоАП РФ и другие законодательные акты должно положительно повлиять на совершенствование правоприменительной практики правоохранительных и контролирующих органов, ограничение возможностей для коррупционной деятельности соответствующих категорий государственных служащих, способствовать совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законодательства об административных правонарушениях в основных сферах жизнедеятельности государства, защите прав и законны« интересов граждан.
УДК 374.4/.5(420)
А.П. Москалец, кандидат юридических наук, первый заместитель председателя Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству (г. Москва)
ДЕЛИКТНОЕ ПРАВО АНГЛИИ: СТАНОВЛЕНИЕ, РАЗВИТИЕ
И ПЕРСПЕКТИВЫ
Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором В.Г. Розенфельдом, кандидатом юридических наук, доцентом В.А. Ткаченко.
Аннотация. В статье рассматриваются как способы развития процессуальных механизмов обращения в суд с иском, так и распространения их на деликтное право, имеющего цель формирования стройной и ясной системы деликтно-правового регулирования. Статья обращена и к ис-
- 134 -
