CC BY
606
АДМИНИСТРАТИВНОЕ РАССЛЕДОВАНИЕ В СИСТЕМЕ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
ADMINISTRATIVE INVESTIGATION IN THE SYSTEM OF PRODUCTION ON AFFAIRS ABOUT ADMINISTRATIVE
OFFENCES
УДК 342.92
а.ю. денисова, alina yu. denisova,
адъюнкт Postgraduate
(Белгородский юридический институт (Putilin Belgorod Law Institute of Ministry
МВД России имени И.Д. Путилина, of the Interior of Russia,
Россия, Белгород) Belgorod, Russia)
Аннотация: в статье рассматриваются существенные характеристики производства по делам об административных правонарушениях. Предпринимается попытка анализа понятия административного расследования. Определяется место административного расследования в системе административно-процессуальных норм субъектов административной юрисдикции. Предлагается авторская дефиниция производству по делам об административных правонарушениях. Из статьи 28.7 КоАП РФ следует, что основной целью административного расследования является получение дополнительных сведений, необходимых для правильного разрешения дела об административном правонарушении, -доказательств совершения административного правонарушения, причастности к его совершению определенных лиц, виновности этих лиц в совершении правонарушения и т.п. В этом смысле административное расследование по своему содержанию во многом напоминает предварительное расследование по уголовному делу, однако имеет две особенности. Административное расследование проводится не по всем административным правонарушениям, а только по тем, которые совершены в областях законодательства, перечисленных в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ. Стоит отметить, что даже по такому ограниченному перечню правонарушений административное расследование проводится не всегда, а лишь при соблюдении двух обязательных условий. Проведение административного расследования не только имеет доказательственное значение, но и влияет на некоторые процессуальные отношения дальнейшего движения дела об административном правонарушении. Особенно это касается рассмотрения указанной категории дел судьями (ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ).
ключевые слова: производство по делам об административных правонарушениях, административное расследование, возбуждение дела об административном правонарушении.
Для цитирования: Денисова А.Ю. Административное расследование в системе производства по делам об административных правонарушениях // Вестник Белгородского юридического института МВД России имени И.Д. Путилина. 2019. № 1. С. 80-84.
Abstract: administrative offences. An attempt is made to analyze the concept of administrative investigation. The place of administrative investigation in the system of administrative procedural rules of subjects of administrative jurisdiction is determined. The author's definition of production on cases of administrative offenses is offered. From article 28.7 of the administrative Code it follows that the main purpose of the administrative investigation is to obtain additional information necessary for the correct resolution of the case of an administrative offense - evidence of an administrative offense, involvement in its Commission of certain persons, the guilt of these persons in the Commission of an offense, etc.in this sense, the administrative investigation in its content is much like a preliminary investigation in a criminal case, but has two features. An administrative investigation is not carried out for all administrative law, and only those made in the areas of law listed in part 1 of article 28.7 of the administrative offences code of the Russian Federation. It should be noted that even for such a limited list of offenses, administrative investigation is not always carried out, but only under two mandatory conditions. Carrying out an administrative investigation not only has evidentiary value, but also affects some procedural relations of the further movement of the case on an administrative offense. This is especially true of the consideration of this category of cases by judges (part 1 and 2 of article 23.1 of the administrative Code).
Keywords: proceedings on administrative offenses, administrative investigation, initiation of proceedings on administrative offense.
For citation: Denisova A.Yu. Administrative investigation in the system of production on affairs about administrative offences // Vestnik of Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia. 2019. № 1. P. 80-84.
Деятельность органов внутренних дел строится из многообразной административной деятельности, важную часть которой занимает производство по делам об административных правонарушениях. Данный вид производства является наиболее массовым и занимает особое положение в структуре административного процесса.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (раздел IV) определяет производство по делам об административных правонарушениях, которые обладают специфическими признаками.
Одним из первых признаков, который свойственен производству по делам об административных правонарушениях, выступает то, что дело разрешается в неукоснительном соответствии с буквой закона. Соблюдение данных норм - это одно из главных условий обеспечения правопорядка, охраны общественных интересов и соблюдения прав граждан и организаций.
Второстепенным признаком выступает факт, основывающийся на задачах производства по делам об административных правонарушениях, которые отражены в ст. 24.1 КоАП РФ.
Сущность данных признаков заключается в том, что необходимо выяснить все обстоятельства дела, содействующие всестороннему раскрытию и выявлению причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. Данные материалы необходимо разрешать в соответствии с законом и обеспечить исполнение вынесенного постановления.
Для того, чтобы правильно и полноценно выяснить обстоятельства дела, оно должно быть объективным и своевременным, всесторонним и полным.
Под объективностью в производстве по делам об административных правонарушениях понимается совокупность таких факторов, как беспристрастность, непредвзятость при осуществлении производства и соответствие реальной действительности.
Анализ таких аспектов, как всесторонность и полнота, подразумевает под собой выявление всех признаков правонарушения, которые могут оказать существенное влияние на процесс рассмотрения дела и вынесения постановления.
При своевременном рассмотрении дела об административном правонарушении априори предполагается соблюдение сроков, которые установлены в общей части КоАП РФ. Закре-
пление данных норм должно способствовать вынесению постановления в самые кратчайшие сроки, которые должны быть максимально приближены к моменту совершения противоправного деяния.
Следующим признаком производства по делам об административных правонарушениях являются его стадии, определяющие последовательность действий, объединенных целями и задачами конкретного этапа административного производства.
Для того, чтобы признать в качестве самостоятельной стадии какую-либо часть административно-процессуальной деятельности, необходимо четкое соответствие установленным критериям, таким как:
1) самостоятельность;
2) необходимость выстраивания логической взаимосвязи с другими стадиями производства и этапами;
3) необходимость наличия определенного круга участников;
4) необходимость выработки собственных задач и целей, невыполнение которых способствует препятствию реализации стадий, последующему развитию административного производства;
5) завершение производства путем принятия итогового процессуального документа.
Исходя из анализа положений КоАП РФ, можно выделить следующие стадии в производстве по делам об административных правонарушениях1:
1. Возбуждение дела об административном правонарушении (возбуждение дела об административном правонарушении; установление фактических обстоятельств дела (административное расследование); процессуальное оформление результатов расследования).
2. Рассмотрение дела (подготовка дела к рассмотрению; анализ собранных материалов, обстоятельств дела, доказательств; принятие решения (вынесение постановления или определения) по делу; доведение решения до сведения заинтересованных лиц).
3. Пересмотр постановлений и решений по делу (обжалование, опротестование постановления; проверка законности и обоснованности постановления; вынесение решения по жалобе (протесту); реализация решения).
1 Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Российская га-
зета. 2001. 31 декабря.
4. Исполнение постановления (возбуждение исполнительного производства; доведение постановления до сведения правонарушителя; обращение постановления к исполнению; приведение постановления в исполнение).
Наименование первоначальной стадии производства по делам об административных правонарушениях вызвало наиболее острую дискуссию среди ученых. До того, как вступил в силу КоАП РФ, в научной литературе встречались такие ее названия, как «административное расследование и возбуждение дела», «возбуждение дела», «первичные процессуальные действия», «административное расследование» [1].
На данный момент существует огромное количество подходов к рассмотрению понятия первоначальной стадии производства, но большое количество авторов солидарны в определении сущности. Данное понятие включает в себя предварительную подготовку материалов перед рассмотрением дела об административном правонарушении, в ходе которого устанавливается факт совершения правонарушения, осуществляется перечисление спектра возможных доказательств, принятие решения о юридической квалификации правонарушения.
По мнению Д.Н. Бахраха, возбуждение дела об административном правонарушении является первоначальным этапом стадии административного расследования. При наличии повода и оснований уполномоченное лицо возбуждает дело, а затем переходит к осуществлению следующих этапов стадии - установлению фактических обстоятельств, процессуальному оформлению результатов расследования и последующему направлению материалов для рассмотрения по подведомственности2. Предложенное определение очень близко к трактовке теории уголовного процесса, где, по мнению В.П. Божьева, сущность возбуждения дела заключается в принятии органом дознания, следователем, прокурором, судом решения о начале расследования по делу после установления в событии признаков преступления3. Однако мнение Д.Н. Бахраха о месте административного расследования в системе стадий производства изменилось после принятия КоАП РФ. В одной из работ Д.Н. Бахрах повествует о том, что установление всех фактических обстоятельств дела является одним из основных этапов стадии возбуждения дела.
Многие авторы принимают иную точку зрения.
2 Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. -Москва: НОРМА-ИНФРА-М, 2000. С. 146.
3 Уголовный процесс: учебник / под ред. В.П. Божьева. - 3-е изд., исп. и доп. - Москва: Спарк. 704 с.
Они выделяют данные стадии в качестве самостоятельных, в которых отражается природа соотношения возбуждения дела об административном правонарушении и административного расследования. Так, С.И. Котюргин отмечает, что административное расследование предшествует возбуждению дела и заключается в установлении обстоятельств правонарушения, выявлении лица, его совершившего, сборе доказательств4. Схожую позицию занимает Ю.М. Козлов5. В.А. Лория, напротив, утверждает, что стадия административного расследования имеет место по ряду дел об административных правонарушениях, в частности, при необходимости истребования дополнительных доказательств и сведений для составления протокола после стадии возбуждения дела [2, с. 68].
Вышеперечисленные точки зрения ученых занимают весомую позицию в раскрытии самого понятия сущности возбуждения дела и сущности стадий административного расследования. При рассмотрении данного вопроса необходимо учитывать, что некоторые дела об административных правонарушениях требуют проведения определенных дополнительных мероприятий, таких как экспертизы, ревизии, направление запросов и ряд других. Выполнение данных мероприятий осуществляется до принятия решения о возбуждении дела.
Лишь только при наличии дополнительного лимитированного временного промежутка, а также при необходимости участия иных субъектов в производстве дела можно осуществить данный вид деятельности. Тем самым такие действия похожи больше на процесс расследования и, соответственно, осуществляются после возбуждения дела.
Если рассматривать данный вопрос с иной точки зрения, то необходимо учитывать такой факт, что не только наличие повода, но и достаточного объема информации, указывающей на обстоятельства самого правонарушения, основаниями которого они и являются, в совокупности дает основания для принятия решения о возбуждении дела. Для установления повода и основания также требуется дополнительный временной промежуток для проведения ряда мероприятий. Однако некоторые авторы утверждают, что данный вид деятельности не является административным расследованием, а выступает предварительной проверкой, то есть в качестве начального этапа стадии возбуждения дела.
4 Котюргин С.И. Административный процесс в деятельности советской милиции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -Москва, 1968. 14 с.
5 Административное право: учебник / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. - Москва, 2000. С. 215.
Положения ст. 28.7 КоАП РФ допускают рассматривать административное расследование в узком смысле. Это означает, что для определенной категории дел достаточно будет протокола для возбуждения дела об административном правонарушении, что подразумевает отсутствие необходимости в проведении сложного и емкого административного расследования (правонарушения в области дорожного движения).
Как верно отмечает С.И. Котюргин, стадию административного расследования проходят все дела об административных правонарушениях, в том числе и при взимании штрафа на месте без составления протокола. В последнем случае стадия административного расследования не фиксируется в каком-либо документе, однако ее элементы имеют место в практической деятельности сотрудников полиции6.
Стадия административного расследования в широком смысле представляет собой осуществление деятельности специально уполномоченного должностного лица, имеющего право на составление протокола об административном правонарушении, непосредственно установление обстоятельств совершенного правонарушения, исследование материалов дела, правильную фиксацию и процессуальное оформление. При этом требуется проведение определенных процессуальных действий, на которые расходуются значительные временные затраты, такие как проведение экспертиз, истребование документов, розыск лиц, причастных к совершенному правонарушению.
Все вышеперечисленные мнения не просто имеют право на существование, но и, несмотря на некоторые расхождения, гармонично дополняют друг друга. В связи с этим можно выдвинуть предположение, что процесс возбуждения дела об административном правонарушении и расследование дел рассматриваются как отдельные стадии производства.
Среди ученых, чья деятельность непосредственно связана с изучением административного права, образовалась единая точка зрения по поводу структуры производства по делам об административных правонарушениях, а именно выделения в качестве самостоятельной стадии административного расследования. Д.Н. Бахрах, А.С. Телегин, И.В. Бенедик выделяют 4 этапа (возбуждение дела, установление фактических обстоятельств, оформление результатов, направление дела по подведомственности для рассмотрения). Данная классификация основана
6 Котюргин С.И. Административный процесс в деятельности советской милиции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -Москва, 1968. 14 с.
на признании административного расследования первой стадией производства, а возбуждения дела - ее этапом [4, с. 28].
Таким образом, изучение позиций, отраженных в юридической литературе, анализ действующего законодательства и правоприменительных документов позволяют сформулировать следующие этапы, входящие в стадию административного расследования:
1) принятие решения о проведении административного расследования;
2) установление фактических обстоятельств дела;
3) приостановление административного расследования;
4) процессуальное оформление результатов административного расследования;
5) направление протокола об административном правонарушении на рассмотрение должностному лицу или компетентному органу.
В КоАП РФ выделяется лишь два способа окончания административного расследования: это либо составление протокола об административном правонарушении, либо вынесение постановления о прекращении дела.
В научных кругах утвердилось мнение о том, что показателем полноты и качества рассматриваемого дела, а также основной формой процессуального оформления выступает протокол об административном правонарушении. Отталкиваясь от вышеизложенной информации, можно сделать вывод, что правильность рассмотрения дела и обоснованность административного наказания непосредственно взаимосвязаны с тем, насколько грамотно и мотивированно составлен материал дела.
На основании вышесказанного следует отметить, что в КоАП РФ не рассматривается определение такого термина, как «производство по делам об административных правонарушениях». Основываясь на перечисленных признаках и выделенных стадиях и этапах административного расследования, под производством по делам об административных правонарушениях предлагаем понимать деятельность специально уполномоченных субъектов административной деятельности, направленную на своевременное, объективное и полное выяснение обстоятельств рассматриваемого административного правонарушения, выявление причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.
Данный вид деятельности обязан быть законно обоснован в рамках административно-правового отношения.
литература
1. Арзуманян А.А. Административное расследование в механизме производства по делу об административном правонарушении // Пробелы в российском законодательстве. 2008. № 2. C. 427-429.
2. Лория В.А. Административный процесс и его кодификация. - Тбилиси, 1986. 281 с.
3. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР - Москва, 1964. 158 с.
4. Телегин А.С. Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. - Москва, 1991. 54 с.
5. Ширеева Е.В. К вопросу о сущности подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2016. № 2. С. 188-191.
6. Новичкова Е.Е. Административное расследование: проблемы, вопросы, перспективы // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2016. № 4. С. 40-45.
7. Шавлахов А.К. Административное расследование - самостоятельная стадия административно-юрисдикционного процесса // Социология и право. 2015. № 1 (27). С. 61-77.
8. Коркин А.В. Процессуальность как признак мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2017. № 4 (42). С. 37-43.
9. Соколов А.Ю. Меры обеспечения производства и исполнения постановлений по делам об административных нарушениях: монография. - Москва: Норма, 2015. 320 с.
10. Лебедева Е.А. Особенности производства и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях [Электронный ресурс] // Журнал российского права. 2012. № 9. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
References
1. Arzumanyan A.A. Administrativnoe rassledovanie v mekhanizme proizvodstva po delu ob administrativnom pravonarushenii // Probely v rossiiskom zakonodatel'stve. 2008. № 2. C. 427-429.
2. Loriya V.A. Administrativnyi protsess i ego kodifikatsiya. - Tbilisi, 1986. 281 s.
3. Salishcheva N.G. Administrativnyi protsess v SSSR. - Moskva, 1964. 158 s.
4. Telegin A.S. Proizvodstvo po delam ob administrativnykh pravonarusheniyakh v organakh vnutrennikh del. - Moskva, 1991. 54 s.
5. Shireeva E.V. K voprosu o sushchnosti podgotovki k rassmotreniyu dela ob administrativnom pravonarushenii // Vestnik Nizhegorodskogo universiteta im. N.I. Lobachevskogo. 2016. № 2. S. 188-191.
6. Novichkova E.E. Administrativnoe rassledovanie: problemy, voprosy, perspektivy // Yuridicheskaya nauka i pravookhranitel'naya praktika. 2016. № 4. S. 40-45.
7. Shavlakhov A.K. Administrativnoe rassledovanie - samostoyatel'naya stadiya administrativno-yurisdiktsionnogo protsessa // Sotsiologiya i pravo. 2015. № 1 (27). S. 61-77.
8. Korkin A.V. Protsessual'nost' kak priznak mer obespecheniya proizvodstva po delam ob administrativnykh pravonarusheniyakh // Yuridicheskaya nauka i pravookhranitel'naya praktika. 2017. № 4 (42). S. 37-43.
9. Sokolov A.Yu. Mery obespecheniya proizvodstva i ispolneniya postanovlenii po delam ob administrativnykh narusheniyakh: monografiya. - Moskva: Norma, 2015. 320 s.
10. Lebedeva E.A. Osobennosti proizvodstva i ispolneniya postanovlenii po delam ob administrativnykh pravonarusheniyakh [Elektronnyi resurs] // Zhurnal rossiiskogo prava. 2012. № 9. Dostup iz SPS «Konsul'tantPlyus».
(статья сдана в редакцию 31.01.2019)
530130314801
