CC BY
13YAK 340.1; 321.01
ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Муртазалиев А.М., Дагестанский государственный университет, г. Махачкала, Российская Федерация,
amuslim@mail.ru
Мирзаев М.А., Дагестанский государственный университет, г. Махачкала, Российская Федерация, mirzaev47 @mail.ru
В статье рассматриваются наиболее острые проблемные вопросы, влияющие на развитие института местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Целью данной статьи является исследование наиболее важных вопросов развития и совершенствования местного самоуправления в субъектах Федерации. Основными методами достижения результатов являются формально-юридический, сравнительно-правовой, ряд логических приемов. Статья носит теоретический характер, в ней рассматриваются отдельные аспекты проблемы реформирования системы местного самоуправления. В статье говорится, что реформа местного самоуправления в России проходит тяжело и сопровождается множеством различного рода проблем. Предлагаются пути решения этих проблем. В статье определяются пути и методы разграничения полномочий между уровнями местного самоуправления и особенности нормотворческого процесса региональных органов государственной власти по урегулированию вопросов местного значения. Делается вывод о необходимости совершенствования законодательства субъектов РФ.
Ключевые слова: местное самоуправление; муниципальная демократия; бюджет; социально-экономическое развитие; бюджетный кодекс; разграничение полномочий.
UDC 340.1; 321.01
THE PROBLEM OF IMPROVING THE REFORM OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE
RUSSIAN FEDERATION
Murtazaliev A^., Dagestan State University, Makhachkala, Russian Federation, amuslim@mail.ru Mirzayev M.A., Dagestan State University, Makhachkala, Russian Federation, mirzaev47 @mail.ru
This article discusses the most pressing issues affecting the development of the Institute of local self-government in the Russian Federation. The purpose of this article is to explore the most important issues in the development and improvement of local self-government in the constituent entities of the Federation. The main methods of achievement are formally legal, comparative law, a number of logical steps. Article is theoretical, it addresses certain aspects of the problem of reforming the system of local self-government. The article says that the reform of local self-government in Russia is difficult and involves many different kinds of problems. Offers solutions to these problems. The article identifies ways and methods for the distribution of competencies between levels of local self-government and especially rulemaking regional State authorities to resolve local issues. Conclusion about the need to improve the legislation of the constituent entities of the Russian Federation.
Key words: local governance; municipal democracy; budget; socio-economic development; budget code; lines of authority.
Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решение большинства вопросов местного значения возлагается на создаваемые муниципальные образования на уровне городских и сельских поселений. Городские и сельские поселения не обладают достаточными ресурсами для решения этих вопросов. В условиях действия переходных положений большинству субъектов Федерации нужно принять меры к созданию условий для самостоятельного решения этими муниципальными образованиями вопросов местного значения.
Для обеспечения непрерывности предоставления муниципальных услуг нужно создать соответствующие правовые, материальные и организационные условий для надлежащего решения вопросов местного значения. Муниципальным образованиям в обязательном порядке должны быть безвозмездно переданы (в порядке перераспределения) объекты государственной, муниципальной собственности, обеспечивавшие решение вопросов местного значения. Субъекты Федерации должны принять меры к обеспечению процесса передачи и оформления собственности, а также осуществлению законодательной и методической поддержки решению вопросов местного значения.
Прогнозы социально-экономического развития субъектов Федерации строятся с учетом развития органов местного самоуправления. Территориальное планирование поселений разрабатывается на основе социально-экономического развития территории. Поэтому следует наделить органы законодательной (представительной) власти субъектов Федерации правом утверждения документов перспективного планирования поселений [1].
Следует подчеркнуть, что в связи с реализацией муниципальными образованиями норм Федерального закона № 131-ФЗ необходимо их постоянно изучать и анализировать. Эта работа осуществляется, однако зачастую она носит фрагментарный характер. При таком подходе решать проблемы местного самоуправления сложно.
Считаем, что, в первую очередь, следует о решить вопрос о закреплении за местными бюджетами в Бюджетном кодексе РФ отчислений от налоговых доходов, на развитие налогооблагаемой базы которых могут повлиять органы МСУ:
- «от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения;
- от налога на прибыль организаций;
- от налога на доходы физических лиц (помимо предусмотренных в настоящее время)».
В настоящий момент доходы от налога на доходы физических лиц зачисляются по месту основной работы гражданина, а не по месту его жительства. Поэтому отчисления от такого налога поступают, прежде всего, в бюджеты крупных про-мышленно-развитых городов, где работают многие жители сельских поселений и малых городов, а не в их бюджеты. В то же время «предоставление жителям малых городов и поселков необходимых медицинских, социальных, образовательных и иных жизненно важных публичных услуг осуществляется именно по месту их жительства» [2].
Следовательно, сегодня порядок зачисления поступлений от налога на доходы физических лиц существенно сокращает доходную базу бюджетов сельских и городских поселений, в связи с чем не обеспечивается их социально-экономическое развитие. Поэтому полагаем, что необходимо изменить порядок зачисления налога на доходы физических лиц в бюджеты бюджетной системы РФ, т.е. зачислять его не по месту работы, а по месту жительства граждан, как это сделано во многих странах Европы.
Требуется также расширение налоговых полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства. К примеру, надо предоставить органам местного самоуправления право регулирования некоторых элементов упрощенной системы налогообложения (налоговую ставку, налоговые льготы и т. д.).
Считаем необходимым законодательно определить порядок формирования и утверждения органами государственной власти субъектов Феде-
рации и органами местного самоуправления перечня платных услуг, которые автономные и бюджетные учреждения имеют право оказывать в пределах установленного государственного (муниципального) задания, а также обязанности органов всех уровней публичной власти утверждать нормативным правовым актом закрытый перечень платных услуг, которые будут включены в государственное (муниципальное) задание.
В Федеральном законе подробно регулируется ряд положений, что не всегда правильно, потому что приводит:
- «во-первых, к признанию утратившими силу региональных законом о местном самоуправлении, которые должны учитывать региональную специфику, сложившиеся обычаи и традиции;
- во-вторых, к тому, что сложившаяся практика не позволяет субъектам Федерации по многим вопросам осуществлять собственное правовое регулирование».
Вследствие этого субъекты Федерации могут применять только один вариант: обратиться с законодательными инициативами на уровень Федерации и продвигать такие инициативы вплоть до их принятия.
В Федеральном законе имеются юридические неточности и пробелы в организации структуры органов местного самоуправления и территориальной организации, осуществлении финансово-хозяйственной деятельности.
Рассмотрим еще одну проблему. Для реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации руководители муниципальных образований должны обладать новыми знаниями и навыками. Поэтому возникает потребность в подготовке и переподготовке муниципальных служащих, что является очевидной проблемой [3, с. 52]. Следует ускорить образование профессиональной муниципальной службы по принципу продвижения по заслугам, открытого конкурса, равного доступа и нейтральности, что должно быть отражено в Федеральном законе о муниципальной службе в РФ.
Таким образом, можно сказать, что законодательство субъектов Федерации нуждается в серьезном совершенствовании, основными направлениями которого являются:
- «обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству;
- разработку собственных норм, а не воспроизведение норм федерального законодательства;
- конкретное отражение в законодательстве региональных особенностей и местных проблем;
- наполнение реальным содержанием демократических принципов местного самоуправления»
[4].
Процессы модернизации в политической и социально-экономической сфере, происходящие в
России, непосредственно связаны с проблемой становления и развития местного самоуправления. В силу важной социально-экономической роли в современной России, МСУ «призвано своевременно и планомерно решать местные вопросы путем оказания политико-управленческих услуг, развивать экономический и социальный потенциал местного сообщества, способствовать формированию горизонтальных общественных связей» [5].
Следовательно, реформа МСУ, формирование эффективной системы органов местной власти и реализация положений Федерального закона ФЗ-131 от 06.10.2003 года следует считать важными и значимыми направлениями реформирования современной России. Эта работа предполагает тщательный анализ отечественного и зарубежного опыта МСУ, изучение специфики взаимоотношений различных уровней власти в России в постсоветский период, а также основных направлений трансформации системы местного самоуправления в последние годы.
В заключение можно отметить следующее.
Система местного самоуправления — это неотъемлемый элемент современной демократической государственности и, наряду с другими механизмами может служить критерием для оценки степени демократичности политического режима. К тому же в современных демократиях происходит распространение и укрепление позиций местного самоуправления.
Кроме функций представительства интересов населения, местное самоуправление предполагает привлечение граждан к участию во власти, а также помощь региональным и федеральным органам власти в сфере управления обществом на «низовом уровне».
Создание системы МСУ в РФ проходило в основном «сверху», в тесной связи с органами государственной власти разных уровней. На первом этапе формирования, в 1993—1996 годах, становление системы МСУ носило «декоративный» характер, будучи, скорее, данью демократической практике западных стран, нежели потребностью федеральной и региональной власти в «самоорганизации» населения на низовом уровне. К тому же, «в условиях предоставления руководству российских регионов дополнительных полномочий и перехода к выборности губернаторского корпуса система МСУ совершенно выпала из центр-региональных отношений». В ее реальном «запуске» не были заинтересованы ни федеральный Центр, ни субъекты Федерации. Но на втором этапе реформы местного самоуправления был осуществлен другой сценарий взаимодействия лидеров исполнительной власти регионов сформировавшегося в ходе реформы слоя муниципальных политиков, законодателей федерального уровня и представителей исполнительной власти федерального центра (Администрации Президента России). Тенденция к регионализации и децентрализации сменилась на консолидацию вла-
стных ресурсов в Центре в рамках построения «вертикали власти». Это направление развития политической системы стало определяющим с 2000 года. Все это вызвало интерес власти (главным образом, федеральной) к системе местного самоуправления, которая стала рассматриваться в качестве дополнительного ресурса для ограничения влияния региональных лидеров [6].
После того как был принят закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и расширена компетенция органов МСУ, актуальной стала проблема отсутствия экономической базы для осуществления их полномочий. Это связано, во-первых, с общим направлением федеральной экономической политики, не предполагавшей ограничения финансовой «автономии» региональных элит и сокращения дотаций, и, во-вторых, с несовершенством системы межбюджетных отношений между федеральным центром, регионами и муниципалитетами. Но полноценно реализовать заявленную концепцию реформы МСУ, не внося поправки в налоговое законодательство фактически невозможно [7].
На современном этапе, кроме финансово-экономических проблем, реформа МСУ испытывает еще некоторые трудности, в частности, отсутствие квалифицированных муниципальных служащих и законодательно закрепленных эффективных механизмов контроля над деятельностью органов МСУ. Кадровая проблема в России пока еще не только не решена, но и должным образом не поставлена [8, с. 52]. Притом декларируемая независимость МСУ от региональной и федеральной власти во многом условна, и гарантии его самостоятельности существуют только формально.
Надо сказать, что в региональной практике распространены такие нарушения прав и компетенции органов МСУ, как:
- «нарушение норм Конституции и федерального закона о местном самоуправлении при разработке его правовой базы в регионах;
- узурпация органами государственной власти права решать вопрос о количестве муниципальных образований, их границах и т.д.;
- введение разрешительной системы формирования муниципальных образований;
- навязывание муниципальным образованиям уставов, нарушение порядка их утверждения;
- произвольная, без учета мнения населения, нарезка территорий муниципальных образований;
- вмешательство в процесс выборов органов МСУ, назначение должностных лиц муниципальных образований;
- передача муниципальным образованиям некоторых государственных функций без компенсации расходов на их исполнение» [9].
В заключение можно сделать следующие выводы:
1. Из анализа сложившейся ситуации видно, что реформа местного самоуправления в России проходит тяжело, сопровождаясь множеством проблем. Реформирование местного самоуправления, без эффективно действующей системы которого демократическое государство не может развиваться и успешно решать свои задачи, и создание необходимых условий для решения вопросов местного значения населением территорий и реализации прав и свобод граждан по осуществлению СМУ в такие сжатые сроки, которые определены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003) - задача сложная и проблематичная [10, с. 149].
2. Сложность реформирования местного самоуправления в России в большей степени обусловлена особенностями, среди которых надо выделить масштабность этой задачи. Из-за отсутствия действенного законодательства о собственности на землю, о налогах, об основах местных финансов субъекты Федерации сами разрабатывают основные юридические документы, что, безусловно, вызывает множество затруднений. Важным фактором, детерминирующим специфику реформирования местного самоуправления в нашей стране, следует считать многообразие форм территориальной организации местного самоуправления. Надо иметь в виду и неблагоприятную социально-экономическую ситуацию в России, в особенности на Северном Кавказе [11]. В условиях зависимости бюджета страны от мировой конъюнктуры на нефтегазовом рынке, глубокого кризиса, переживаемого аграрным сектором, существования большей части населения за чертой бедности и т. п. - трудно говорить о финансово-экономических гарантиях местного самоуправления, об активном участии граждан в решении местных вопросов и т. д.
3. Проблемы имущественно-хозяйственного комплекса связаны с процессом
передачи в муниципальную собственность объектов государственной собственности, необходимых для решения вопросов местного значения органами местного самоуправления и их должностными лицами.
4. Серьезные опасения у ученых вызывают проблемы формирования собственных бюджетов поселений и межбюджетных отношений. Проблемы имеются как в доходной части бюджета города, так и в его расходной части.
5. Самой существенной группой проблем реформирования местного самоуправления в нашей стране следует считать проблемы разграничения полномочий между различными уровнями власти, неурегулированности взаимодействия с контрольно-надзорными органами.
6. Законодательство субъектов Федерации нуждается в серьезном совершенствовании, основными направлениями которого следует назвать:
«- обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству;
- разработку собственных норм, а не воспроизведение норм федерального законодательства;
- конкретное отражение в законодательстве региональных особенностей и местных проблем;
- наполнение реальным содержанием демократических принципов местного самоуправления».
8. Необходимо расширение налоговых полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства.
9. Следует создать профессиональную муниципальную службу на принципах продвижения по заслугам и открытого конкурса, что должно быть отражено в Федеральном законе о муниципальной службе в Российской Федерации.
Литература
1. Дроботенко И.И. Реформа местного самоуправления в современной России: содержание, проблемы, перспективы кандидата политических наук. М., 2010.
2. Тимченко В. Местное самоуправление: к новым рубежам развития. 24 окт. 2011г. URL: http://gov.cap.ru/Publication.aspx?gov_id=158&id=207682 (дата обращения: 02.05.2016).
3. Мирзаев М.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы реформирования и пути их решения // Юридический вестник ДГУ. Т. 13. 2015. № 1. С. 52.
4. Рагозина Л.Г. Мониторинг реформы местного самоуправления: результаты первого этапа внедрения. Аналитическая записка. [Электронный ресурс]. URL: www.urbaneconomics.ru (дата обращения: 02.05.2016).
5. ЮргенсИ.Ю. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2009-2013 гг. и пути совершенствования. [Электронный ресурс]. URL: http://www.urc.ru/doclads (дата обращения: 02.06.2016).
6. Гончаров В.И. Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: монография. М.: Проспект, 2015. 272 с.
7. Реформа местного самоуправления в России: позиции и мнения. Местное самоуправление глазами СМИ // Информационный бюллетень местного самоуправления. 10 февраля. 2014.
8. Мирзаев М.А. Указ. соч. С. 52.
9. Итоги реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2012 году. [Электронный ресурс]. URL: http://www.minregion.ru/WorkItems/NewsItem.aspx?NewsID=S05 (дата обращения: 02.0.2016).
10. Мирзаев М.А. Проблемные вопросы в ходе реализации реформ местного самоуправления // Евразийский юридический журнал. 2015. № 12 (91). С. 149-151.
11. Муниципальное право. Местное самоуправление: сб. студ. работ / под ред. Ю.А Крохина. М.: Студенческая наука, 2012.
References
1. Drobotenko I.I. Reforma mestnogo samoupravleniya v sovremennoy Rossii: soderzhanie, problemy, perspektivy kandidata politicheskikh nauk. M., 2010.
2. Timchenko V. Mestnoe samoupravlenie: k novym rubezham razvitiya. 24 okt. 2011g. URL: http://gov.cap.ru/Publication.aspx?gov_id=15S&id=2076S2 (data obrashcheniya: 02.05.2016).
3. Mirzaev M.A. Mestnoe samoupravlenie v Rossiyskoy Federatsii: problemy reformirovaniya i puti ikh resheniya // Yuridicheskiy vestnik DGU. T. 13. 2015. № 1. S. 52.
4. Ragozina L.G. Monitoring reformy mestnogo samoupravleniya: rezul'taty pervogo etapa vnedreniya. Analiticheskaya zapiska. [Elektronnyy resurs]. URL: www.urbaneconomics.ru (data obrashcheniya: 02.05.2016).
5. Yurgens I.Yu. Rossiyskoe mestnoe samoupravlenie: itogi munitsipal'noy reformy 2009-2013 gg. i puti sovershenstvovaniya. [Elektronnyy resurs]. URL: http://www.urc.ru/doclads (data obrashcheniya: 02.06.2016).
6. Goncharov V.I. Institutsionalizatsiya sistemy mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii: konstitutsionno-pravovoe issledovanie: monografiya. M.: Prospekt, 2015. 2У2 s.
У. Reforma mestnogo samoupravleniya v Rossii: pozitsii i mneniya. Mestnoe samoupravlenie glazami SMI // Informatsionnyy byulleten' mestnogo samoupravleniya. 10 fevralya. 2014.
S. Mirzaev M.A. Ukaz. soch. S. 52.
9. Itogi realizatsii Federal'nogo zakona «Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravle-niya v Rossiyskoy Federatsii» v 2012 godu. [Elektronnyy resurs]. URL: http://www.minregion.ru/WorkItems/NewsItem.aspx?NewsID=S05 (data obrashcheniya: 02.0.2016).
10. Mirzaev M.A. Problemnye voprosy v khode realizatsii reform mestnogo samoupravleniya // Evra-ziyskiy yuridicheskiy zhurnal. 2015. № 12 (91). S. 149-151.
11. Munitsipal'noe pravo. Mestnoe samoupravlenie: sb. stud. rabot / pod red. Yu.A Krokhina. M.: Stu-dencheskaya nauka, 2012.
Поступила в редакцию 5 мая 2016 г.
Received 5 May, 2016
