CC BY
22УДК 342.553
РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ
РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
Мирзаев М.А., доцент кафедры теории государства и права юридического факультета Дагестанского государственного университета, кандидат юридических наук E-mail: [email protected]
В статье рассматриваются проблемы развития местного самоуправления в России. Автором выделены четыре этапа становления законодательства в сфере местного самоуправления. Описываются основные модели местного самоуправления. Выработаны предложения по его реформированию с учетом местных особенностей и традиций регионов.
Ключевые слова: местное самоуправление, процесс реформирования, правовое регулирование, законодательные акты, субъекты, федеральная власть.
LOCAL GOVERNMENT REFORM AT THE PRESENT STAGE OF DEVELOPMENT OF THE
RUSSIAN STATEHOOD
Mirzaev M.A., associate Professor of Department of theory of state and law of the law faculty of the Dagestan state University, candidate of legal Sciences
The article considers the problems of development of local self-government in Russia. The author identifies four stages in the development of legislation in the sphere of local self-government and describes the basic model of local government. Proposals for its reform, taking into account local peculiarities and traditions of the regions are developed.
Key words: local government, the process of reform, regulation, legislation, the entities of the Federal government.
В последние годы процессы преобразований в России совершаются по всем направлениям внутренней политики государства. Для них характерна реализация положений административной реформы, составной частью которой является процесс реформирования местного самоуправления (СМУ), в связи с чем предполагается перераспределение полномочий между уровнями власти, а также модернизация его правовой, территориальной, организационной и экономической основ [1, с. 22].
Реформа местного самоуправления, которая проводится в настоящее время в России, должна содействовать совершенствованию социально-экономической системы городов и повышению на этой основе жизненного уровня населения. Местным самоуправлением, как и всей российской политической системой, накапливается положительный опыт функционирования в качестве полноправного института. Однако, вместе с тем, требуется его дальнейшее развитие и совершенствование.
Проанализировав содержание законодательных актов Советского Союза и Российской Федерации, которые регламентируют организацию местного самоуправления в постсоветский период (после 1990 г.), можно выделить 4 этапа становления законодательства в области местного само-
управления [2, с. 37].
1-й этап (1990-1993) - влияние правовой системы Союза ССР на законодательный уровень определения компетенции местных Советов, которые были органами государственной власти. 2-й этап (1993-1995) — конституционный период, установивший новую модель децентрализации власти, когда была разграничена компетенция между Российской Федерацией и ее субъектами и признана самостоятельность местного самоуправления в пределах своей компетенции. Конституция РФ 1993 года признала местное самоуправление, выступив в качестве важнейшей правовой основы становления и развития новой модели местного самоуправления [3, с. 19]. 3-й этап (1995-2003) - с принятием ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ [4] были заложены основы рамочного регулирования организации местного самоуправления. Этим законом был дан импульс к децентрализации власти, что выразилось в сужении федерального вмешательства в компетенцию местного самоуправления. 4-й этап (2003 г. по настоящее время) - после принятия ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ возникла установка на централизацию пра-
вового регулирования МСУ на федеральном уровне. Органами МСУ были сохранены прежние компетенционные возможности [5, с. 16].
Учитывая особенности развития современного российского общества, исторические корни местного самоуправления, зарубежный муниципальный опыт, полагаем, что современной моделью следует считать модель развитого местного самоуправления, которое сочетается с сильной государственной властью на федеральном уровне. Такая модель смогла бы преодолеть региональный сепаратизм в России, потому что в единстве государства заинтересованы как федеральная власть, так и власть местного самоуправления.
Современная российская система МСУ является наследницей не только и не столько хаотичных реформ новой России, но в большей степени пожинает плоды ушедшей в небытие системы советского государственного правления. В жесткой централизованной системе государственного руководства сверху донизу МСУ фактически было исполнительным механизмом, который регулировал жизнь на самых низких уровнях — в поселках, сельсоветах, городских районах. После развала Советского Союза Москва сделала ставку на инициативу снизу. Лишившись контроля партии, местное самоуправление формально получило довольно широкие правовые и финансовые возможности в обмен на политическую лояльность [6, с. 58]. Однако МСУ, едва зародившись, стало заложником стремительной социально-экономической деградации страны и территорий. Нередко регионы стремились максимально усилить контроль над муниципалитетами, чтобы полностью регулировать территории, и, по сути, замещали МСУ на местах послушными госорганами. Криминал либо выдавливал местное самоуправление, либо брал его под контроль, а к концу 1990-х сам активно пошел во власть, обеляя преступные доходы. Местные бюджеты разворовывались на корню, элиты скупались, практически вся жизнедеятельность на локальных территориях зачастую оказывалась под контролем одной или нескольких криминальных группировок. В России новый формат местного самоуправления появился в самый разгар перехода от государственной собственности к частной, от плановой экономики к рыночной, от однопартийной системы к многопартийной.
Сегодня любой представитель местного самоуправления любого уровня и с любым потенциалом территории своей главной проблемой назовет нехватку средств. Причина кроется в Бюджетном кодексе и в межбюджетной распределительной системе, которую нередко называют кудринской по имени ее архитектора экс-министра финансов Алексея Кудрина. Суть схемы — вертикальное движение госфинансов: территории собирают налоги и основную их часть отправляют на региональный и федеральный уровни, затем происходит перераспределение средств, и они возвращаются
обратно в определенных государством пропорциях. Логика такого движения денег в том, чтобы за счет богатых регионов дотировать бедные. Причем та же схема работает и на местном уровне, внутри отдельно взятой области или района. В результате такой бюджетной централизации органы МСУ лишены какой-либо самостоятельности в формировании бюджетов и исполнении своих полномочий. Государство оставляет им налоговые крохи и вынуждает гадать, какие средства и под какие задачи система выделит на этот раз, а какие полномочия останутся недофинансированными. Еще один актуальный нюанс: муниципалы повсеместно жалуются, что деньги сверху поступают с опозданием на полгода, а то и больше. Местные бюджеты в основном пополняются тремя налогами: на землю, имущество и доходы физических лиц. Если посмотреть на структуру поступлений, то основную часть местных бюджетов формируют отчисления от налога на доходы физических лиц, при этом органы МСУ не могут оказывать на его администрирование никакого влияния. Причем регулярно идет сокращение нормативов отчислений с НДФЛ в местные бюджеты в пользу региона. Так, в 2013 году он был снижен с 10 до 5% для поселений, с 20 до 15% для муниципальных районов и городских округов. Поступления от земельного налога в среднем составляют лишь 4 % всех собственных доходов местных бюджетов, вклад налога на имущество физических лиц и того ниже — 0,5%. Не удивительно, что консолидированный объем доходов местных бюджетов в процентах к ВВП страны постоянно сокращается. Если в 1997 году он составлял 10,9%, то в 2012 — лишь 5,1% к ВВП. Муниципалитеты беднеют, причем неравномерно.
Рассмотрим показатели собственных доходов разных уровней муниципальных образований в 2012 году. В бюджеты городских округов поступило 1134,5 млрд. рублей (50,6 % общей суммы доходов единиц МСУ), в бюджеты муниципальных районов — 795 млрд. (35,4%), а в бюджеты поселений — 315,3 млрд. рублей (14%). Получается, что наибольшая доля собственных доходов концентрируется в настоящее время в бюджетах крупных экономически развитых муниципальных образований, которых всего несколько сотен по России. А самая многочисленная категория — городские и сельские поселения — консолидирует весьма скудные средства. И это притом, что в большинстве бюджетов поселений основная доля расходов — это оплата коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплата заработной платы их работникам. В рамках межбюджетной распределительной системы регионы пытаются по-своему бороться с этим процессом: в том же 2012 году из 2244,8 млрд. рублей общих доходов МСУ 1045 млрд. рублей (46,5%) были перераспределены в рамках межбюджетных трансфертов. То есть зажиточные территории лишились половины средств развития ради поддержки отстающих районов [7]. При этом в
ситуации масштабных перераспределений все единицы МСУ напрямую зависят от финансовых возможностей и налоговых поступлений субъектов, а также от своей лояльности региональным элитам и профессионализма экономистов, занимающихся дележкой средств. А это исключает самостоятельность МСУ, то есть сам принцип его функционирования.
Для решения своих проблем муниципалы просят не абстрактных дополнительных средств, а денег, собранных на своей территории, радикального увеличения нормативов отчисления с местных налогов. Это решение, в свою очередь, создаст стимулы для более эффективной и целенаправленной работы глав поселений и районов. Даже сельские территории сегодня имеют огромный потенциал роста.
Депутаты нижней палаты парламента одобрили во втором и третьем чтении законопроект, который вводит новый тип муниципального образования - город с районным делением, а также расширяет полномочия субъектов РФ. По новому закону в Российской Федерации появилось два новых типа муниципальных образований - городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. В крупных городах это предполагает создание собственных советов депутатов во внутригородских районах. Впоследствии уже из районных депутатов будет формироваться городская дума. В муниципальных районах (объединяют несколько городских и сельских поселений) формирование представительного органа также предлагается осуществлять путем делегирования от дум поселений, входящих в состав района муниципального района. Кроме депутатов, в него могут также входить главы поселений.
Главу местной администрации будут или назначать по контракту или напрямую выбирать на срок, который предусмотрен уставом и должен быть не менее 2 и не более 5 лет. Закон закрепляет минимальный перечень вопросов местного значения, который должен находиться в исключительном ведении муниципальных образований. «Не-снижаемый остаток» для сельских поселений — это 13 полномочий, для всех остальных типов муниципальных образований — 16. Одновременно предусмотрено, что законами субъектов могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения, но «с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств». Соответствующие коррективы вносятся в законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» [8] и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [9].
За полгода областные депутаты должны были привести региональные законы в соответствие с поправками в федеральное законодательство о местном самоуправлении, которые были
приняты 20 мая 2014 года. У регионов появились новые права и новые возможности, они смогут перераспределять полномочия между субъектом и муниципалитетами. Это позволяет дифференцировать подход к полномочиям разных видов муниципалитетов. Также предусмотрено право регионов самим выбирать модели местного самоуправления. Так, глава муниципального образования может быть избран в результате прямых выборов, а может избираться из состава депутатов представительного органа. Принятые изменения вводят два новых типа муниципального образования: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. Что интересно, возможность выбора модели будет у всех видов муниципальных образований. Для всех типов муниципальных образований возможно четыре варианта формирования органов МСУ и четыре конфигурации должностей руководителей представительного, исполнительного органов и муниципального образования: избрание главы муниципального образования на прямых выборах. При этом он возглавит представительный орган, а глава администрации будет назначен по контракту по результатам конкурсного отбора. Глава муниципального образования избирается депутатами городского парламента из своего числа. Он, как и в первом варианте, возглавит представительный орган, а глава администрации будет назначен по контракту также по результатам отбора; Глава избирается на прямых выборах и остается руководить местной администрацией муниципального образования. Городские депутаты выбирают из своего числа председателя представительного органа. Этот вариант рассчитан только на сельские поселения. Предполагается совмещение должностей главы муниципального образования, председателя представительного и руководителя исполнительного органов. В сельских поселениях, особенно с малой численностью, этот вариант давно прижился и является приемлемым [10].
В заключение выдвинем ряд предложений по реформированию местного самоуправления. Представляется целесообразным сохранить всенародное избрание глав муниципалитетов с одновременным сокращением сроков их полномочий с 5 до 3 лет, в т. ч. депутатов. Необходимо принять реально действующий акт и выработать механизм отзыва глав МСУ и депутатов избирателями, в том числе по основанию "утрата доверия" по инициативе 10% избирателей или 2/3 депутатского корпуса, или представления главы субъекта РФ. Решение об отзыве должно осуществляться, если за отзыв данного лица проголосует большее число избирателей, чем ранее голосовало за его избрание. Нужно увеличить численность депутатского корпуса представительных органов МСУ с целью уменьшения размеров избирательных округов и повышения доступности депутатских мандатов для кандидатов, не связанных с бизнесом и административным ресурсом и реальной представительностью населения
муниципалитета. Считаем также, что назрела необходимость упростить процедуру выдвижения кандидатов, предоставив возможность выдвижения кандидатов в порядке самовыдвижения, в том числе на основании избирательного залога, от инициативных групп граждан, от трудовых коллективов, общественных организаций и политических партий. Думается, будет рационально на первом этапе реформы проводить выборы только по одномандатным округам, на втором этапе предоставить возможность представительства до 1/3 состава депутатского корпуса депутатам от различных социальных групп и слоев общества, как это фактически было в Советах народных депутатов, с целью реального отражения в составе депутатского корпуса структуры общества. Выборы по партийным спискам в МСУ следует считать необъективными. В случае сложения полномочий депутата новые выборы до истечения срока полномочий данного созыва представительного органа не проводятся, а депутатом по округу становится кандидат, занявший на прежних выборах второе место. На первом этапе реформы работают депутаты на общественных началах, кроме председателя представительного органа и его заместителей. На втором этапе количество депутатов, работающих на постоянной основе, определяется Уставом МСУ.
Литература
1. Микрюков А.В. Реформирование экономической основы местного самоуправления крупного города (на примере бюджетов городов Уральского региона): автореф. дис. ... канд. экон. наук. Екатеринбург, 2008.
2. Дементьев А.Н. Нормативное правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011.
3. Мирзаев М.А., Гаджиев А.Ш. Становление и развитие местного самоуправления в России // Юридический вестник ДГУ. 2011. № 1.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 28 авг. 1995 г. № 154-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
5. Костикова Г.В. Разграничение компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. C. 16-17 URL: http://www.lawtech.ru/document/2012avtorefB32 (дата обращения: 19.09.2014).
6. Кирьян П. Традиция местного самоуправления в России (на историческом материале Российской империи) // Муниципальное право. 2010. № 4.
7. Скоробогатый Петр. Местное самоуправление: истоки проблем и суть реформы // Эксперт. № 16(895)14. Апр. 2014. URL: http://expert.ru/expert/2014/16/mestnoe-samoupravlenie-istoki-problem-i-sut-reformyi/ (дата обращения: 19.09.2014).
B. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: федер. закон Рос. Федерации от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
9. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 6 окт. 2003 г. 131-Ф3 (ред. от 21 июля 2014 г.). Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
10. Кравченко В. Реформа местного самоуправления призвана сделать муниципалитеты сильными. Офиц. сайт Законодательной думы Томской области. URL: http://duma.tomsk.ru/page/2751B/ (дата обращения: 19.09.2014).
Поступила в редакцию 9 октября 2014 г.
