CC BY
17
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
Марголина Т. И. Проблемы соотношения прав и свобод человека в системе образования и вопросов безопасности // Вестник Прикамского социального института. 2021. № 1 (88). C. 8-14.
Margolina T. I. Problems of relationship of human rights and freedoms in the education system and security issues. Bulletin of Prikamsky Social Institute. 2021. No. 1 (88) . Pp. 8-14. (In Russ.)
УДК 342.7
Т. И. Марголина
Пермский государственный национальный исследовательский университет, Пермь, Россия
ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА В СИСТЕМЕ ОБРАЗОВАНИЯ И ВОПРОСОВ БЕЗОПАСНОСТИ
Марголина Татьяна Ивановна — кандидат психологических наук, профессор кафедры «Социальная работа и конфликтология», член Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека.
E-mail: margolina06@mail.ru
В статье представлен анализ изменений Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», вступивших в силу с 1 июня 2021 года. Автор соотносит данные изменения с культурными, личными и политическими правами профессорско-преподавательского состава, а также с правами образовательных организаций — участников просветительской, научно-методической и международной научно-образовательной деятельности. Обращается внимание на некоторые приоритетные направления деятельности по обеспечению безопасности в системе образования, нацеленные в первую очередь на внутренние угрозы.
Ключевые слова: образование, безопасность, права и свободы человека, просветительская деятельность, международная научно-образовательная деятельность.
T. I. Margolina
Perm State University, Perm, Russia
PROBLEMS OF RELATIONSHIP OF HUMAN RIGHTS AND FREEDOMS IN THE EDUCATION SYSTEM AND SECURITY ISSUES
Margolina Tatyana I. — Candidate of Psychological Sciences, Professor at the Department of Social Work and Conflictology, Member of the Council under the President of the Russian Federation for the Development of Civil Society and Human Rights.
The article presents an analysis of the amendments to the Federal Law "On Education in the Russian Federation" that entered into force on June 1, 2021. The author correlates these changes with the cultural, personal and political rights of the teaching staff, as well as with the rights of educational organizations — participants in educational, scientific and methodological and international scientific and educational activities. The attention is focused on some priority areas of activities to ensure security in the education system, aimed primarily at internal threats.
Keywords: education, security, human rights and freedoms, educational activities, international scientific and educational activities.
В Российской Федерации приоритет прав и свобод человека и гражданина безусловен. В Конституции России (далее — Конституция, Основной закон) вторая глава «Права и свободы человека и гражданина» практически остается основополагающей, ограничение
конституционных прав возможно только в чрезвычайных ситуациях и только конституционным федеральным законом или федеральным законодательством «только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ст. 55, п. 3 Конституции)1.
Кроме этого п. 2 ст. 55 Основного закона гласит: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина».
Если проанализировать Федеральный закон «О безопасности», то среди основных принципов обеспечения безопасности (ст. 2) в первую очередь определяется принцип соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина . Однако правоприменительная и законотворческая деятельность всё-таки обозначает проблемы соотношения прав и свобод человека и вопросов безопасности.
С 1 июня 2021 года вступил в силу Федеральный закон от 05.04.2021 № 85-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации"» (далее — Закон «О внесении изменений...»)3. Изменения внесены депутатами от партий «Единая Россия», «Справедливая Россия» (один человек), «ЛДПР» (один человек). Данные инициативы вносят ряд принципиальных изменений в организацию просветительской, методической, международной деятельности сотрудников системы образования.
В законе вводится понятие просветительской деятельности, определяющее, что это деятельность, которая ведется с определенной целью: имеет направленностью распространение знаний, опыта, формирование умений, навыков, ценностных установок и компетенций для развития человека (интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического, профессионального), для удовлетворения образовательных потребностей и интересов человека. Отмечается при этом, что вся эта деятельность ведется вне рамок образовательных программ.
Определение порядка и условий ведения просветительской деятельности закреплено в качестве полномочий Правительства Российской Федерации.
Проект закона и проект Положения об организации просветительской деятельности, подготовленного Правительством РФ, вызвали негативную реакцию со стороны научной общественности: против законопроекта выступил Президиум Российской академии наук и направил в Государственную Думу запрос об отзыве законопроекта [6];1 600 ученых подписали петицию, опубликованную в газете «Троицкий вариант — Наука» [2]; в социальных сетях, на Change.org астрофизиком Сергеем Поповым была создана петиция, которую подписали 248 113 человек [4]. Против поправок выступили 17 создателей и руководителей независимых просветительских проектов, которые заявили о том, что законопроект вводит цензуру и прямо ограничивает свободу слова и дискуссии в обществе. Среди подписантов — Александр Архангельский (премия «Просветитель»), Лена Немировская и Юрий Сенокосов (Московская школа гражданского просвещения), Ирина Прохорова (Фонд Михаила Прохорова), Ян Рачинский («Международный Мемориал»), Никита Соколов (Вольное историческое общество) и др. [5].
1 Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Офиц. интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020 (дата обращения:14.04.2021).
2 О безопасности: федер. закон от 28.12.2010 № 390-Ф3 (ред. от 09.11.2020) // Рос. газета. 29.12.2010. № 295.
3 О внесении изменений в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» [Электронный ресурс]: федер. закон от 05.04.2021 № 85-ФЗ // Офиц. интернет-портал правовой информации. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202104050036 (дата обращения:14.04.2021).
Столь радикальные оценки не возымели действия — изменения вступили в силу. В связи с этим принципиально важно, чтобы правоприменительная практика реализации новых положений о просветительской деятельности не ограничивала свободу слова граждан нашей страны, в том числе преподавателей образовательных организаций.
Предлагаемый проект Положения об организации просветительской деятельности1 (далее — Положение, Проект) широко трактует просветительскую деятельность, при этом перечень видов деятельности, которую предлагается отнести к просветительской, является открытым. Девять пунктов Положения охватывают сферы от знаний о здоровом образе жизни, психологии до знаний о гражданских правах, свободах и обязанностях человека. В перечне направлений есть также «распространение знаний о формах и методах генерации инновационных подходов, нацеливающих сознание людей на создание новых инновационных социально значимых продуктов, открытий», а также деятельность «по иным направлениям, соответствующим целям просветительской деятельности».
Положение устанавливает также формы просветительской деятельности, подпадающие под действие закона. К ним предполагается отнести организацию презентаций, лекториев; проведение семинаров, мастер-классов, круглых столов, дискуссий; размещение или распространение информационно-печатной продукции, в том числе в интернете; демонстрацию или распространение, в том числе в интернете, видео- и аудиоматериалов; создание просветительских интернет-порталов. По аналогии с перечнем видов деятельности, подпадающих под регулирование, здесь определяются любые иные формы «достижения целей просветительской деятельности»2.
Предлагается ограничить круг лиц, которые имеют право осуществлять просветительскую деятельность — это «лица, имеющие образовательный ценз, который определяется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации в сфере образования» . Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», в свою очередь, устанавливает, что «право на занятие педагогической деятельностью имеют лица, имеющие среднее профессиональное или высшее образование...»4. Однако, по-видимому, просветительская деятельность не является образовательной деятельностью, а просветительские проекты не относятся к образовательным программам.
Кроме того, претенденты на занятия просветительской деятельностью — юридические лица не должны иметь долгов по налогам.
Проект ограничивает возможность физических лиц, имеющих возраст моложе 18 лет, быть субъектами просветительской деятельности, что прямо нарушает права ребенка, который уже в 14 лет является субъектом права (может самостоятельно обратиться с иском в суд, быть субъектом предпринимательской деятельности (с согласия родителей), работать по трудовому договору).
Предлагаемые изменения ограничивают правосубъектность участников просветительской деятельности, так как заниматься просвещением можно будет только при условии заключения договора с организациями, осуществляющими образовательную, научную деятельность и деятельность в сфере культуры.
Предполагается, что юридические лица могут заниматься просветительством, если их нет в реестре некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. Данная
1 Об утверждении Положения об осуществлении просветительской деятельности [Электронный ресурс]: проект Постановления Правительства Российской Федерации (подготовлен Минпросвещения России 23.04.2021). URL: https://base.garant.ru/56875426/ (дата обращения: 15.05.2021).
2 Там же
3 Там же.
4 Об образовании в Российской Федерации: федер. закон от 29.12.2012 № 273-Ф3 // Рос. газета. 31.12.2012. № 303.
норма противоречит Постановлению Конституционного суда РФ о том, что включение в реестр иностранных агентов — это лишь способ добиться открытости в отношении источников их финансирования: в постановлении подчеркивается, что некоммерческая организация, выполняющая функции иностранного агента, «не лишается . возможности участия в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, и тем самым не ставится в дискриминационное положение по сравнению с некоммерческими организациями, не получающими иностранного финансирования» (абз. 6 п. 3.2 постановления)1.
В Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» добавили нормы по научно-методическому сопровождению школ и детских садов: Министерство просвещения определит перечень организаций, которые будут этим заниматься, а также определит критерии, по которым отберут кандидатов в этот список. Сегодня данные функции осуществляют и вузы, и центры дополнительного профессионального образования, и бизнес, и некоммерческие организации. В стране действует рынок бюджетных и негосударственных образовательных услуг по научно-методическому сопровождению школ и детских садов. Во многих школах практикуется персональное научное руководство программами развития. Предлагаемая норма ограничивает правосубъектность образовательных организаций в выборе поставщика научно-методических услуг, повышает коррупционность и избирательность выбора и рекомендаций относительно тех или иных претендентов.
Новым законом установлены дополнительные требования к договорам по вопросам международного сотрудничества в сфере образования (за исключением договоров об оказании образовательных услуг иностранным гражданам). Такие договоры могут подписываться при наличии заключения Министерства образования и науки, Министерства просвещения или других федеральных государственных органов, в ведении которых находятся федеральные государственные образовательные организации. Порядок получения заключения установит Правительство РФ (ст. 1, п. 5 Закона «О внесении изменений.»).
Что входит в содержание регулируемой международной деятельности? Она включает:
— совместные образовательные программы с международными или иностранными организациями (например, когда российский и иностранный университеты вместе реализуют бакалавриат или магистратуру);
— обмен обучающимися или преподавателями в рамках образования, повышения квалификации или научной деятельности;
— участие в сетевой форме реализации образовательных программ (когда для образовательной программы задействованы ресурсы сразу нескольких организаций, например для стажировок студентов в иностранных компаниях);
— участие в деятельности международных организаций, в том числе в проведении международных образовательных, научно-исследовательских и научно-технических проектов, конгрессов, симпозиумов, конференций, семинаров, а также самостоятельное проведение таких мероприятий;
— обмен учебно-научной литературой на двусторонней и многосторонней основе.
Вышеназванные положения о регулировании международной деятельности значительно ограничивают правосубъектность образовательных организаций и профессорско-преподавательского состава вузов [7; 8].
1 По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 2 и пункта 7 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях», части шестой статьи 29 Федерального закона «Об общественных объединениях» и части 1 статьи 19.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, фонда «Костромской центр поддержки общественных инициатив», граждан Л. Г. Кузьминой, С. М. Смиренского и В. П. Юкечева: постановление Конституц. Суда РФ от 08.04.2014 № 10-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2014. № 4.
Какие обоснования внесения данных изменений предложили авторы законопроекта?
В пояснительной записке авторы ссылались на антироссийскую пропаганду в школах и вузах, которая, по их мнению, ведется под видом просветительской деятельности. Депутаты утверждали, что стремятся не допустить иностранное вмешательство, пропаганду экстремизма и сеяние розни: «Отсутствие соответствующего правового регулирования создает предпосылки для бесконтрольной реализации антироссийскими силами в школьной и студенческой среде под видом просветительской деятельности широкого круга пропагандистских мероприятий, в том числе поддерживаемых из-за рубежа и направленных на дискредитацию проводимой в Российской Федерации государственной политики, пересмотр истории, подрыв конституционного строя» [1]. «В последнее время организаций, предлагающих программы повышения квалификации, стало так много, что порой педагоги сами не знают, куда обращаться — где им дадут реальные знания, а где сомнительную "корочку" ... Закон создает инструмент, позволяющий удостоверить качество их услуг», — пояснила парламентарий Любовь Духанина [9].
Таким образом, внесенные изменения, регулирование и контроль просветительской, научно-методической и международной образовательной деятельности должны способствовать повышению безопасности государства. Однако в зоне риска оказывается реализация прав и свобод человека, в первую очередь — преподавателя высшей школы.
Как уже отмечалось автором, в Конституции РФ определена возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина, но лишь в определенной мере и при определенных условиях. Анализ конституционных прав — в контексте всего вышесказанного — более явственно демонстрирует возможные риски вмешательства государства в личное пространство преподавателя и в правосубъектность образовательных организаций.
Так, например, в группе культурных прав есть право на свободу творчества и преподавания. В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах это право определено следующим образом: «.Государства обязуются уважать свободу, безусловно необходимую для научных исследований и творческой деятельности»1, а в ст. 44, п. 1 Конституции РФ провозглашено: «Каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания»2.
В комплексе личных (гражданских) прав Конституцией РФ (ст. 29) каждому гарантируется свобода мысли и слова. Следует отметить, что в сентябре 2011 года в ООН Комитетом по правам человека были представлены Замечания общего порядка — толкование по практике отступлений государствами от соблюдения прав человека в период чрезвычайных ситуаций. В замечании 34 отмечено, что свобода выражения мнений является одним из элементов, которые не подлежат отступлениям, поскольку не может возникнуть необходимость отступать от этой нормы в период чрезвычайного положения3. Это подчеркивает значимость свободы слова и высоких гарантий этой свободы человека от вмешательства извне.
В Конституции РФ в группе политических прав особое значение имеет свобода информации (ст. 29, п. 4 и 5): «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Цензура запрещена»4. Перечень можно продолжить.
1 Ст. 15, п. 3 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах [Электронный ресурс] (принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 года) // Организация объединенных наций. URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pactecon.shtml (дата обращения: 22.04.2021).
2 Конституция Российской Федерации.
3 Комитет ООН по правам человека. Замечание общего порядка № 34. Ст. 19. Свобода мнений и их выражения [Электронный ресурс]. Женева, 12 сент. 2011 г. CCPR/C/GC/34. URL: https://www.refworld.org.ru/docid/4ed34b892.html (дата обращения: 22.04.2021).
4 Конституция Российской Федерации.
Очевидно, можно говорить о том, что с принятием в мае 2021 года изменений в Закон «Об образовании в РФ» в зоне риска оказываются свободы человека. Свобода человека — это пространство сугубо личное, любая попытка регулирования и контроля со стороны государства ведет к ограничениям личного творческого пространства и создает атмосферу недоверия.
Сужение пространства просвещения, а через регулирование научно-методической и международной деятельности — фактически сужение и образовательного пространства несут безусловные риски для развития образования, сохранения его гуманитарной сущности — многомерности, открытости, плюрализма мнений, академических свобод и т. д.
Насколько реальны угрозы национальной безопасности, существующие в рамках просветительской деятельности и международного сотрудничества в сфере образования и науки? Надо ли «с водой выплескивать ребенка», нарушая сложившийся конструкт просветительской и международной деятельности, сужая «горлышко контроля» за деятельностью научно-образовательного сообщества? Обоснованные ответы на эти вопросы должен дать последующий анализ практической реализации новых положений Закона «Об образовании в РФ», осмысление этого опыта.
На наш взгляд, правоприменительную практику обеспечения безопасности в образовании с учетом закрепленного в законе «О безопасности» главенства предупредительных мер нужно, безусловно, существенно расширять, но приоритет следует отдавать направлениям, нацеленным не столько на внешние, сколько на внутренние угрозы в системе образования в отдельных образовательных организациях.
Анализ состояния гражданского образования в школах в последние годы показывает, что из образовательных программ ушли дисциплины по правам человека, по воспитанию доброжелательного отношения к другому человеку (по толерантности) и т. п. [3]. Трагические события в казанской школе, в школе № 127 города Перми, в городе Березниках Пермского края указывают на внутришкольные и внутрисемейные причины насильственного криминального поведения выпускников и учащихся. К профилактической работе по безопасности должна быть отнесена работа по предупреждению и разрешению конфликтов в образовательных организациях, причем конфликтов между учениками, между учителями и детьми, родителями и администрацией школ, ведь неразрешенные конфликты, обиды, агрессия выливаются в деструктивное поведение против личности, общества. Ресурсы для этого есть, но необходимо преодолеть формальный подход в организации и проведении этой деятельности.
В заключение хотелось бы еще раз процитировать Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, в котором подчеркивается, что «образование должно быть направлено на полное развитие человеческой личности и сознания ее достоинства и должно укреплять уважение к правам человека и основным свободам»1. Думается, что законодатель при любых условиях должен руководствоваться в первую очередь этим положением, совершенствуя нормативно-правовую базу, регулирующую жизнедеятельность системы образования.
Библиографический список
1. Внесен законопроект, призванный не допустить негативное иностранное вмешательство в образовательный процесс [Электронный ресурс] // Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://duma.gov.ru/news/50058/ (дата обращения: 14.04.2021).
2. Декларация ученых и популяризаторов науки [Электронный ресурс] // Троицкий вариант — Наука. URL: https://trv-science.ru/2021/01/declaration/ (дата обращения: 14.04.2021).
1 Ст. 13, п. 1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.
3. Доклад. Правоприменительная практика в области гражданского образования и просвещения в области прав человека / под ред. д-ра полит. наук А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2018. 248 с.
4. Против поправок о просветительской деятельности [Электронный ресурс]. URL: https://www.change.org/p/государственная-дума-РФ-против-поправок-о-просветительской-деятельности-1e6d7a97-a61a-49b9-a7a7-80da49172ccf (дата обращения: 14.04.2021).
5. Российские просветители выступили против закона о просветительской деятельности [Электронный ресурс]. URL: https://www.colta.ru/news/26406-rossiyskie-prosvetiteli-vystupili-protiv-zakona-o-prosvetitelskoy-deyatelnosti (дата обращения: 14.04.2021).
6. Российские ученые выступили против законопроекта о просветительской деятельности [Электронный ресурс] // Российская академия наук. URL: http://www.ras.ru/news/ shownews.aspx?id=d2c2cd58-e2d4-4e88-ab15-68cb1e554d6d (дата обращения: 14.04.2021).
7. Спасская В. В. Образовательные правоотношения: вопросы теории [Электронный ресурс]: монография. М., 2005 // Федеральный центр образовательного законодательства. URL: http://fcoz.ru/obrazovatelnoe-pravo/knigi/spasskaya2005/31.php (дата обращения: 22.04.2021).
8. Твердова Т. В. Правосубъектность образовательного учреждения по гражданскому праву Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. URL: http://www.dslib.net/civil-pravo/pravosubektnost-obrazovatelnogo-uchrezhdenij a-po-grazhdanskomu-pravu-rossij skoj .html# 1021022 (дата обращения: 22.04.2021).
9. Третьякова М. Семь вопросов про закон о просветительской деятельности [Электронный ресурс] // Парламентская газета. 2021. 19 марта. URL: https://www.pnp.ru/politics/sem-voprosov-pro-zakon-o-prosvetitelskoy-deyatelnosti.html (дата обращения: 14.04.2021).
