CC BY
164
Н. И. Булдыгина
ПРОБЛЕМЫ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРОРА ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ НАДЗОРА ЗА ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ДОЗНАНИЯ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ
В статье говорится о регламентации полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия в свете изменений уголовно-процессуального законодательства России.
К л ю ч е в ы е с л о в а: уголовно-процессуальное законодательство, полномочия прокурора.
This article deals with the regulatory authority of the prosecutor on supervision of procedural activities of inquiry and preliminary investigation in light of changes in criminal procedure Russia.
K e y w o r d s: the criminal procedure law, the powers of the prosecutor.
Произошедшие в последние годы изменения уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации, касающиеся деятельности прокурора по осуществлению надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и дознания, можно охарактеризовать как «два шага назад и шаг вперед».
В 2007 г. полномочия прокурора были существенно ограничены, что, безусловно, затруднило деятельность по защите прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений. Прокурор был лишен права на возбуждение уголовного дела, отмену постановлений следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, о приостановлении производства по делу и прекращении уголовного дела. Вместо этого были введены новые полномочия: право выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства и требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия.
Властно-распорядительные полномочия были исключены в надзоре за процессуальной деятельностью следователей, которые расследуют дела о наиболее тяжких преступлениях, и оставлены для осуществления надзора за процессуальной деятельностью органов дознания.
Решения об отказе в возбуждении уголовного дела, о приостановлении производства по делу и прекращении уголовного дела имеют важное процессуальное значение, поскольку исключают дальнейшее производство по делу и препятствуют доступу граждан к правосудию. Для того чтобы добиться отмены незаконного постановления следователя, прокурорам приходилось прибегать к переписке, зачастую продолжавшейся длительное время. Они направляли руководителям следственных органов требования об отмене незаконных и необоснованных постановлений, а те, в свою очередь, их не всегда удовлетворяли.
© Булдыгина Н. И., 2012
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2012-№ 1
85
Досудебное производство
Возвращение прокурору в 2010 г. ряда властно-распорядительных полномочий, которые были исключены из ст. 37 и других статей УПК РФ, свидетельствует о том, что изменения, внесенные в УПК РФ Федеральным законом от 5 июня 2007 г., были необоснованными и нелогичными. Последние изменения продиктованы жизненной необходимостью и подтверждают тот факт, что ломать сложившуюся и действующую систему прокурорского надзора нецелесообразно.
Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия» прокурору возвращены важные полномочия, основным из которых является право отменять незаконные и необоснованные постановления следователя и руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела, о приостановлении производства по делу и о прекращении уголовного дела.
Несмотря на то, что в настоящее время прокурору предоставлено право отменять названные постановления органов дознания и предварительного следствия, законодателем установлены некоторые особенности полномочий прокурора по отношению к органам предварительного следствия.
Так, в соответствии со ст. 148 УПК РФ прокурор признает отказ руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным в срок не позднее пяти суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении. Ограничение срока, установленного для отмены постановления руководителя следственного органа и следователя, и отсутствие такого срока для отмены постановления органа дознания и дознавателя, вызывает обоснованную критику ученых и практиков1.
Кроме того, другие формулировки ст. 148 УПК РФ вызывают также определенные претензии. Так, отменяя постановление руководителя следственного органа и следователя, прокурор выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, которое вместе с материалами незамедлительно направляет руководителю следственного органа, тогда как постановление органов дознания прокурор отменяет (отсутствует требование о вынесении мотивированного постановления) и направляет соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения.
Нежелание законодателя возвращать прокурору полномочие давать следователю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий (в настоящее время прокурор вправе давать такие указания только при возвращении уголовного дела) является нелогичным. В случае отмены незаконного постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, когда законодатель требует от прокурора изложить конкретные обстоятельства, подлежащие дополнительной проверке, было бы целесообразно закрепить полномочие о направлении постановления руководителю следственного органа со своими указаниями.
Такое же несоответствие содержится и в ст. 214 УПК РФ. Заключается оно в том, что, отменяя постановление руководителя следственного органа или следователя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования, прокурор выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств,
1 См.: Петров А. В. Обеспечение прокурором законности в стадии возбуждения уголовного дела // Законность. 2011. № 11.
86
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2012-№ 1
Н. И. Булдыгина
подлежащих дополнительному расследованию, а незаконное или необоснованное постановление дознавателя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования прокурор отменяет и возобновляет производство по уголовному делу.
Непонятным остается положение закона о возобновлении производства по уголовному делу, по которому принято решение органами дознания, и отсутствие такого полномочия по делу, по которому принято решение о прекращении уголовного дела органами предварительного следствия.
Таким образом, формулировки ст. 148 и 214 УПК РФ необходимо изменить, изложив их единообразно в отношении органов дознания и предварительного следствия.
Главное полномочие, которое до настоящего времени не возвращено прокурору и которое является необходимым для осуществления функции уголовного преследования, а также для эффективного, а не формального осуществления надзора, - это право прокурора на возбуждение уголовного дела.
УПК РСФСР предусматривал право на возбуждение уголовного дела следователя, дознавателя, а также прокурора.
УПК РФ (в редакции от 18 декабря 2001 г.) установил, что орган дознания, дознаватель и следователь вправе возбуждать уголовное дело только с согласия прокурора. Это право было предоставлено также прокурору.
Федеральный закон от 5 июня 2007 г. исключил не только согласие прокурора на возбуждение уголовного дела, но и право прокурора самому возбуждать уголовное дело. Тем самым прокурор лишен возможности своевременно реагировать на наиболее серьезные нарушения закона, которые носят характер уголовного преступления. Вместо этого он должен обращаться в органы дознания и предварительного следствия, за процессуальной деятельностью которых осуществляет надзор.
Уголовно-процессуальный закон Российской Федерации уполномочил прокурора осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства. Для этого прокурор должен обладать определенными полномочиями, которые позволят ему в полной мере осуществлять возложенные на него задачи. Поэтому законодателю необходимо сделать шаг вперед, возвратив прокурору право возбуждать уголовное дело.
Булдыгина Надежда Ивановна,
прокурор учебно-методического отдела, советник юстиции прокуратуры Саратовской области
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2012-№ 1
87
