CC BY
48
ИЗВЕСТИЯ
ПЕНЗЕНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ПЕДАГОГИЧЕСКОГО УНИВЕРСИТЕТА имени В. Г. БЕЛИНСКОГО ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ № 12 (16) 2009
IZVESTIA
PENZENSKOGO GOSUDARSTVENNOGO PEDAGOGICHESKOGO UNIVERSITETA imeni V. G. BELINSKOGO PUBLIC SCIENCES № 12 (16) 2009
УДК 330.34:332.12
ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ В РОССИИ
© С. М. ВАСИН
Пензенский государственный педагогический университет им. В.Г. Белинского, кафедра менеджмента и экономических теорий e-mail: pspu-met@mail.ru
Васин С. М. - Проблемы региональной трансформации в России // Известия ПГПУ им. В.Г. Белинского. 2009.
№ 12 (16). С. 52-55. - Значительные особенности в развитии каждого субъекта Российской Федерации показывают высокую вероятность крупных региональных различий в процессе социально-экономического развития и трансформационных изменений. На основе представлений о межрегиональных различиях показаны варианты структур трансформационного процесса на региональном уровне. Сделан вывод о возможной трансформации социально-экономической системы субъекта в границах государства.
Ключевые слова: регион, региональная трансформация, локальный трансформатор, локальный трансформационный мотив.
Vasin S. М. - Problems of the regional transformation in Russia // Izv. Penz. gos. pedagog. univ. im.i V.G. Belin-skogo. 2009. № 12 (16). P. 52-55. - Peculiarities in the development of each subject in Russian federation shows higher probability of great regional differences in the processes of social-economical development and transformations. On the basis of intraregional differences the structural variants of transformation process on the regional level are shown. The conclusion about possible transformation of social-economical transformation of subject system within Russian federation is proposed. Keywords: region, regional transformation, local transformator, local motive of transformation.
Россия - федеративное государство, поэтому изучение трансформации социально-экономической системы нашей страны не может быть полным и достаточно достоверным без анализа особенностей взаимоотношений федерального центра и регионов, изучения региональных трансформационных изменений. Каждый регион имеет собственные ключевые компетенции, отражающие потенциальные возможности его территории, позволяющие разработать реальные рекомендации, направленные на подъем социальных и экономических показателей каждого субъекта и Российской Федерации в целом.
Рассмотрим особенности хода трансформационного процесса в межсубъектных взаимоотношениях и отношениях с федеральным центром, в социально-экономической системе структурной составляющей государства - его субъекте.
Федеративное устройство государства, сформированное со времени образования РСФСР, по прошествии советского периода и особенно в настоящее время вызывало и вызывает множество вопросов. Иерархическая структура федерации, наделение тех или иных этносов, причем далеко не всех, одним из видов субъектов Федерации, нарезка их границ носили во многом волюнтаристско-конъюнктурный характер, а провозглашенное конституционное право народов на
самоопределение вплоть до отделения (по последней Конституции СССР 1977 г. - право союзной республики свободного выхода из СССР) - декларативный характер. Заложенные в этой политике и в советской модели федерации потенциальные этнонациональные конфликты сдерживались до тех пор, пока действовала жестко централизованная реальная структура власти -КПСС. Начавшееся в период перестройки разрушение однопартийной политико-государственной системы управления и лежавшей в ее основе идеологии в сочетании с рядом субъективных факторов в конечном итоге «взорвали советскую федерацию» [1]. По сути, советская Россия была унитарным государством, это наряду с другими факторами послужило трансформационным мотивом к преобразованию социально-экономической сущности территориальных отношений.
В постперестроечном законодательстве, касающемся федеративного устройства нашего государства, также много противоречий. Например, в ст. 5 Конституции РФ записано: «РФ состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов РФ» (п. 1). Тут же уточняется, что «Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны» (п. 4). Вместе с тем, во втором пункте этой статьи от-
мечено, что республика имеет свою конституцию, а все остальные субъекты - устав. Как видим, уже в основном законе страны наблюдаются противоречия, что позволяет высказать предположение об асимметричности российского федерализма.
В настоящее время регионам Российской Федерации делегировано множество полномочий для принятия важнейших решений, значимых не только в региональном, но и в общегосударственном масштабах. Тем не менее, хозяйственную деятельность многих субъектов Российской Федерации нельзя назвать успешной, большинство их остается дотационными, а состояние части из них носит депрессивный характер.
Причинами такого состояния современных регионов нашей страны выступают чрезвычайная природно-климатическая неоднородность России, особые формы пространственной организации хозяйства, осуществлявшейся в советский период, демографические различия по территории страны и др.
Проблема значительного перекоса в развитии регионов - не только региональная, а главным образом общегосударственная. Межбюджетные отношения между федеральным центром и регионами до сих пор несовершенны. Предоставление регионам финансовой поддержки ориентировано на показатель среднероссийской бюджетной обеспеченности, а не на реальные потребности регионов и населения. Отсутствие минимальных социальных стандартов не дает возможности осуществить точную оценку адекватности предусмотренных на эти цели расходов. Распределение финансовых средств осуществляется без четких критериев и процедур. Формальное отношение к формированию бюджета региона, уход федерального центра от прямой ответственности за состояние на их территориях социально-экономических процессов породило ситуацию, когда в субъектах стали интенсивно развиваться внебюджетные формы финансового обеспечения реализации обязательств и полномочий региональных властей. Полулегальное внебюджетное финансирование за счет крупных предприятий ведет за собой со стороны правительства субъекта ряд неформальных мер по усилению их позиций на рынке через явные или скрытые налоговые льготы, реструктуризацию задолженности, защиту от банкротства или конкуренции и т.п. [2] Подобные меры показывают выгоду размещения на территории субъекта крупных производств. Вместе с тем, становится ясным, что подобная политика ставит «льготные» предприятия на голову выше конкурирующих фирм, что противоречит антимонопольному законодательству и тормозит развитие отрасли. С другой стороны, и власти попадают в определенную зависимость от «финансирующих» субъект предприятий, которые получают возможность лоббирования своих интересов.
Нередко региональными властями организуются всевозможные бюджетные фонды для «добровольных» взносов, открывают специальные счета, на которые поступают «сверхплановые» бюджетные средства [3]. Последствия аналогичны вышеназванным.
Существующая государственная политика в отношении регионов в условиях трансформации была направлена на выравнивание уровня развития субъектов. Однако принимаемые меры, напротив, не позволяли снизить региональную дифференциацию, а лишь углубляли ее, порождая при этом многочисленные конфликты. По словам академика А. Г. Гранберга «процесс разделения предметов ведения, функций, полномочий между федеральной властью, субъектами федерации и местным самоуправлением пока не смог преодолеть правовую асимметрию и сопровождается нарушениями иерархии законов, вспышками сепаратизма, межэтническими конфликтами» [4]. Невозможность достижения абсолютного равенства в развитии субъектов РФ очевидна, и объясняется она в большой степени цивилизационными, этническими различиями между регионами России, порождающими массу внутренних и внешних противоречий.
В первом варианте проекта Концепции Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации, разработанного Министерством регионального развития и одобренного Правительством РФ 30 июня 2005 года происходит отказ от платформы выравнивания социально-экономического развития регионов, поскольку она оказалась совершенно неэффективной [5]. При этом указано, что в контексте использованных инструментов «достигнут предел эффективности политики выравнивания». Регионы-лидеры стали терять мотивацию к развитию, а среди остальных территорий начали проявляться иждивенческие настроения. Концепция предлагает использовать принцип поляризованного (или «сфокусированного) развития, который предполагает специальную фокусировку финансовых, административно-управленческих, человеческих и других ресурсов в «опорных регионах» («полюсах», «локомотивах» роста), а также последующее распространение инновационной активности в другие регионы. В ней указано, что если территория не получила статуса опорного региона, государственная поддержка должна быть направлена в первую очередь на обеспечение равного доступа населения этой территории к бюджетным услугам, гарантирующим реализацию конституционных прав граждан.
На наш взгляд, реализация стратегии регионального развития, разработанной на базе данной Концепции, приведет к еще большей дифференциации регионов и углублению депрессивности значительных территорий. Материалы Концепции наводят на мысль о том, что Министерство регионального развития в дальнейшем допускает возможность административного объединения субъектов вокруг активно развиваемых «опорных регионов», что, может быть, и даст больший толчок к экономическому развитию отсталых территорий, но, несомненно, спровоцирует массу межэтнических и социальных конфликтов.
Действительно, ставить задачу выравнивания уровней развития регионов как целевую установку нельзя. Такая задача подразумевает, с одной стороны, позитивное желание поднять уровень развития
ИЗВЕСТИЯ ПГПУ им. В. Г. Белинского • Общественные науки • № 12 (16) 2009 г.
отстающих территорий, с другой, для более быстрого достижения цели - притормозить темпы роста лидирующих субъектов путем ресурсного ограничения из федерального центра в пользу первых и использование этих регионов как доноров. Качественная целевая установка должна быть поставлена иначе, а именно -достижение оптимального уровня развития каждого субъекта через рациональное и комплексное использование территориального потенциала с учетом объективных возможностей межрегионального сотрудничества. В данной ситуации ориентирами будут индивидуальные показатели развития каждого субъекта РФ, установление которых должно осуществляться на основе всестороннего изучения территориального потенциала. Использование сильных позиций регионов позволит им развиваться по единственно правильному системному пути, а не искать случайные варианты привлечения инвестиций, выживая за счет одномоментных, стихийных, изолированных друг от друга, несистемных финансовых вливаний. Последнее означает постоянный поиск любых вариантов привлечения финансовых средств. Поэтому часто у регионального правительства возникают странные, по мнению аналитиков, решения, которые в длительной перспективе могут нивелировать результат краткосрочных доходов от «случайных» инвестиционных проектов. Проблемы возникают, как правило, от того, что, назначая приоритетом исключительно экономический интерес, правительство субъекта сознательно старается не думать о возможных негативных социальных, экологических или других последствиях, которые в будущем перекроют те финансовые выгоды, которые получает субъект сегодня.
Реализация названной целевой установки автономно подтянет отсталые регионы ближе к уровню развитых за счет исключительных компетенций той территории, на которой они расположены и эффективного управления. Вместе с тем, большие мотивы для развития получат и более развитые в настоящее время региональные субъекты.
Рассмотрим некоторые варианты структур трансформационного процесса на региональном уровне (варианты локальной трансформации). Структурно весь трансформационный процесс, происходящий на уровне субъекта государства, имеет ту же последовательность, что и процесс трансформации, осуществляющийся на общегосударственном уровне. Система выглядит так: «локальный трансформатор» -«локальный трансформационный мотив» - «особенности хода трансформации и варианты последствий на региональном уровне». Следует признать, что локальную трансформацию сложно представить как обособленную, происходящую независимо от других субъектов. каждый регион будет испытывать на себе влияние тех или иных тенденций со стороны других регионов, и сам будет оказывать влияние на другие субъекты. Именно поэтому особенности хода трансформации на уровне региона состоят в активном взаимодействии с другими территориями страны. Более того, трансформационный процесс чаще всего бывает
спровоцирован общегосударственными тенденциями развития и по-разному выражен в пределах той или иной территории. [6].
1. Одним из возможных вариантов последствий трансформации социально-экономической системы региона может выступить разрушение собственно региональной социально-экономической системы, снижение уровня ее развития и т.д. Локальными трансформаторами, вызывающими рост противоречий в социально-экономических отношениях, могут быть решения по размещению производительных сил в регионах, как следствие - определение региональной приоритетности. Напряжения в социально-экономических отношениях - это снижение качества жизни «сырьевых сельскохозяйственных придатков», обедненное потребление в соответствующих регионах и, напротив, значительное усиление других территорий. Подобная ситуация провоцирует серьезные конфликты с федеральным центром, межрегиональные конфликты, чем и может характеризоваться трансформация социально-экономической системы региона, способная привести даже к суверенитету субъекта. Данный вариант хорошо представлен в период трансформации советского периода, когда ряд регионов - союзных республик - вышли из состава СССР. Тенденция к автономии ряда субъектов сохраняется и в настоящее время.
2. Возможное нарушение целостности государства, снижение эффективности федеральных целевых программ и т.д. может быть вызвано решениями о различных наименованиях и прав субъектов в пределах одного государства. При этом данный локальный трансформатор вызывает такой локальный трансформационный мотив, как политическая дифференциация регионов, нарушение межрегиональных отношений. Подобная ситуация может привести к возникновению межрегиональных конфликтов, отторжению существующих федеральных законов и даже развитию мероприятий по приобретению суверенитета. как было показано выше, в современный период на законодательном уровне наблюдается неравнозначное наделение правами разных субъектов Российской Федерации.
3. К торможению экономического роста, снижению уровня демографических показателей может привести отсутствие решений об адекватной социальной и экономической поддержке федеральным центром отдельных регионов. Следствием воздействия названного локального трансформатора может быть снижение качества жизни, дифференциация регионов по этому показателю. данная предпосылка провоцирует отторжение федеральной политики и мероприятий по приобретению суверенитета.
4. Развитию социальных, этнических, конфессиональных и кросскультурных конфликтов как следствия трансформации может способствовать присоединение одного региона к другому, объединение регионов. Такая особенность хода трансформационного процесса может быть вызвана значительной дифференциацией регионов как локального трансформационного мотива, который, в свою очередь, появляется
благодаря тем или иным природным факторам, политическим решениям о размещении производства и другим локальным трансформаторам. Такая тенденция наблюдается в настоящее время как в рамках локальных мероприятий, так и, возможно, в более крупных масштабах, о чем свидетельствует анализ проекта Концепции социально-экономического развития регионов, рассмотренный ранее.
5. Решения о чрезмерной налоговой нагрузке на регион в пользу федерального бюджета могут выступить локальными трансформаторами в появлении нарушений социально-экономических отношений между федеральным центром и регионом. В свою очередь, такие нарушения выступят локальным трансформационным мотивом и сыграют важную роль в отторжении существующей федеральной политики в отношении регионов. Последствиями такой локальной трансформации могут быть нарушение целостности государства, снижение эффективности федеральных целевых программ и т.д.
6. В том случае, если принимаются федеральные решения о значительной дифференциации в поддержке социальной сферы в отношении разных регионов, высока вероятность появления резко выраженных иждивенческих настроений со стороны субъектов, получающих значительную поддержку. Со стороны других регионов можно ожидать соответствующего недовольства. Последствия подобных мер могут негативно отразиться на экономическом росте субъектов и государства в целом, привести к межрегиональным конфликтам. Более самостоятельные регионы могут претендовать на суверенное существование.
7. В свою очередь, политические решения об объединении регионов, присоединении одного региона к другому могут выступить сильнейшим локальным трансформатором. В этом случае локальными трансформационными мотивами могут выступить отсутствие согласия сторон или одной стороны, отсутствие реального комплексного обоснования реорганизации и т.п. Вызванная трансформация будет сопровождаться отторжением федеральной политики, возможно, мероприятиями по приобретению суверенитета. Последствиями трансформационного процесса могут быть этнические, конфессиональные, кросскультур-ные конфликты, межнациональная рознь, социальные конфликты из-за политических приоритетов.
как видим, на региональном уровне можно выделить ряд локальных трансформаторов и трансформационных мотивов, способных привести к локальной трансформации или даже спровоцировать трансформационные процессы на общегосударственном уровне. Принятие обоснованных решений в отношении регионов позволит избежать негативных последствий, отраженных в росте социально-экономических и других противоречий и способных оказать значительное влияние на развитие как субъекта, так и государства в целом.
список ЛИТЕРАТУРЫ И ПРИМЕЧАНИЯ
1. Смирнов В. Способствует ли российский федерализм решению национальных проблем? // www.prof.msu.ru/ риЫДюок^А.Ьш1.
2. Федерализм в России и в мире / Под ред. Р. С. Хаки-мова, Б. Л. Железнова. - Казань: Казанский институт федерализма, 2004. - С. 76-77.
3. Там же, С. 77.
4. Гранберг А. Г. Основы региональной экономики. - М.: ГУ ВШЭ, 2001. - С. 262.
5. В конце 1990-х годов, разрыв по объемам валового регионального продукта на душу населения между разными субъектами Российской Федерации составлял 18,9 раз и превышал различия в уровне развития стран так называемого «золотого миллиарда» и беднейших государств мира. Ситуация региональной дифференциации в России в начале 2000-х годов только усугубилась. В 1998 году душевое производство ВРП в десяти наиболее экономически развитых регионах России превышало среднестатистический уровень в 2,5 раза, а в 2000-ом - уже в 3,2 раза. Экономические аутсайдеры увеличили свое отставание от среднероссийских показателей с 3,3 до 3,5 раз. К 2004 году десять-двенад-цать субъектов Федерации из 89 обеспечивали более 50% ВВП страны. В этих же регионах сосредоточились основные инвестиции и другие ресурсы экономики. Разрыв в социально-экономической ситуации становится основным социальным противоречием, порождающим политические конфликты (См. Проект Концепции Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации). Подробно проблема трансформации на общегосударственном и региональном уровне рассмотрена в работе: Васин С. М. Трансформация социально-экономической системы региона. Монография. - Пенза: ПГПУ, 2005. - 404 с.
