CC BY
73
ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ КАК ИСТОЧНИК ЭКОНОМИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ УГРОЗ
В статье на примере аварии на Чернобыльской АЭС и анализа предпринятых государством действий по ликвидации ее последствий показано, что сложность инфраструктурных систем начинает превосходить способность современных институциональных структур обеспечивать их надежное функционирование. Приводятся различные иллюстрации современных инфраструктурных проблем и обосновывается необходимость организации отраслей инфраструктуры в рамках общественного сектора экономики с опорой на общественные инвестиции.
Чернобыльская авария как инфраструктурная катастрофа.
Г осплановская экспертиза трех республиканских программ (Белоруссии, России и Украины) ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС содержала неоднозначные выводы. С одной стороны, имелась официально изложенная в ряде документов^ «35-бэрная концепция» допустимой «дозы за жизнь», согласно которой при средней эквивалентной дозе облучения за год от 0,1 до 0,5 бэр негативные последствия аварии на ЧАЭС должны были нейтрализоваться улучшением материальных условий. С другой - не вызывали сомнения указания коллег-экономистов по экспертизе на необоснованность этой концепции - неизвестны долгосрочные последствия проживания на загрязненной территории; существуют кроме линейной другие гипотезы воздействия радиации (включая эффекты малых доз), а главное, недопустим бюрократически усредненный подход к различным группам гражданского населения2.
Принята была точка зрения коллег по экспертизе. Слишком очевидными были ошибки, допущенные на предшествующих этапах чернобыльской катастрофы3: привлечение в качестве «ликвидаторов» молодежи, промедление с эвакуацией детей в период полураспада радиоактивного йода (хотя для этого достаточно было команды на открытие имевшейся огромной сети пионерских лагерей), явно неэффективная «дезактивация» и др.
Очевидной была и несогласованность действий разных ведомств. Так, при определении зоны «жесткого контроля» государственные органы исходили из критерия радиоактивного загрязнения 15 Кюри/кв. км; при определении «ВДУ-86» («временных допустимых уровней») для сельскохозяйственной продукции (так называемой зоны «грязного молока») фактически из критерия 2-3 Кюри/кв. км, а при разработке «35-бэрной концепции» (через 2,5 года), - из критерия 40 Кюри/кв. км и ниже».
1 «Заявление группы ученых, работающих в области радиационной безопасности и радиационной медицины, в связи с ситуацией, обусловленной аварией на Чернобыльской атомной электростанции» в адрес Председателя Верховного Совета СССР М.С. Горбачева [1]; «Концепция допустимой «дозы за жизнь» для лиц, оказавшихся на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате аварии на Чернобыльской АЭС» Национальной комиссии по радиационной защите; «Концепция проживания населения в районах, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС (одобрено Постановлением Кабинета Министров СССР от 8 апреля 1991 г. № 164)» [2].
При разработке ВДУ-86 гражданское население зоны было приравнено к персоналу атомных станций и учреждений, где работают с источниками ионизирующих излучений, — приравнено, увы, не по зарплате. Не учитывалась групповая специфика — детей, больных, механизаторов.
3 Я не касаюсь здесь периода чрезвычайной ситуации — до закрытия реактора.
Но, разумеется, главным аргументом стал анализ самих программ, точнее, их экономического блока. Официально целью программ было «создание безопасных для здоровья условий в районах, подвергшихся радиоактивному загрязнению». Однако на деле речь шла о компенсации ухудшившихся условий жизни денежными выплатами и материальными льготами4. Такая компенсация рассматривалась как альтернатива переселению из загрязненной зоны5, издержки которого (в том числе психологические) всячески подчеркивались. Но более внимательный анализ программ показал, что за выбором компенсационной стратегии скрывались, увы, отнюдь не гуманные интересы.
Как справедливо выразился один из экспертов, такая стратегия лишь оформляла фактическую политику в отрыве от оценок и желаний населения6. Стратегия компенсации удовлетворяла таким важным бюрократическим критериям, как минимум хлопот начальства и максимум выгодных работ для своего ведомства7. Это было самое простое решение - оставить людей на месте и продолжать выполнять уже разверстанные планы развития агросектора. В результате, чернобыльская трагедия стала по существу лишь фоном для обычных межведомственных торгов за выгодные плановые задания и бюджетные средства.
Поражала и вызывала недоумение Украинская программа, согласно которой в зону Чернобыля - а это всего несколько районов на севере Киевской и Житомирской областей - собирались перебросить четверть всей мобильной техники огромного республиканского Агростроя. Такие масштабные действия - рост объема работ, создание специальных строительных организаций, переброска 100 тыс. рабочих -скорее наводили на мысль об очередной «великой стройке коммунизма», а не о зоне экологического бедствия. Поскольку переселение на чистые земли сводилось при этом к минимуму, то понятно, что основная часть этой кипучей деятельности должна была развернуться именно в загрязненной зоне, поднимая столбы радиоактивной пыли. Так «компенсация» стала частью печально знаменитого «затратного механизма», причиной дополнительного облучения десятков тысяч строительных рабочих и солдат. И «успехи» не заставили себя ждать: так, в поселке Полесском Киевской области за три года после Чернобыля (1987-1989 гг.) из-за «улучшения условий жизни» население увеличилось на 500 чел. А в 1990 г., после более тщательного изучения «пятнистости» загрязнения возник вопрос о срочной эвакуации из него 70% семей8.
Как появилось такое более чем сомнительное решение? Не претендуя на полное освещение этого вопроса, отметим лишь несколько возможных причин.
Первая - это принятие решений по вышеназванному критерию минимума хлопот начальства. В результате, «линейная беспороговая» концепция незаметно превратилась в свою противоположность - догматическую «1-пороговую концепцию» жесткого отделения зоны, из которой людей выселяли, от основной части загрязненной территории, на которой их, наоборот, пытались всячески удержать.
Вторая - смешение двух принципиально разных вопросов - о возможности проживания и ведения хозяйства на загрязненной территории и об их целесообразности, эффективности. Ученые действительно доказали, что жить в
4 Так, в «Концепции проживания населения в районах, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС» подчеркивалось «право граждан на возмещение ущерба от проживания на загрязненной территории».
5 В Государственной союзно-республиканской программе неотложных мер на 1990-1992 гг. отмечалось, что завершение предусмотренного в ней «обязательного отселения» позволит «не проводить в дальнейшем обязательного массового переселения».
6 Она позволяла, в частности, избежать весьма неприятного вопроса: почему о переселении заговорили только через четыре года?
7 Классический прием — проведение дорогих и малоэффективных дезактивационныхработ.
8 По существу логика компенсации и сегодня лежит в основе разработки программ для зоны Чернобыля.
зоне Чернобыля и производить на загрязненной территории радиологически чистую продукцию в принципе можно — при могуществе современной науки и техники это неудивительно. Но из этого вовсе не следует, что жить на загрязненной территории нужно, особенно если учесть, что жить - по советским канонам - означало «гнать план».
И пожалуй, самая крупная, третья ошибка - установка на интенсификацию экономической деятельности в зоне Чернобыля. С экологической точки зрения это означало сбор радиоактивных загрязнений с обширных территорий, используемых под сельское и лесное хозяйство, и распространение их в условиях недостаточного контроля за пределы зоны. Такая деятельность нарушает принцип экологического покоя. С экономической точки зрения это была весьма нереалистичная, в условиях перехода к рынку, установка на возможность реализации продовольственных товаров, производимых в зоне Чернобыля, без информирования потребителей о месте их производства (без обязательной маркировки).
За этими тремя методологическими ошибками тянулся шлейф других недостатков.
Во-первых, неполнота программы: из нее «выпали» Тульско-Калужско-Орловский «треугольник», география «ликвидаторов» и районы переселения.
Во-вторых, заведомо неполный учет затрат. Не были учтены: стоимость разработки и внедрения ВДУ (создания системы контроля на местах); потери от переспециализации хозяйств; потери от ликвидации молочного стада в ЛПХ.
Между тем только в Белоруссии дополнительные затраты на производство чистой продукции составляли в то время (1989 г.) 1 млрд. руб., и ожидался их дальнейший быстрый рост до 3 млрд. руб. Огромные убытки от производства «грязной» продукции несли сельскохозяйственные предприятия Брянской области (в Новозыбковском, Красногорском, Злынковском и Гордеевском районах) [3]. Следовало бы только сопоставить эти затраты со стоимостью получения такого же количества сельскохозяйственной продукции на чистой земле, т. е. учесть классическое правило оптимизации: производство чистой продукции на
загрязненной территории экономически оправдано только в том случае, если ее нельзя получить дешевле на чистых землях. Тем более, что в условиях СССР решить эту проблему можно было вообще без расширения посевов - снижением гигантских потерь при заготовке, транспортировке и хранении сельскохозяйственной продукции.
И конечно, совсем не учитывались потери здоровья от внутреннего облучения при потреблении загрязненной продукции и такие «психологические» издержки», как тревога за здоровье семьи и стрессы, создаваемые жесткими ограничениями поведения.
В-третьих, игнорирование специфики ЛПХ. «Забирать» его продукцию в обмен на «хорошую» (или для доработки) оказалось совершенной утопией. Легче было просто запретить содержание коров. Но после этого многим семьям оставалось только уехать9.
Правильным решением была бы поддержка переселения из загрязненной зоны. Тем более, что этот процесс уже шел. Только в Гомельской области Белоруссии в 1990 г. сальдо миграции из села составило 33,6 тыс., а из города - 14,1 тыс. Удвоился отток сельского населения из Житомирской области Украины. Не было никакой гарантии, что после завершения всех «компенсационных» работ люди в зоне Чернобыля смогут воспользоваться построенными дорогами, водо- и газопроводами, не говоря уже о стремительно нараставшей тогда инфляции, обесценивающей денежные компенсации населению.
9 Авторы программы признавали, что «в пострадавшие районы чистые продукты не завозятся, что они низкого качества, дороги».
Наконец, нельзя было не считаться со спецификой зоны Чернобыля как части Нечерноземья. Имеются в виду не только природные особенности - переувлажнение, малоплодородные песчаные почвы, концентрация естественных кормовых угодий в речных поймах - повышавшие вероятность перехода С8-137 и Бг-90 в пищевые цепи животных и человека. Гораздо важнее была социально-экономическая специфика: запустение сельской местности, множество брошенных домов и целых деревень. В те годы все Нечерноземье страдало от острого недостатка рабочей силы. И те же госплановские чиновники, которые одной рукой сдерживали добровольное переселение из зоны Чернобыля на чистые земли, другой рукой - и более щедрой -выделяли дотации на привлечение в Нечерноземье новых жителей из Средней Азии.
Проблемы современных инфраструктурных систем. Чернобыль показал, что сложность современных инфраструктурных систем начинает превосходить способность современных институциональных структур обеспечивать их надежное функционирование. Это относится не только к России, где сложившаяся институциональная система жестко запрограммирована на экспорт топлива и сырья, но и к Западу, где все большая часть финансовых ресурсов втягивается в пирамиду финансовых спекуляций. За прошедшие годы ситуация в этой области только усложнилась.
Приведем несколько примеров.
Дорожное хозяйство. Сейчас темпы его развития отстают от роста автомобильного парка, который только за последние 10 лет увеличился почти вдвоеі0 (рис. 1). В результате, нагрузка на километр дорог с твердым покрытием повысилась за последние 12 лет более чем на 40%. Средняя скорость на дорогах - вдвое ниже, а расход горючего, наоборот, на 30% выше, чем в развитых странах^. И если за рубежом дополнительные расходы автовладельцев из-за плохого состояния дорог оцениваются в 1-3% ВНП, то можно только догадываться, какого уровня достигают эти потери в России и как это сказывается на конкурентоспособности отечественных товаров.
Шт.
Тыс. км
14 12 10 8 6 4 2 0
Год
Рис. 1. Динамика развития дорожного хозяйства (-Д-) и обеспеченность населения собственными легковыми автомобилями ( □ )
Проблема дорожного строительства особенно актуальна в сельской местности. Около трети сельских населенных пунктов РФ не имеет надежной связи с областными, краевыми и республиканскими центрами. В значительной мере
10 Особенно быстро — с 11 млн в 1992 г. до 22,5 млн в 2002 г. — увеличилось число легковых автомобилей. В Москве ежегодный прирост количества машин равен 5-6%, а площади основной дорожной сети — менее 1%.
11 Из «Концепции национальной программы модернизации и развития автомобильных дорог до 2025 года», разработанной Государственной службой дорожного хозяйства Минтранса России.
именно из-за бездорожья в России за последние 20 лет стало на 56 тыс. деревень меньше.
На этом фоне более чем странно выглядит «борьба с инвестициями» в дороги, которую вели в последние годы экономические ведомства, т. е. ликвидация (с 2001 г.) Федерального дорожного фонда и отмена (с 2003 г.) налога на пользователей автомобильных дорог. Результат не заставил себя ждать: инвестиции в дорожное хозяйство сократились за два года на 40% [4]. Почти в 2 раза (с 2,9% в 2000 г. до 1,5% в 2003 г.) снизилась его доля в ВВП.
Коммунальное хозяйство. Это огромная отрасль с 2 млн. работников. Износ ее основных фондов - 60%. В результате, потери тепла достигают 37%, воды - 30%. Число аварий в сетях за 1990-е годы увеличилось в 5 раз, а за первые два года нового века - еще на четверть. Из-за этого планово-предупредительный ремонт все чаще приходится заменять аварийно-восстановительными работами, которые обходятся в 2-3 раза дороже.
Но, несмотря на это очевидное неблагополучие, объемы ввода объектов коммунального хозяйства - водопровода, канализации и теплосетей - в 1990-е годы стремительно падали (рис. 2). В 2000-е годы они, правда, стабилизировались, но на очень низком уровне и за счет немногих районов - Ханты-Мансийского АО, г. Москвы и Ямало-Ненецкого АО, которые внесли в 2004 г. в федеральный бюджет больше половины налогов и сборов (соответственно 22,8, 19,6 и 8,9%).
Эти районы могли бы сыграть важную роль в выходе из инфраструктурного кризиса, если бы выступили с инициативой, скажем, замены в теплосетях изношенных и морально устаревших металлических труб пластмассовыми или, вообще, перехода к развитию инфраструктуры - в масштабе всего региона - на основе прогрессивных технологических и социальных норм12.
Жилье. Жилищная проблема более чем актуальна: 87 млн. кв. м ветхого и аварийного жилья, 250 млн. кв. м не ремонтировавшегося более 25 лет и еще 250 млн. кв. м - дома первых поколений массовой застройки («хрущобы») -нуждаются в реконструкции или замене. Однако при нынешних объемах финансирования только для замены ветхого и аварийного жилья потребуется больше 100 лет.
На федеральном уровне основным средством решения жилищной проблемы объявлена ипотека. Но элементарные расчеты [5, гл. 8] показывают, что при том уровне процента, который установлен на российском рынке долларовых кредитов, семьи со средними доходами не могут - и в будущем не смогут - воспользоваться его услугами. В этих условиях заслуживает внимания принцип социальной нормы жилищной обеспеченности. Его суть - определение четкой границы между сферами социальной ответственности и экономической свободы. Применительно к сегодняшним реалиям это означает, что финансирование жилья должно быть совместным, т. е. государственно-частным.
Сейчас, к сожалению, системный подход к решению жилищной проблемы (анализ альтернатив и последствий каждого из возможных решений) вытеснен точкой зрения инвестора, т. е. учитываются только финансовые риски; социальные риски, связанные с недоступностью жилья для миллионов семей, игнорируются.
С этой точки зрения гораздо более подходящей для России была бы не американская, а шведская модель [6, гл. 8]. В этой стране более 90% всего жилья в
12 Проблемам теплоснабжения посвящена вышедшая в 2004 г. книга С. Кара-Мурзы и С. Телегина «Царь-холод. Почему вымерзают русские» (М.: ЭКСМО, «АЛГОРИТМ»). За этим по-журналистски легковесным названием стоит вполне серьезная работа, основанная на двух документах — Национальном докладе «Теплоснабжение Российской Федерации. Пути выхода из кризиса. Реформа системы теплоснабжения и теплопотребления РФ» (2001), подготовленном в рамках Программы развития ООН коллективом специалистов Миннауки и на Концепции развития теплоснабжения в России на среднесрочную перспективу, подготовленной Минэнерго России (2000).
период с 1946 по 1985 г. было построено с использованием кредитов государства. В середине 1960-х годов (т. е. уже после хрущевского бума жилищного строительства в СССР) шведами была принята и успешно реализована программа строительства в течение 10 лет миллиона квартир. Чтобы представить ее масштаб, напомним, что население Швеции составляло в то время 8 млн. чел. Применительно к сегодняшней России это была бы программа строительства 18 млн. квартир.
Особенно ценными аспектами шведского опыта являются акценты на муниципальную аренду (а не на приобретение жилья в собственность) и на создание муниципальных жилищно-строительных компаний. Как неприбыльные организации они не только сами строят жилье дешевле, но и помогают «сбивать»
~13
цены на жилье частных компаний . рис. 2
13 В то же время частный сектор как целое выигрывает от мультипликативных эффектов строительства большего объема жилья по всей цепочке сопряженных отраслей.
Вероятно, и в России главными организаторами системы совместного государственно-частного финансирования и строительства жилья могли бы стать региональные и местные администрации, опирающиеся на филиальную сеть Сбербанка.
Таким образом, в последние годы самым очевидным проявлением кризисных явлений в российской экономике стало ухудшение ситуации в сфере инфраструктуры. Объемы нового строительства в большинстве ее отраслей резко уменьшились, а износ основных фондов увеличился.
Экономическая и социальная специфика отраслей инфраструктуры. Выше были приведены пояснения лишь по отдельным инфраструктурным отраслям, поскольку в России не сложилось целостного статистического определения инфраструктуры, аналогичного американским public works («общественные службы и сооружения»). Последнее охватывает автомобильные дороги, аэропорты, водный транспорт, водоснабжение и канализацию, удаление твердых отходов (solid waste management) и общественный транспорт (mass transit systems)14.
К сожалению, отрасли инфраструктуры и в экономическом плане изучены недостаточно. В советский период доминировало производство15, а в годы реформ внимание было приковано к торговле и финансам. Однако сегодня именно плохое состояние инфраструктуры становится одним из главных ограничителей экономического роста.
Инфраструктура — фундаментальный слой региональных и городских систем, создающий ресурсные предпосылки экономического роста.
Экономическую специфику инфраструктуры определяют:
- крупномасштабные положительные внешние эффекты (externalities), т. е. такие результаты деятельности инфраструктурных отраслей, которые реализуются не в прибыли ее собственных предприятий, а в снижении издержек и повышении прибыли предприятий-потребителей и в росте благосостояния населения;
- специализация на производстве общественных товаров (public goods) - таких продуктов и услуг, которые не могут раздельно оплачиваться каждым потребителем;
- снижение (а не рост, как в других отраслях) предельных издержек с увеличением объема производства16
Так, при удвоении объема железнодорожных перевозок издержки увеличиваются только на 65% [8]. В электроэнергетике совмещение в одной компании функций производства энергии с ее передачей и распределением обеспечивает примерно 10% экономии [9] (более позднее исследование [10] повысило эту оценку до
13-16%). И наконец, анализ американских данных за 1990 г., т. е. уже после отделения выработки электроэнергии от других стадий (к чему, напомним, сводится суть реформы РАО «ЕЭС России» «по Чубайсу»), показал, что прямые потери эффективности составили при этом около 4% [11] .
Действие этого фактора ведет к тому, что общий для всех отраслей принцип равенства цен предельным затратам, применительно к отраслям инфраструктуры, выступает как требование их убыточности17. Другими словами, самоокупаемость
14 Легко видеть, что и это определение инфраструктуры неполно. Из него, в частности, исключены такие отрасли социальной инфраструктуры, как образование и здравоохранение.
15 Системе требовались наглядные показатели успехов: миллионы тонн угля, чугуна, стали, миллиарды пудов хлеба и т. п. Инфраструктура оперировала вместо этого «тонно- и пассажиро-километрами», квадратными километрами дорожных покрытий, кубометрами холодной и горячей воды и т.п., что в те времена считалось деятельностью второго сорта и финансировалось — наравне с социальной сферой — по остаточному принципу.
16 Многочисленные иллюстрации этого явления приводятся в работе Р. Питтмена [7].
17 О необходимости ориентации инфраструктурных тарифов на «предельную социальную стоимость» говорилось и в Открытом письме большой группы американских экономистов (30 чел., включая четырех
инфраструктурных предприятий при использовании равновесных тарифов в общем случае невозможна [13].
Социальную специфику инфраструктуры определяют:
- безусловный характер требований, предъявляемых ее отраслями к
распределению ресурсов, в пределах системы минимальных социальных
18
стандартов ;
- необходимость дополнения этой системы средними нормативами расходов на удовлетворение коллективных потребностей в жилищно-коммунальном и социально-культурном обслуживании.
С социальной спецификой инфраструктуры связана крупнейшая теоретическая и практическая задача - установление системы норм, отделяющих сферу социальной ответственности и экологической безопасности от пространства экономической свободы и конкуренции19.
Указанные факторы экономической и социальной специфики объектов инфраструктуры ведут к тому, что инфраструктурные системы могут управляться только как единое целое, конкуренция между их частями технически невозможна и экономически нецелесообразна.
Примером пренебрежения спецификой инфраструктуры могут служить предложения о переводе на конкуренцию такой классической инфраструктурной отрасли, как теплоснабжение. В этом случае не учитывается, что для конкуренции необходимы:
- избыточные мощности (которых в теплоснабжении нет);
- свободное перемещение товара. Но в теплоснабжении тепло можно
£ 20 передавать только по сетям на небольшие расстояния ;
- свободное ценообразование. Но если производство тепла на одном из источников дешевле, то все потребители, естественно, переключатся на него. Это приведет к ликвидации второго источника, и конкуренция закончится.
Неубедительно и предложение об установлении в квартирах счетчиков тепла. Оно не только не решает главной проблемы - кризисного состояния теплосетей, но и чисто технически невыполнимо из-за огромных затрат и неприспособленности существующих систем с однотрубной разводкой к поквартирному регулированию [14, с. 64].
Инвестиции в инфраструктуру и проблема общественного сектора. Экономическая политика, сводящаяся к безуспешным попыткам стимулировать частные инвестиции методами снижения налоговой нагрузки и сжатия государственных расходов, не учитывает специфики инфраструктурных отраслей.
Учет экономической специфики инфраструктуры требует организации ее отраслей в рамках общественного сектора экономики с опорой в первую очередь на общественные (государственные и муниципальные) инвестиции21. Причем
лауреатов Нобелевской премии по экономике — Ф. Модильяни, Дж. Тобина, Р. Солоу, У. Викри), посланном в 1991 г. Президенту СССР М.С. Горбачеву (см. [12, с. 47]).
18 К сожалению, обсуждаемые сейчас поправки в Бюджетный кодекс РФ (имеются в виду внесенные Правительством РФ на рассмотрение в Государственную Думу РФ проекты Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации») исключают из него сами понятия минимальных социальных стандартов и минимальной бюджетной обеспеченности.
19 Имеется в виду известная концепция социально-гарантированного минимума благ и услуг акад. С.С. Шаталина.
20 Свободная загрузка теплоисточников, требующая переменных расходов теплоносителя, в большинстве случаев технически неосуществима, либо требует прокладки тепловых сетей больших диаметров, что повышает потери тепла и удорожает его транспорт.
21 По существу, речь идет о кейнсианской альтернативе современной экономической политике.
инвестиции в инфраструктуру должны в общем случае предшествовать производственным, т. е. вопреки распространенному мнению именно бюджетные, а не коммерческие инвестиции являются с точки зрения регионов инициирующими.
Конечно, проблема общественных инвестиций - это проблема не только России. Неспособность рыночного механизма дать адекватную оценку внешним эффектам (externalities) и общественным товарам (public goods), образующим главную «продукцию» региональных систем, приводит к основательному отклонению распределения ресурсов от общественно оптимального во всех странах. При этом политический процесс, который призван нейтрализовать это отклонение, из-за подчинения его неолиберальной идеологии, все больше утрачивает эту способность22.
Международные организации выступают сейчас за приватизацию инфраструктуры, предлагая ограничить роль государства в этой сфере внешним контролем25. Однако в условиях несовершенной конкуренции приватизация создает угрозу шантажа со стороны частных операторов. Это особенно наглядно проявилось в электроэнергетике, где действуют такие ограничители конкуренции, как невозможность образования запаса и неэластичность спроса. Результатом действия этих факторов стал знаменитый Калифорнийский кризис летом 2000 г., когда частные операторы, повысив цены на электроэнергию в 2 раза, организовали ее искус-ственный дефицит. Очень серьезными были и сетевые сбои в США и Канаде летом 2003 г. и в сентябре того же года в Италии.
Другой пример - железнодорожный транспорт. Например, его реформа в Великобритании, начало которой положила еще М. Тэтчер и которую настойчиво пропагандировали и продолжают пропагандировать международные организации, закончилась неудачей. Напомним, что речь шла (как и в России при реформе МПС) о вертикальной дезинтеграции (unbundling) отрасли - отделении управления железнодорожной сетью (которая остается в собственности государства) от управления перевозками, которые должны осуществлять конкурирующие частные компании. Результатами этой «битвы в пути» стали рост числа аварий на железных дорогах и постоянное недоинвестирование отрасли, что заставило британское правительство в 2003 г. вновь монополизировать данный сектор.
Регионы и города по своей сути представляют собой системы воспроизводства качественных ресурсов (прежде всего, человеческого потенциала), придающих экономическому росту долговременный и устойчивый характер и позволяющих направить его в русло прогрессивной смены технологических укладов.
Для этого, однако, региональная политика должна основываться не на текущих бюджетных корректировках, как сейчас, а на долгосрочной стратегии обустройства территории и развития человеческого капитала. Речь идет о системе программ территориального развития, трактуемых как наборы инвестиционных проектов,
24
преследующих наряду с экономическими социальные и экологические цели . Мерой достижения этих целей должен служить, очевидно, весь комплекс воздействий программы на экономическую, социальную и экологическую среду региона25. Поэтому для оценки территориальных программ не подходят
22 Впрочем, в последние годы в странах Запада, судя по их политике увеличения общественных расходов, подходы к решению этой проблемы изменились к лучшему.
25 Да и то сводят, в лучшем случае, к замораживанию нормы прибыли. Однако на практике более важными могут оказаться обязательства монополиста по объему производства, снижению тарифов пропорционально приросту производительности (price caps) и выбору экологичных технологий.
2 Используемые в настоящее время «Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов», хотя и вводят понятия общественной и бюджетной эффективности, тем не менее ориентированы, прежде всего, на оценку финансовой эффективности отдельных проектов.
25 Анализ этих воздействий позволяет, в порядке обратной связи, определить для каждого района оптимальный набор инвестиционных проектов — «ядро» программы.
традиционные методы анализа финансовой эффективности. Здесь скорее уместны методы соизмерения разнокачественных эффектов и затрат (cost-benefit analysis и cost-effectiveness analysis) в сочетании с понятийным аппаратом теории «провалов рынка» (market failures) - уже упомянутыми внешними эффектами, общественными товарами и падающими предельными издержками.
Важнейшим инструментом реализации этой новой региональной политики должны стать крупномасштабные общественные (государственные и муниципальные) инвестиции в развитие инфраструктуры. Сейчас на обсуждение этой проблемы наложено по существу, табу, любые общественные инвестиции объявлены неэффективными «по определению». Однако при таком априорном подходе:
- не учитываются различия между отдельными видами инвестиций;
- не анализируются их цели (которые для значительной части инвестиций не сводятся к получению финансового эффекта);
- не оценивается реальный потенциал частного инвестирования в российскую экономику;
- игнорируются тяжелые последствия длительного запаздывания капитальных вложений, особенно в коммунальное хозяйство. В результате, бюджетные инвестиции в российскую экономику сократились до крайне низкого уровня.
В этих условиях создание полноценной системы финансирования инфраструктуры возможно только при условии сочетания «базиса» региональных и местных бюджетов развития с «надстройкой» долевого участия предприятий. В основу этой системы должен быть положен принцип: за улучшение
инфраструктуры платит тот, кто от этого выигрывает. С учетом международного опыта, возможны два метода решения этой задачи. Первый - при строительстве или расширении коммерческих и промышленных объектов местные органы должны рассчитывать создаваемую этим дополнительную нагрузку на инфраструктуру и договариваться с застройщиками о возмещении ее износа и затрат26. Второй - при строительстве инфраструктурных объектов регионами и муниципальными образованиями (например, в соответствии с генеральными планами и транспортными схемами городов) стоимость этих объектов должна распределяться между фирмами-пользователями пропорционально их ожидаемому выигрышу.
Литература
1. Газета «Трибуна НТР», 1990, № 3-4.
2. Российская газета, 18 июня 1991 г.
3. Экономика и жизнь, 1990, № 45.
4. Статистический бюллетень Госкомстата России, октябрь 2003.
5. Пчелинцев О.С. Региональная экономика в системе устойчивого развития. М.: Наука, 2004.
6. Создавая социальную демократию. Сто лет социал-демократической рабочей партии Швеции / Под ред. К. Мисгелька, К. Мулина и К. Омарка. М.: Весь мир, 2001.
7. Питтмен Р. Вертикальная интеграция инфраструктурных отраслей в странах с переходной экономикой. Московский центр Карнеги, Working Papers, 2003, № 1.
8. Ivaldi M., McCullough G.J. Density and Integration Effects on Class I U.S. Freight Railroads // J. Of Regulatory Economics. 2001.
9. Kaserman D.L., Mayo J.W. The Measurement of Vertical Economies and the Efficient Structure of the Electric Utility Industry //J. Of Industrial Economics. 1991.
10. Hayashi P.M., Goo Yeoung-Jua J., Chamberlain W.C. Vertical Economies: The Case of U.S. Electric Utility Industry, 1983-1987//Southern Economic J. 1997.
11. Lee Byung-Joo. Separability Test for the Electricity Supply Industry //J. OfAppliedEconometrics. 1995.
26 Соответствующие решения должны приниматься в процессе переговоров инвесторов с местными органами в обмен на разрешения зонирования, землепользования и строительства. Само расширение инфраструктурных объектов может при этом производиться либо предприятием-застройщиком, либо муниципалитетом, в зависимости от договора.
12. Богачев В.Н. Прибыль?! ... О рыночной экономике и эффективности капитала. М.: Аудит, 1992.
13. Пчелинцев О.С., Минченко М.М. Региональная инфраструктура как условие экономического роста // Проблемы прогнозирования. 2004. № 6.
14. Кара-Мурза С., Телегин С. Царь-холод. Почему вымерзают русские. М.: ЭКСМО, Алгоритм, 2004.
Год
Год
а)
б)
в)
Рис. 2. Ввод в действие объектов коммунального хозяйства: водопроводных (а), канализационных (б) и тепловых (в) сетей
