CC BY
72
УДК 332(338.26).
РАЗВИТИЕ ИНЖЕНЕРНОЙ И СОЦИАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ НА ОСНОВЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО
ПАРТНЕРСТВА
О. Д. Угольникова1
Санкт-Петербургский государственный экономический университет (СПбГЭУ)
191023, Санкт-Петербург, ул. Садовая, 21
В статье рассмотрены вопросы разработки и реализации проектов государственно-частного партнерства на современном этапе экономического развития РФ. Выполнен анализ типов проектов, заявленных к реализации на примере СЗФО и относящихся к инженерной и социальной инфраструктуре. Приведены аргументы, подтверждающие необходимость разработки стратегии развития ГЧП ввиду особой роли этого инструмента для инвестирования инфраструктурных проектов.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, инвестиции, типы проектов, инженерная инфраструктура, социальная инфраструктура.
THE DEVELOPMENT OF ENGINEERING AND SOCIAL INFRASTRUCTURE ON THE BASIS OF THE STRATEGY OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS
O. D. Ugolnikova
. Sankt Petersburg State University of Economics (SPbGEU), 191023, St. Petersburg, Sadovaya, 21
The article describes the development and implementation of public-private partnerships at the present stage of economic development of Russia. The analysis of the types of projects announced for implementation on the example of the region and related to engineering and social infrastructure. The arguments confirming the need for a strategy of PPP development because of the special role of this instrument for investment infrastructure projects.
Keywords: public-private partnership, investment, project types, engineering in-frastructure, social infrastructure.
Институт государственно-частного партнерства в условиях экономических ограничений со стороны Запада претерпел изменения, в том числе - после принятия соответствующего закона (ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» N 224-ФЗ от 13 июля 2015 года, далее - закон о ГЧ). Перспективы практики его реализации, разъяснения законодателя (аутентичное толкование положений закона) также служат формулированию выводов о состоянии и развитии данного экономического института в России.
Сформулируем проблему развития государственно-частного партнерства на современном этапе развития отечественной экономики. Зафиксировано замедление темпов роста российской экономики, что отрицательно влияет на развитие общественной инфраструктуры. В условиях сокращения бюджетных поступлений необходимо увеличивать объем инвестиций в развитие инфраструктуры (транспортной, энергетической и социальной), чтобы стимулировать экономический рост. Известно, что 10%-
ное увеличение объемов финансирования инфраструктуры дает 1%-ный рост экономики. Однако экономическая ситуация, особенно на рынке заемного финансирования, резко снизила рентабельность инфраструктурных проектов, что подталкивает частный бизнес к сокращению инвестиций в них. В указанных условиях, при новом федеральном законе о государственно-частном партнерстве и разноплановом региональном законодательстве в данной сфере, необходимо проанализировать пути развития отечественной инфраструктуры различных отраслей хозяйствования.
Стратегия развития института ГЧП в отечественной научно-исследовательской практически не представлена, за исключением ФЗ о ГЧП. Актуальность таких исследований подтверждена необходимостью разработки стратегии развития ГЧП на основе теоретического анализа особенностей экономического института государственно-частного партнерства, его базовых отличий от других сходных форм взаимодействия государственного и частного секторов, а также выявления связей стратегий развития территорий, регионов, муниципалитетов.
1 Угольникова Ольга Дмитриевна - кандидат физико-математических наук, доцент, доцент кафедры Ма-
шины и оборудование бытового и жилищно-коммунального назначения СПбГЭУ, тел.:+7 906 253 5949, e-
mail: olga [email protected]
Проведем анализ деятельности институтов, способствующих развитию механизмов привлечения частных инвестиций (ГЧП), включенных в структуру стратегии развития ГЧП Особое внимание необходимо обратить на согласование стратегий развития регионов, отраслей, муниципалитетов и увязке с ними стратегии развития государственно-частного партнерства. Согласно ФЗ №172, государственными органами могут разрабатываться стратегии отдельных сфер социально-экономического развития. Данные стратегии базируются на Стратегии социально-экономического развития РФ. Концепция долгосрочного развития РФ до 2020 («Стратегия 2020») до принятия Стратегии 2030, является стратегическим документом социально-экономического развития РФ. Концепции долгосрочного развития Российской Федерации на период до 2020 года и Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года.
При всей очевидности достоинств института ГЧП, он является сложным и крайне чувствительным механизмом, предполагающим выполнение целого ряда условий поддержки. Среди них - создание эффективного управления государственно-частным партнерством как системы взаимосвязанной совокупности целей, ресурсов, структур. Качественное управление предусматривает наличие стратегии развития управляемого объекта.
Для введения понятия государственно-частного партнерства применяется самая разнообразная система терминов. Наиболее емкий и широко распространенный в европейской экономической литературе, представлен в документах Европейской экономической комиссии ООН (2008 год)5. Другой введен сотрудниками Высшей школы экономики и активно используется в российской учебно-практической литературе. Так, в последнем указано, что «государственно-частное партнерство представляет собой юридически закрепленную форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями, в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности».
В ряде научно-теоретических исследований под государственно-частным партнерством понимается механизм сотрудничества государственного и частного секторов в целях устойчивого социально-экономического развития территорий и повышения их конкуренто-
5 Компендиум Европейской экономической комиссии ООН, 2008 г, Нью-Йорк - Женева [Электронный ресурс]. URL: rvca.ru>upload/files/lib/kompendium_ world...2010.pdf (дата обращения 11.08.2015 г.).
способности. Многие источники трактуют государственно-частное партнерство как союз государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях через проекты, получившие в классификации типов такого взаимодействия название «государственно-частное партнерство». Следовательно, к государственно-частному партнерству нужно отнести особые экономические зоны, концессионные соглашения, инвестиционные проекты и программы развития, технопарки и бизнес-инкубаторы, государственные контракты и т.д. Цель альянса - развитие производства, повышение уровня жизни населения. Базовый ресурс достижения цели - привлечение инвестиций бизнеса.
Таким образом, первоначальный интерес государства к бизнесу был проявлен с целью финансирования, формирования и продвижения вплоть до реализации проектов, связанных с инфраструктурным развитием, что в дальнейшем превратилось в специальный и эффективный инструмент повышения конкурентоспособности проектов по оказанию услуг, определяемой решением финансовых проблем.
Цель создания альянса государства и бизнеса, государственно-частного партнерства, главным образом изначально состояла в обеспечении финансирования, планирования, а в дальнейшем - возможном исполнении и эксплуатации возведенных объектов и предоставлении услуг. При этом привлекательными условиями для бизнеса являются долгосрочная перспектива эксплуатации и (или) предоставления услуг, а сдерживающим фактором - принятие на себя большой части рисков.
Ввиду вступления с 01.01.2016 года ФЗ о государственно-частном партнерстве Нами применяется термин «государственно-частное партнерство» в контексте действующего российского законодательства. ГЧП - это юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о ГЧП, заключенного в соответствии с федеральным законом о ГЧП в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.
Промежуточным ключевым условием баланса взаимодействия государства и бизнеса является разнообразие форм ГЧП. Основные категории: контрактные государственно-частные партнерства и институциональные государственно-частные партнерства. Последние объединяют различные формы предприятий, созданных совместно государством и бизнесом.
Ответственность государства состоит в обеспечении граждан услугами, повышении их уровня и качества жизни. В Российской Федерации основными формами ГЧП являются: государственные контракты с инвестиционными обязательствами частного сектора; аренда государственного имущества; участие в капитале; концессии; соглашения о разделе продукции; контракты, сочетающие различные виды работ и отношений собственности.
В качестве конкретных примеров концессионных соглашений в условиях российской экономики приведем соглашения в сфере жилищно-коммунального хозяйства, транспорте, здравоохранении. В сфере ЖКХ на балансе у муниципалитетов, обеспечивающих и контролирующих объем и качество услуг населению, находится устаревшее производственное оборудование, обветшалая инфраструктура, требующие больших трудозатрат на восстановление, привлечения значительных объемов инвестиций. Налоговые поступления не решают данную проблему, но возможность ее решения возникает путем привлечения частных инвестиций через механизм ГЧП. На конкурсной основе инвестор (концессионер) вкладывает средства в реконструкцию и модернизацию объектов, например, водопровод-
но-канализационного хозяйства, что характеризует концессионное соглашение в сфере ЖКХ, позволяющее улучшить качество и количество оказываемых потребителям услуг, снизить непроизводственные расходы и сократить нагрузку на бюджет. При этом право собственности на объекты водопроводно-канализационного хозяйства остается у муниципальной власти. Доходы инвестора складываются из платежей населения за услуги ЖКХ. Управление при этом не подразумевает передачу в собственность: имущества концессионеру, частный сектор только вкладывает средства в его модернизацию и ремонт.
Пример действия механизма ГЧП в здравоохранении связан с реконструкцией больницы или медицинского центра. Актуальность таких проектов обусловлена острой необходимостью замены устаревшего медицинского оборудования, непригодностью зданий для оказания высококачественных услуг здравоохранения, отсутствием необходимого количества койко-мест, оборудования палат мед-центра и т.п. В данном случае также применим механизм соглашения о концессии - привлечения частного бизнес- инвестора, генподрядчика и управляющего объектом здравоохранения. Инвестор производит реконструкцию и капитальный ремонт здания больницы (медицинского центра), помещений, оснащение необходимым современным оборудованием. Реализация такого проекта позволит привести к появлению на территории современного учрежде-
ния здравоохранения и качественному обслуживанию населения. В данном примере предполагается сохранить объем бесплатной медицинской помощи, при этом установленная соглашением часть дохода от платных услуг выплачивается инвестору.
Другая модель, получившая название «частной финансовой инициативы» (РР1), связана с реформами, выраженными через программы предоставления государственных услуг. Отличие БББО от РБ1 состоит в другой схеме финансирования. Итак, контрактная форма и частная финансовая инициатива составляют базовую основу типов контрактов и способов передачи рисков.
Условиями предоставления проектам государственного финансирования являются:
- мультипликативный экономический эффект развития экономики региона (включает макроэкономический эффект, поддержку развития малого и среднего бизнеса, количество созданных рабочих мест, бюджетные поступления, количество местных поставщиков / совокупная стоимость заказов местным поставщикам);
- стратегический эффект для бизнеса (привлекательность для него проекта, т.е. укрепление позиций на рынке, расширение рынка сбыта продукции, увеличение прибыли, рентабельность инвестиций, возможность привлечения инвестиций с учетом показателей эффективности инвестиционных вложений, т.е. срок окупаемости инвестиций; социальный эффект, качество жизни в регионе, т.е. повышение уровня заработной платы, улучшение условий труда, предоставление дополнительных социальных услуг населению, улучшение экологической обстановки региона, экологический эффект, т.е. повышение ответственности за охрану окружающей среды со стороны бизнес-участников проекта, установление и исполнение требований по уровню выбросов, загрязнения окружающей среды, использованию и утилизации материалов).
Инновациями в управлении государственно-частным партнерством можно считать модели финансирования, не относящиеся к традиционным схемам, широко используемым в его практике. Учитывая, что основным направлением использования ГЧП является инфраструктура, альянс действительно можно рассматривать как инструмент преодоления дефицита инфраструктуры. Государственно-частное партнерство позволяет преодолеть проблему поиска финансирования для новых проектов, включая социальные, что обусловлено старением населения, низкой рождаемостью, оттоком населения из малых городов в мегаполисы и т.д. Развивая партнерство, стороны приходят не только к решению общественных проблем в развитии территорий, но к снижению
расходов, повышению уровня обслуживания и снижению рисков реализации проектов. ГЧП позволяет использовать альтернативные к государственным бюджетным - внебюджетные средства, не задействуя государственный (федеральный, региональный, местный бюджет), занимать денежные средства у бизнеса, что приводит к понятию «забалансовое финансирование». Государство получает инвестиции для сложных, включающих социальные аспекты, проектов, не изменяя показателя государственного долга. Сотрудничество с бизнесом позволяет, используя конкурсный характер контрактов, производить отбор инвесторов под конкретный проект с учетом их инновационных идей.
ГЧП характеризуется такой инновацией, как новые модели финансирования. Часть проектов ГЧП реализуется через государственный бюджет, некоторые частично или полностью финансируются потребителями услуг. В качестве примера можно привести уже упомянутые выше проекты ГЧП в строительстве и эксплуатации платных дорог. Данное финансирование можно считать проектным и рассматривать как особый метод финансирования ГЧП. Проектное финансирование направлено на увеличение капитала с целью окупаемости объекта и напрямую связано с интересами инвестора. При этом риски распределяются между участниками оптимальным образом, именно это приводит к наилучшему управлению и практически полному предотвращению рисков.
С 1 января 2015 года, после вступления в силу ФЗ №224 от 13.07.2015 «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», законодательство РФ о ГЧП включает два Федеральных Закона. Это вышеуказанный закон о ГЧП и Федеральный Закон №115 от 21.07.2005 года «О концессионных соглашениях». Данный вывод соответствует норме статьи 2 Федерального закона о ГЧП. Блок регионального законодательства включает уже изданные и вступившие в действие региональные законы о ГЧП. Проблема текущего момента в приведении регионального законодательства в соответствие с Федеральным Законом о ГЧП. На муниципальном уровне государственно-частное партнерство состояло в выработке мероприятий по привлечению частных инвестиций для реализации мероприятий программ социально-
экономического развития муниципалитетов, территорий. Таким образом, задачей муниципалитетов - разработка местного законодательства о ГЧП, но в соответствии с региональным (которое требует гармонизации, указанной выше) и действующим федеральным законодательством.
Анализ теоретических понятий, связанных логически с исследуемым понятием государственно-частного партнерства, позволяет выделить две группы свойств ГЧП - формально характеризующие институт ГЧП, активно влияющие на эффективность института ГЧП.
Формальные характеристики:
- удовлетворение потребности общественного сектора национальной экономической системы;
- участие экономических агентов, как минимум, двух сторон: публичный партнер (государство), частный партнер (бизнес, предприниматель), объединившиеся для достижения общих целей;
- институциональное соглашение между партнерами может представлять совместную организацию или договорные отношения;
- участниками ГЧП могут быть государственные и муниципальные органы власти, коммерческие и некоммерческие организации;
- разделение сфер полномочий, сфер ответственности, вида инвестиций, уровня и вида рисков, объема и формы выгоды;
Другая группа свойств ГЧП, активно влияющая на эффективность института ГЧП, включает важнейшее условие, лежащее в основе - права собственности на государственное (федеральное, региональное, муниципальное) имущество по контрактам ГЧП не передаются в частную собственность.
Принятие федерального закона о государственно-частном партнерстве не отменяет разработанных и действующих региональных законов о ГЧП, договоров типа ГЧП, схемы которых не совпадают с требованиями ФЗ о ГЧП. Для того, чтобы выяснить, какие договорные конструкции подпадают под действе ФЗ о ГЧП, а также установить обязательные (необязательные) признаки института государственно-частного партнерства в Российской Федерации, установим его базовые отличия от других форм публичного и частного партнерства.
Укажем на базовые признаки ГЧП в соответствие с принятием ФЗ о ГЧП, изменившим законодательство РФ в этой сфере. Первым базовым признаком является обязательный долгосрочный характер проекта, сроки которого превышают 3 года. Второй важнейший базовый признак - распределение рисков между государством и бизнесом, а также ответственности между ними в случае привлечения бизнеса к последующей эксплуатации (техническому обслуживанию) созданного при соглашении о ГЧП объекте. Третьим базовым признаком является перенесение бремени финансирования проектирования, строительства объекта инфраструктуры, частично или полностью, на бизнес-партнера.
Распределение рисков между государством и бизнесом, ответственности между ними
в случае последующей эксплуатации (техническому обслуживанию) бизнесом созданного при соглашении о ГЧП объекта, наиболее сложный этап предпроектного взаимодействия партнеров. При нахождении оптимальных решений по их распределению, доходы и расходы участвующих сторон признаются также оптимальными, что служит фактором, способствующим заключению контракта ГЧП. При этом под рисками в данном случае понимаются вероятностные изменения тех показателей проекта, которые влияют на доходы и расходы обеих сторон - публичного и частного партнера.
Договорные отношения по схеме «государственный заказ» отличаются от схемы «ГЧП», включая его организационно-правовую форму «Концессию», тем главным признаком, что схемы «ГЧП» подразумевают обязательное финансирование бизнесом, причем бизнес-партнер в соответствие с договором может требовать компенсации своих затрат на строительство /и проектирование объекта договора, во-первых; финансировать частично или в полном объеме работ по эксплуатации (техническому обслуживанию) объекта договора. Для государства затраты этапа/этапов строительства/и проектирования инфраструктурного проекта могут быть значительно снижены, как и затраты на этап эксплуатации за счет бизнес-партнера.
Важнейшим фактором, влияющим до принятия нового закона о ГЧП на возрастание рисков частного партнера, были риски «изменений правил игры». Законом введена гарантия на сохранение «правил игры» в течение срока действия договора ГЧП. Отрицательное влияние негативного развития макроэкономических условий, изменения налогового законодательства, льготных условий для бизнеса, минимизировано возможностью изменений связанных с данным фактором условий договора ГЧП.
В заключение отметим, что на настоящий момент экономического развития в Российской Федерации создан законодательный инструментарий в области активного привлечения бизнеса к эффективному развитию национальной инфраструктуры. Главной инициативой, принявшей форму законодательной новеллы, стало закрепление возможности частной собственности на государственные инфраструктурные объекты в соответствие с условием обременения объекта договора ГЧП, закрытым перечнем объектов по концессионным соглашениям (Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О концессионных соглашениях») и по законодательстве о договорах ГЧП (Федеральный Закон «О государственно-частном партнерстве, муниципаль-но-частном партнерстве в Российской Федера-
ции и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» N 224-ФЗ от 13 июля 2015 года). Важным дополнением к главной новелле, необязательным признаком ГЧП, является возможность частного инвестора на инициирование проектирования, строительства объекта инфраструктуры из указанного перечня объектов. Еще одним необязательным признаком является допустимость со-финансирования государством проектов ГЧП.
Наличие других важных особенностей ФЗ о ГЧП и их влияние на стратегическое развитие субъектов хозяйственной деятельности и развитие самого института ГЧП может быть предметом дальнейшего исследования специалистами.
Дадим краткий сравнительный анализ проектов государственно-частного партнерства Северо-Западного Федерального округа. В его состав входят 11 субъектов РФ, список округов включает: Санкт-Петербург, город федерального значения с населением 5 191,690 тыс. чел.; Ленинградская область с центром г. Санкт-Петербург, с населением 1 775,540 тыс. чел.; Вологодская область с центром г. Вологда, с населением 1 191,010 тыс. чел.; Архангельская область с центром г. Архангельск, с населением 1 183,323 тыс. чел.; Калининградская область с центром г. Калининград, с населением 968,944 тыс. чел.; Республика Коми с центром г. Сыктывкар, с населением 864,424 тыс. чел.; Мурманская область с центром г. Мурманск, с населением 766,281 тыс. чел., Псковская область с центром г. Псков, с населением 651,108 тыс. чел.; Республика Карелия с центром г. Петрозаводск, с населением 632,533 тыс. чел.; Новгородская область с центром г. Великий Новгород, с населением 618,703 тыс. чел.; Ненецкий автономный округ с центром г. Нарьян-Мар, с населением 43,373 тыс. чел..
Реализация проектов ГЧП в г. Санкт-
Петербурге
Первые крупные российские проекты типа государственно-частного партнерства начали реализовываться в Санкт-Петербурге. В СЗФО также впервые в России было применено государственно-частное партнерство в развитии социальной инфраструктуры. С 2011 г. Пушкинском районе г. Санкт-Петербурга построены и эксплуатируются на условиях ГЧП несколько детских садов и школ. Продолжается строительство новых объектов дошкольного и школьного образования.
В настоящее время в г. Санкт-Петербург находится в условиях реализации или уже завершившихся несколько проектов государственно-частного партнерства (табл. 1).
Таблица 1 - Развитие государственно-частного партнерства в г. Санкт-Петербурге
№ п/ Наименование про- Уровень проекта Форма Отрасль Инвестиции (млн. руб.)
п екта й ы н ь & е д е О Региональный (межрегиональ- Муниципальный проекта Общие Государственные Частные
1 Строительство и эксплуатация автомобильных дорог в жилом районе «Славянка» - + - Соглашение о ГЧП Транспорт, автодороги 47740,6 15913,5 31827,1
2 Реконструкция аэропорта «Пулково» + Концессионное соглашение Транспорт, аэропорты 55000,0 38000,0 17000,0
3 Строительство и эксплуатация мусо-роперерабатываю-щего завода в Лева-шово - + - Соглашение о ГЧП Жилищно-коммунальное хозяйство, отходы 8000,0 - 8000,0
4 Строительство мультимодального транспортно-пересадочного узла «Девяткино» - (+) - Не определена Транспорт, логистика Не определено Не определено Не оп- ределе- но
5 Строительство и эксплуатация образовательных учреждений в жилом районе «Славянка» - + - Соглашение о ГЧП Образование 3000,0 1500,0 1500,0
6 «Невская вода» -реконструкция Северной водонапорной станции + Соглашение о ГЧП Жилищно-коммунальное хозяйство, водоснабжение и водоотведе-ние 12000,0 Не определено Не оп- ределе- но
7 Западный скоростной диаметр - + - Концессионное соглашение Транспорт, автодороги 81000,0 - 81000,0
8 Строительство Орловского тоннеля - + - Отменен в связи с удорожанием Транспорт, автодороги Удорожание проекта - -
9 Создание и эксплуатация на основе ГЧП лечебно- реабилитационного корпуса «Городской больницы № 40 Курортного района» + Соглашение о ГЧП Объекты здравоохранения Не определено Не определено Не оп- ределе- но
10 Строительство автомобильной дороги М-4 «Дон» - от Москвы через Воронеж, Ростов-на-Дону, Краснодар до Новороссийска на участке км 517 - км 544 (обход н.п. Н.Усмань и Рога-чевка) + Соглашение о ГЧП Автомобильные дороги; объекты дорожной ин-фраструкту-ры и сервиса 17300 Не определено Не оп- ределе- но
11 Скоростная автомобильная дорога М-11 «Москва - Санкт-Петербург» на участке км 258 - км 334 (обход г. Вышний Волочек)» + Соглашение о ГЧП Автомобильные дороги; объекты дорожной ин-фраструкту-ры и сервиса 49600 Не определено Не оп- ределе- но
Итого 11 проектов типа 3 8 - Доминиру- Доминирует Более Более Более
ГЧП ет согла- отрасль 273740,6 55413,5 66427,1
шение о транспорт,
ГЧП автодороги
В Санкт-Петербурге реализуется 11 АС проектов типа ГЧП, а в одиннадцати других сл субъектах СЗФО их число меньше (кроме Во- од логодской области, где 21 проект ГЧП). Архан- то гельская область (13 проектов), Калининградская область (4 проекта), Ленинградская об- ха ласть (4 проекта), Республика Карелия (7 про- ру ектов), Республика Коми (1), Псковская об- ко ласть (0), Новгородская область (0), Ненецкий
Таблица 2 - Развитие ГЧП в Архангельской области
АО (0), Мурманская область (0). В общей сложности сформировано 50 проектов ГЧП, один из которых - строительство Орловского тоннеля в Санкт-Петербурге - отменен.
Сумма инвестиций проектов ГЧП Архангельской области составляет 347413,2 млн. руб. Они заложены для реализации следующих конкретных проектов (табл. 2).
№ п/ п Наименование проекта Уровень проекта Форма проекта Отрасль Инвестиции (млн. руб.)
Федеральный Региональный (межрегиональный) Муниципальный Общие Государственные Частные
1 Белкамур + Концессионное соглашение Транспорт, железные дороги 302000,0 176000,0 126000,0
2 Строительство нового района Архангельского глубоководного порта + Не определена Строительство, Морские порты 37000,0 Не определено Не определено
3 Реконструкция аэропортового комплекса «Тала-ги» + Соглашение о ГЧП Транспорт, аэропорты 7845,5 4192,1 3653,4
4 Строительство лыжно- биатлонного комплекса «Онега» + Концессионное соглашение Физкультура и спорт 489,7 489,7
5 Реконструкция пассажирского терминала аэропорта «Соловки», + Не определена Транспорт, аэропорты 60,0 Не определено Не определено
6 Передача в концессию: объекты по производству, передаче и распределению тепловой энергии, находящиеся в муниципальной собственности + Концессионное соглашение объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии 665,0 Не определено Не определено
администрации МО «Са-винское» Плесецкого р-на Архангельской области, а также биотопливная котельная мощностью 32,56 МВт»
7 Передача в концессию: объекты теплоснабжения, расположенные на территории Двинского сельского поселения, предназначенные для производства, передачи, распределения и сбыта тепловой энергии + Концессионное соглашение объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии Не определено Не определено Не определено
8 Передача в концессию: недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой объекты водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод на территории МО «Шипи-цынское» + Концессионное соглашение Централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотве-дения Не определено Не определено Не определено
9 Передача в концессию: объекты теп-лоснабжания, в количестве 2 единиц, расположенное на территории и в собственности муниципального образования «Вилегодский муниципальный район + Концессионное соглашение Объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии Не определено Не определено Не определено
10 Передача в концессию: тепловые сети, расположенные по адресу: Архангельская область, Приморский район, МО «Уем-ское», городок Военный 130 + Концессионное соглашение Объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии Не определено Не определено Не определено
11 Передача в концессию: тепловые сети, расположенные по адресу: Архангельская область, Приморский район, п. Уем-ский, улица Большесель-ская, улица Заводская + Концессионное соглашение Объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии Не определено Не определено Не определено
12 Передача в концессию: здание котельной с оборудованием и тепловые сети в д. Скрип-чинская и д. Семеновская -1я» + Концессионное соглашение Объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии Не определено Не определено Не определено
13 Передача в концессию: объекты водоснабжения и водоотведения МО «Лявлен-ское» Архангельской области + Концессионное соглашение Объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии Не определено Не определено Не определено
Итого 13 проектов типа ГЧП 2 1 1 0 Доминирует Концессионное соглашение Доминирует отрасль Объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии Более 1200,0 Не определено Не определено
В соответствии с табл. 2, всего в Архангельской области планируемым является один проект, а в стадии реализации находится 4 проекта типа государственно-частного партнерства. Из тринадцати проектов два - федерального, один - регионального и десять - муниципального уровня. Среди форм доминирует концессионное соглашение, среди отраслей - отрасль объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии. Общий объем планируемых инвестиций превышает 1200,0 млн. руб., объем государственных и частных инвестиций из общего объема к настоящему времени окончательно не определен.
В Вологодской области насчитывается 20 проектов типа «государственное частное партнерство». Представим данные проекты с целью выявления их особенностей для дальнейшей классификации (табл.3).
В соответствии с табл.3, всего в Вологодской области из 22 ГЧП-проекта в стадии
реализации находятся 15 проектов, остальные 7 относятся к категории планируемых. Нет ни одного проект федерального уровня, восемь -регионального, тринадцать - муниципального уровня. Среди форм доминирует аренда с инвестиционными обязательствами, среди отраслей - туризм. Общий объем планируемых инвестиций - 52070,5 млн. руб., объем государственных и частных инвестиций из общего объема к настоящему времени окончательно не определен. ГЧП-проекты Ленинградской области сведены в таблицу показателей развития ГЧП, включающих уровень проектов территории (федерального, регионального, муниципального значения), форму проекта, отрасль применения, объем инвестиций со стороны участников (табл. 4).
Крупнейшим реализуемым ГЧП-проектом Ленинградской области является строительство порта Усть-Луга. Доминируют проекты регионального уровня, отрасли транспорт, логистика, централизованные системы
горячего водоснабжения, холодного водоснаб- мых проекта предполагают 44500,0 млн. руб. жения и (или) водоотведения. Три планируе- частных инвестиций.
Таблица 3 - Развитие ГЧП в Вологодской области
№ п/ п Наименование проекта Уровень проекта Форма проекта Отрасль Уровень проекта
Федеральный Региональный (межрегиональный) Муниципальный Феде-раль-ный Государственные Частные
1 Индустр иальный парк «Сокол» + Аренда с инвестиционными о бязательствами Промышленное производство 2460,0 Не определены Не определены
2 Индустр иальный парк «Шексна» + Аренда с инвестиционными о бязательствами Развитие территорий 15000, 0 3000,0 12000,0
3 Развитие комплекса «Усадьба Гальских + Аренда с инвестиционными о бязательствами Туризм 1300,0 Не определены Не определены
4 Строительство детских садов - + - Контракт жизненного цикла Образование 1717,8 Не определены Не определены
5 Полигон в урочище Пасынко-во» + Концессионное соглашение Жилищ-но- коммунальное хозяйство, утилизация отходов 389,8 Не определены Не определены
6 Строительство ГТЭЦ и развитие теплосетевого комплекса (г. Череповец) + Не определена Энергетика 4000,0 Не определены Не определены
7 Мусороперера-батывающий комплекс (г.Череповец) + Не определена Жилищ-но- коммунальное хозяйство, утилизация отходов Не определена Не определены Не определены
8 Строительство детской областной больницы (г.Вологда) + Государственный контракт Здравоохранение 4000,0 Не определены Не определены
9 Детский санаторий круглогодичного действия (Вологодска область) + Аренда с ине-стиционными о бязательствами Здравоохранение 250,0 Не определены Не определены
10 Реконструкция и строительство детских садов (г. Вологда) + Контракт жизненного цикла Образование 1500,0 Не определены Не определены
11 Строительство здания общеобразовательной школы в Верхо-важском МР + Контракт жизненного цикла Образование 124,6 Не определены Не определены
12 Индустр иальный центр «Нелазский» + Аренда с ине- стиционными обязательствами Развитие территорий 214,0 14,0 200,0
13 Межмуниципальный инвестиционный проект «Туристская дестинация «Белоозеро» + Аренда с ине- стиционными обязательствами Туризм 1269,1 356,6 912,5
14 Технопарк на территории г. Вологда + Не определена Развитие территорий 1816,0 290,6 1525,4
15 Создание промышленного парка «Восток» + Не определена Промышленное производство 2500,0 2500,0
16 Выставка современных технологий быстровоз-водимого жилья + Аренда с инвестиционными о бязательствами Строительство жилых объектов и инфраструктуры 85,1 5,1 80,0
17 Туристический кластер «Ворота Севера» + Аренда с инвестиционными обязательствами Туризм 888,0 Не определены Не определены
18 Межрегиональный выставочный и культур-но-досуговый комплекс «Вологодская слобода» + Аренда с инвестиционными обязательствами Туризм 332,0 Не определены Не определены
19 Историко-этнографический комплекс «Древнерусское поселение «Сугорье» + Аренда с инвестиционными обязательствами Туризм 100,0 35,0 65,0
20 Зона активного туризма «Онего» + Аренда с инвестиционными обязательствами Туризм 1155,0 405,0 750,0
21 Мусороперера-батывающий завод в г. Вологда + Концессионное соглашение Жилищ-но- коммунальное хозяйство, утилизация отходов Не определены Не определены Не определены
22 Строительство полигона твердых бытовых отходов + 732,931
Итого 22 проекта типа ГЧП 8 1 3 Доминирует аренда с инвестиционными обязательствами Доминирует отрасль туризм 52070. 5 Не определены Не определены
Для остальных субъектов округа представим информацию, которая также была объединена в соответствующие таблицы.
В Республике Карелия реализованы два ГЧП-проекта отрасли жилищно-коммунальное хозяйство, водоснабжение, водоотведение и жилищно-коммунальное хозяйство, теплоснабжение. Из всех проектов шесть регионального уровня и два - муниципального уровня. Среди форм доминирует концессионное соглашение, среди отраслей применения - жилищно-
коммунальное хозяйство, водоснабжение, во-доотведение. Общий объем запланированных инвестиций превышает 5530,8 млн. руб., объем инвестиций уже реализованных проектов составил 558,7 млн. руб.
В Республике Коми предполагается к реализации 17 проектов типа ГЧП, из них 16 федерального и 1 ре7гионального уровня, с преобладанием типа соглашения о ГЧП и связанных с Объектами социального обслуживания населения.
Активизация по внедрению инструмента ГЧП для ускорения экономического развития Мурманской области проявилась в разработке за 2015-2016 гг. 5-ти различных проектов типа ГЧП, все из которых имеют форму кон-
цессионного соглашения. По 2 проекта - муниципального и регионального уровня, один -федерального уровня.
Таблица 4 - Развитие ГЧП в Ленинградской области
№ п/ Наименование проекта Уровень проекта Форма проекта Отрасль Инвестиции (млн. руб.)
п « 3 в л о V 4 © Региональный (межрегиональный) й ы н ь в в в и £ 3 Общие Госу-дарственные Частные
1 Комплексное развитие морского торгового порта Усть-Луга + Инвестфонд РФ Транспорт, логистика, Развитие территорий 8500,0 Не определены Не определены
2 Строительство Новоладожского водовода + Не определена Жилищно-коммунальное хозяйство, водоснабжение и водоотведе-ние 40000,0 Не оп- ределе- ны Не определены
3 Строительство мультимодального транспортно-пересадочного узла «Девяткино» + Не определена Транспорт, логистика 2000,0 2000000,0
4 Организация скоростного движения пассажирских поездов на участке Санкт-Петербург -Бусловская Октябрьской железной дороги + Концессионное соглашение Транспорт, железные дороги 79486,9 27777,2 51709,7
5 Создание сети плавательных бассейнов (8 плавательных бассейнов в 8 населенных пунктах) + Концессионное соглашение Объекты физической культуры и спорта 2500
6 Проект строительства системы обращения с отходами на территории Ленинградской области + Концессионное соглашение Объекты переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов Не оп- ределе- ны Не оп- ределе- ны Не определены
7 Проект строительства сети путепроводов взамен железнодорожных переездов на территории Ленинградской области + Концессионное соглашение Автомобильные дороги Объекты дорожной ин-фраструкту-ры и сервиса Не оп- ределе- ны Не оп- ределе- ны Не определены
8 Проект реконструкции канализационных очистных сооружений в г. Коммунар Гатчинского района Ленинградской области (мощностью 6 тыс. куб.м./сутки) + Концессионное соглашение Централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водо-отведения Не оп- ределе- ны Не оп- ределе- ны Не определены
9 Проект строительства автомобильной дороги Санкт-Петербург - Ма-токса на участке КАД - Новое Де-вяткино во Всеволожском районе Ленинградской области + Концессионное соглашение Автомобильные дороги. Объекты дорожной ин-фраструкту-ры и сервиса 2500 Не оп- ределе- ны Не определены
10 Проект строительства международного транспортного маршрута «Европа - Западный Китай» + Концессионное соглашение Автомобильные дороги. Объекты дорожной ин-фраструкту-ры и сервиса 112500 Не оп- ределе- ны Не определены
11 Проект реконструкции котельной в г. Сосновый Бор + Концессионное соглашение Централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водо-отведения 348,0 Не оп- ределе- ны Не определены
12 Проект реконструкции котельной и тепловых сетей в г. Бокситогорск + Концессионное соглашение Централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водо-отведения 777,79
13 Передача в концессию: система водоснабжения Федоровского сельского поселения Тосненского района Ленинградской области + Концессионное соглашение Централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водо-отведения Не оп- ределе- ны Не оп- ределе- ны Не определены
14 Передача в концессию: объект коммунально-бытового назначения (баня), расположенный по адресу: Ленинградская область, Ломоносовский район, дер. Гора Валдай, д. 118» + Концессионное соглашение Объекты социального обслуживания населения Не оп- ределе- ны Не оп- ределе- ны Не определены
15 Передача в концессию: объекты теплоснабжения, входящие в состав систем теплоснабжения Тихвинского г. п. Тихвинского муниципального р-на Ленинградской обл. (включая н. п.: г. Тихвин, пос. Краса-ва, пос. Сарка, пос. Березовик, пос. Царицыно Озеро) + Концессионное соглашение Объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии Не оп- ределе- ны Не оп- ределе- ны Не определены
16 Передача в концессию: объект коммунально-бытового назначения (баня), расположенный по адресу: Ленинградская область, Ломоносовский район, дер. Шепелево + Концессионное соглашение Объекты социального обслуживания населения Не оп- ределе- ны Не оп- ределе- ны Не определены
17 Передача в концессию: объект коммунально-бытового назначения (баня), расположенный по адресу: Ленинградская область, Ломоносовский район, пос. Лебяжье + Концессионное соглашение Объекты социального обслуживания населения Не оп- ределе- ны Не оп- ределе- ны Не определены
Итого 17 проектов типа ГЧП 1 8 8 Концессионное соглашение Централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водо-отведения Более 243986,9 Не оп- ределе- ны Не определены
В Новгородской области большинство проектов - типа ГЧП находятся на стадии инициирования. Это передача в концессию: объекты теплоснабжения и иное имущество, предназначенное для осуществления деятельности по передаче и распределению тепловой энергии потребителям системы коммунальной инфраструктуры сельского поселения Неболчи, Лю-бытинского района; водоснабжение Великого Новгорода артезианской водой; создание аэродрома совместного базирования «Кречевицы», создание туристского кластера «Старорусский»; организация центра амбулаторного гемодиализа для проведения плановой заместительной почечной терапии методами гемодиализа; передача в концессию объекты комму-
нального хозяйства, в том числе объекты теплоснабжения, централизованного горячего водоснабжения системы коммунальной инфраструктуры муниципального образования - городской округ Великий Новгород», передача в концессию: объекты теплоснабжения и иное имущество, предназначенное для осуществления деятельности по передаче и распределению тепловой энергии потребителям системы коммунальной инфраструктуры сельского поселения Неболчи, Любытинского р-на и др. Всего в Новгородской области в рассматриваемый период проектов исследуемого типа насчитывается 11, из них 4 - регионального уровня, 7 - муниципального уровня. Шесть проектов находятся в прединвестиционной стадии, столько
же - в стадии инициирования. В Псковской области и Ненецком автономном округе проекты ГЧП находятся, в основном, на стадии инициирования.
Укажем, что табл.1 -4 составлены на основе материалов [2].
По результатам проведенных статистических исследований, сведенных в таблицы, лидерами СЗФО по реализации проектов государственно-частного партнерства (ГЧП) являются регионы (субъекты) Санкт-Петербург и Ленинградская область. Эти же субъекты находятся и в числе лидеров этой классификации на федеральном уровне, причем, Санкт-Петербург удерживает первое место.
Анализ применения ГЧП на национальном уровне демонстрирует две противоположные модели развития проектов ГЧП: первая состоит в активном продвижении крупных проектов ГЧП (что характерно для ведущих регионов страны). Вторая продвигает модель реализации сразу нескольких проектов ГЧП, но среднего и/или малого формата. В условиях острой необходимости быстрого развития им-портозамещения нужны новые модели альянсов публичного и частного партнеров. Во-первых, актуально привлечение инвесторов в нужные для региональных экономик отрасли, используя косвенные меры стимулирования, включая налоговые льготы, бюджетные гарантии. Во-вторых, предприятиям нужны гарантии стабильных «правил» игры. Долгосрочные соглашения являются гарантией производителей отечественной продукции в рамках импортоза-мещения, способствуют повышению налоговых сборов.
Ранжируя проанализированные регионы по итогам 2014 - начало 2016 г., лидерами Северо-Запада являются Санкт-Петербург, Ленинградская область, Республика Коми, Псковская область, Вологодская область, Мурманская область.
Отметим, что Федеральный закон № 115-ФЗ от 21.07.2005 «О концессионных соглашениях» как базовый для ГЧП, претерпел ряд значительных реформ, создавших предпосылки его активного использования в различных отраслях экономики, в частности, сферы ЖКХ, где концессионные механизмы применяются в сфере тепло- и водоснабжения. Концессии применяются в транспортной отрасли, планируются концессии в области фото- и видеофиксации», например, «Развитие системы автоматической фиксации нарушений правил дорожного движения в Республике Карелия». Ряд проектов, направлены на разгрузку дейст-
вующей улично-дорожной сети (вылетные трассы) и запуск легкорельсового транспорта.
В качестве наиболее перспективных сфер ГЧП является сфера обращения отходов. Препятствием для применения ГЧП в ЖКХ является тарифное регулирование, отсутствие практического опыта утверждения долгосрочных тарифов, тем более для концессионеров. Проблемой является отсутствие утвержденных схем тепло- и водоснабжения, без которых заключение концессионного соглашения согласно действующему законодательству невозможно.
Укажем на совершенствование законодательства ГЧП как элемент стратегии развития ГЧП. Базовым элементом региональной нормативно-правовой базы в сфере ГЧП, МЧП является закон субъекта - региональный закон о ГЧП. Правоотношения в сфере ГЧП, МЧП на первоначальном этапе целесообразно регламентировать исключительно на подзаконном уровне, а законодательный акт будет являться результатом сложившейся правоприменительной практики.
Следует принять нормативно-правовые акты, регламентирующие межведомственное взаимодействие органов власти на различных этапах рассмотрения и реализации проектов ГЧП, включая концессионные.
Важным мероприятием по разработке региональных нормативных правовых актов является утверждение порядка принятия высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения о реализации проекта ГЧП. Федеральный закон предоставляет региону право направить проект ГЧП на оценку его эффективности и сравнительного преимущества в федеральный уполномоченный орган. Механизм реализации данного права также целесообразно определить при принятии решения о реализации проекта ГЧП.
Для эффективного управления сферы ГЧП предусматриваются уполномоченные органы. Их полномочия: проведение оценки эффективности проектов ГЧП, согласование публичным партнером конкурсной документации, обеспечение межведомственной координации деятельности при реализации соглашений о ГЧП, осуществление мониторинга, ведение реестра заключенных соглашений о ГЧП, МЧП.
Ввиду конкурсных процедур проектов ГЧП, веса коэффициентов критериев конкурса могут устанавливаться с учетом специфики каждого проекта.
Суммарный вес при определении значимости критериев конкурса единица. Максимальные значения: по техническим критериям не превышают 0,5; по финансово-экономическим не превышают 0,8; по юридическим не превышают 0,5.
Таблица 5 - Объекты соглашений сферы ГЧП в соответствии с действующим законодательством РФ
Критериями эффективности проекта ГЧП являются: финансовая эффективность; социально-экономический эффект реализации в целях, определенных в стратегии,
Сравнительное преимущество проекта ГЧП определяется на основании соотношения чистых дисконтированных расходов бюджетных средств и объема принимаемых публичным партнером обязательств в случае возникновения рисков при реализации проекта ГЧП и при реализации госконтракта, муниципального контракта, что связано с установлением оптимальной формы реализации инфраструктурного проекта (ГЧП или государственный заказ) на этапе принятия решения и повышения эффективности расходования бюджетных средств.
В заключение отметим, что стратегия по привлечению инвесторов государственными гарантиями - стабилизирующий фактор, способствующий повышению эффективности управления, расходования бюджета и развития инфраструктуры. Она предоставляет новые возможности соединить на партнерских началах ресурсы государства, экспертизу и финансовый потенциал субъектов частного сектора регионов.
Литература
1. Федеральный Закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» N 224-ФЗ от 13 июля 2015 года
2. Институт ГЧП. [текст]. URL: p3institute.ru (дата обращения 05.02.2017)
Объекты для концессионных соглашений (Федеральный закон о ГЧП дает возможность гибко определять победителя при создании нового объекта, поскольку возрастает значимость технического критерия (архитектурно-
планировочные решения и т. д). В законодательстве о концессиях вес технического критерия ограничен не превышает 0,2. Укажем объекты соглашений сферы ГЧП по действующему законодательству РФ.
_115-ФЗ)_
водоснабжения, водоот-ведения;
объекты очистки сточных вод;
объекты по производству, передаче и распределению тепловой энергии; объекты тепло-, газо-, электроснабжения; федеральные, региональные и местные автомобильные дороги или участки автомобильных дорог, элементы их обустройства и объекты дорожного сервиса; мосты, путепроводы, тоннели;
метрополитен; объекты единой системы организации воздушного движения
Объекты для соглашений о ГЧП (224-ФЗ)
воздушные суда; частные автомобильные дороги или участки частных автомобильных дорог, мосты, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, элементы их обустройства и объекты дорожного сервиса; стационарные и плавучие платформы, искусственные острова; подводные и подземные технические сооружения, переходы; линии и иные линейные объекты связи и коммуникации; мелиоративные системы
объекты по производству, передаче и распределению электрической энергии; транспорт общественного назначения (кроме метрополитена);
железнодорожный транспорт; трубопроводный транспорт;
морские и речные порты, морские и речные суда; гидротехнические сооружения;
аэродромы и сопутствующая инфраструктура аэропортов;
объекты здравоохранения, образования, культуры, спорта, туризма, санаторно-курортного лечения;
объекты обращения с твердыми коммунальными отходами;
объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений;
объекты, предназначенные для благоустройства территорий;
объекты социального обслуживания населения_
