CC BY
84
ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (на примере Иркутской области)
© Шишканов В. А., 2007
В. А. Шишканов — аспирант кафедры конституционного права Юридического института ИГУ
Регулирование градостроительной деятельности по-прежнему остается одной из самых острых и актуальных проблем в современной России. Особую важность этому вопросу придает поставленная Президентом России задача по обеспечению к 2010 г. ежегодного ввода 80 млн кв. м жилья1, а также придание проблеме обеспечения жильем граждан России статуса национального проекта («Доступное и комфортное жилье — гражданам России»), организационно-финансовую основу которого составляет Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002—2010 гг., утвержденная Постановлением Правительства РФ 17 сентября 2001 г. № 6752. Федеральное законодательство о градостроительстве сегодня активно развивается, в стране с начала 90-х гг. принят и действует уже более двух лет третий кодифицированный акт о регулировании градостроительной деятельности — Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г.3, положения которого в настоящий момент детализированы в большом количестве подзаконных федеральных актов. Вместе с тем, учитывая федеративное устройство российского государства, а также то, что Конституция России4 не относит региональное законодательство к исключительному предмету ведения Российской Федерации, особое значение в эффективном регулировании градостроительной деятельности приобретает также и законотворчество субъектов Российской Федерации.
Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г., вслед за прежним Градостроительным кодексом РФ от 7 мая 1998 г.5, закладывает основы развития регионального законодательства6 о градостроительстве. Так, в п. 1 ст. 3 действующего Градостроительного кодекса РФ отмечено, что законодательство о градостроительной деятельности_состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. А п. 2 той же статьи предписывает, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу.
В период с начала 90-х гг. и вплоть до конца 2004 г. региональные власти активно формировали собственное законодательство о градостроительстве. Причем во многих субъектах федерации к моменту вступлению в силу Градостроительного кодекса 2004 г. уже было сформировано собственное достаточно развитое региональное законодательство о градостроительстве. Региональные акты многих субъектов федерации были уникальны, отличались неоднородностью содержания и разными подходами к регламентации градостроительной деятельности. Связано это было с тем, что Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3295-1 «Об основах градостроительства в Российской Федерации»7, а также впоследствии сменивший его Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. давали значительную свободу региональным властям в сфере градостроительного правотворчества, поскольку многие важные вопро-
сы регулирования градостроительной деятельности были ими не урегулированы8. Регионы активно пользовались правом «опережающего» правотворчества. Наиболее распространенным, продвинутым правовым документом на уровне компетенции субъектов РФ являлись Правила застройки — их тогда приняли более половины субъектов федерации (Республики Коми, Чувашия, Алтайский край, Костромская, Липецкая, Московская, Пензенская, Тамбовская и Челябинская области и др.). Вместе с тем встречались и другие виды правовых актов: Закон (Указ) о градостроительстве (Ставропольский край, Воронежская область), Градостроительный кодекс — республики Башкортостан, Кабардино-Балкария, Алтайский край, Мурманская, Омская области; Инструкция (положение) о порядке ведения индивидуального жилищного строительства — республики Башкортостан, Кабардино-Балкария, Северная Осетия, Чувашия, Алтайский, Красноярский и Хабаровский края; Амурская, Костромская, Курганская, Омская, Тамбовская, Тверская, Ульяновская и Челябинская области; Положение о порядке предоставления земельных участков — республики Адыгея, Карелия, Чувашия; Кировская, Курганская, Ленинградская, Нижегородская, Орловская, Рязанская и Челябинская области9.
Принятый в конце 2004 г. Градостроительный кодекс РФ существенно сузил сектор регионального законодательства о градостроительстве (регулирование градостроительной деятельности на всех ее стадиях теперь, в большинстве случаев, стало прерогативой федерального правотворчества), что потребовало корректировки действующего градостроительного законодательства субъектов федерации, причем не в самую лучшую сторону. Анализируя региональные законодательные акты по вопросам регулирования градостроительной деятельности, принятые после вступления в силу Градостроительного кодекса РФ 2004 г. (например законы «О градостроительной деятельности» Воронежской, Новосибирской, Омской, Самарской, Саратовской. Сахалинской, Ростовской, Тверской, Тульской, Тюменской, Челябинской, Ярославской областей, городов федерального значения Москва и Санкт-Петербург и других регионов России), можно прийти к выводу, что новый кодекс привел к типизации регионального законодательства, а также к
дублированию в региональных законах норм кодекса. Качество регионального законодательства существенно снизилось, оно стало формальным и утратило былое значение как средства эффективного регулирования застройки, в силу того, что не учитывает особенности социально-экономического и исторического развития регионов, наличие особо охраняемых территорий, объектов культурного наследия и ряд других факторов.
К сожалению, не является исключением из этого правила и законодательство Иркутской области, на содержании которого нам бы хотелось остановиться подробнее. Потребность в наличии собственного регионального законодательства о градостроительстве в области ощущалась давно, чувствовалось отставание в этом вопросе от большинства регионов России. Темпы развития строительного комплекса в регионе после распада союза и разрушения централизованной (командно-административной) системы управления экономикой страны оставались (да и по-прежнему остаются) неудовлетворительными, в этих условиях создание эффективного регионального законодательства о градостроительстве явилось бы одним из стимулов увеличения темпов строительства в области. Однако областной законодатель проявлял пассивность, а существующая потребность в правовой регламентации градостроительства на территории региона отчасти восполнялась нормотворчеством областной администрации и органов местного самоуправления (к примеру, в г. Иркутске были приняты Правила зонирования и застройки в г. Иркутске, утвержденные решением Думы г. Иркутска от 28 августа 1998 г. № 220-24гД(2)10 и Положение о застройке города Иркутска, утвержденное решением Думы г. Иркутска от 25 марта 2004 г. № 477-40гД(3), 019-20477/411). Лишь в конце 2006 г. в области, наконец-то, впервые был принят специальный правовой акт по вопросам градостроительства — Закон Иркутской области от 15 ноября 2006 г. № 77-ОЗ «О регулировании градостроительной деятельности в Иркутской области»12. Однако, несмотря на все ожидания, содержание закона откровенно разочаровало. С подобным законом ожидать перемен в строительном комплексе области, скорее всего, не приходится. Закон оказался не только типичным региональным законодательным актом о градострои-
тельстве, но еще и, пожалуй, не самым лучшим из них.
Текст закона состоит всего из 17 статей, не структурированных в главы или разделы. Содержание подавляющего большинства статей практически дословно воспроизводит содержание соответствующих статей Градостроительного кодекса РФ 2004 г. (например, ст. 5, 8—10 и др.). Поэтому говорить о том, что закон определяет специфику градостроительного регулирования в иркутском регионе, вообще не приходится — там просто нет таких норм. Законом не регулируются такие важные вопросы осуществления градостроительной деятельности, как проектирование и строительство объектов капитального строительства на территории области, их реконструкцию и капитальный ремонт, создание информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, определение требований к региональным нормативам градостроительного проектирования и ряд других вопросов. Полагаем, что это существенные упущения регионального законодателя, в таком виде закон не должен был приниматься.
Необходимо обратить внимание и на то, что название закона не соответствует предмету его правового регулирования, в этой части закон даже противоречит сам себе. Закон называется «О градостроительной деятельности в Иркутской области». Между тем в действующем законодательстве под термином «градостроительство» или «градостроительная деятельность» понимается деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства (ст. 1 Градостроительного кодекса РФ). Можно также сказать, что градостроительство — деятельность по пространственной организации систем расселения, направленная на развитие городов и других поселений, создание условий для их территориального развития, формирование производственной, социальной, инженерной и транспортной инфраструктур, строительство, реконструкцию, ремонт и реставрацию, переоборудование, модернизацию, иное функциональное изменение зданий, сооружений и их комплексов, объектов бла-
гоустройства, озеленение, изменение размеров и границ земельных участков и другой недвижимости (ст. 1 Закона РФ 14 июля 1992 г. «Об основах градостроительства в Российской Федерации», ныне утратил силу). Таким образом, исходя из легальной трактовки понятие «градостроительство» охватывает следующие виды общественной деятельности: территориальное планирование, градостроительное зонирование,
планировка и межевание территории, архитектурно-строительное проектирование, строительство объектов капитального
строительства, их реконструкция, а также капитальный ремонт, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов (об этом, в частности, говорится и в п. 1. ст. 4 Градостроительного кодекса РФ). Формально, содержание областного закона как бы соответствует его названию, поскольку в ст. 1 указано, что настоящий Закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами, Уставом Иркутской области регулирует отношения в сфере территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в Иркутской области. Однако из анализа содержания закона видно, что фактически предметом его правового регулирования является только территориальное планирование (ст. 4—13 Закона), градостроительное зонирование (ст. 14 Закона) и планировка территории (ст. 15 и 16 Закона). Вопросы архитектурно-строительного проектирования (в том числе создания региональных нормативов градостроительного проектирования), капитального строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства вообще, как это заявлено в вышеупомянутой ст. 1 закона, в законе не упоминаются. Отсюда вывод: предмет правового регулирования областного закона о градостроительстве значительно и необоснованно сужен. На наш взгляд, действующую редакцию закона следовало бы именовать не как Закон Иркутской области «О градостроительной деятельности в Иркутской области», а как Закон Иркутской области «О планировании и зонировании территории Иркутской области». Представляется, что
подобное название закона более точно отражало бы существо регулируемых им общественных отношений. При этом если оставлять неизменным содержание принятого закона (за исключением ст. 1), ограничившись его переименованием, то для полноты правового регулирования необходимо принять также и Закон «О строительной деятельности в Иркутской области» (действительно, в некоторых регионах встречается подобный подход к правовой регламентации градостроительства13, подобную законодательную конструкцию регулирования градостроительства планировалось создать и на федеральном уровне14). Вместе с тем полагаем, что предпочтительным является регулирование градостроительной деятельности в рамках единого, комплексного правового акта, поскольку это облегчает правоприменение, позволяет избежать излишнего дублирования норм законодательства и несогласованности правовых актов. Поэтому действующий закон необходимо дорабатывать, приводить в соответствие с его названием.
Указанные замечания к закону высказывались еще на стадии его рассмотрения Законодательным собранием Иркутской области в качестве законопроекта. Так, Институтом законодательства и правовой информации в письме начальнику Главного правового управления администрации губернатора Иркутской области А. Н. Куда-шову указывалось, что «...законопроект не регламентирует ряд общественных отношений в сфере градостроительной деятельности, которые в соответствии с действующим законодательством могут быть урегулированы субъектом Российской Федерации. Это касается, в частности, положений, связанных с установлением градостроительного регламента, с предоставлением разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, с правоотношениями в сфере осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, организации и проведения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации экспертизы проектной документации, выдачи разрешения на строительство, осуществления строительного надзора (в соответствии с п. 2 ст. 7 Градостроительного кодекса Российской Федерации), с выдачей разрешения на
ввод объекта в эксплуатацию в пределах, определенных п. 2 ст. 25, п. 4 ст. 28 и другими положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации. В законопроект не включены положения, связанные с реализацией ст. 6.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающей передачу осуществления полномочий в Российской Федерации в области государственной экспертизы проектов документации органам государственной власти субъектов Российской Федерации»15. Однако выявленные замечания к законопроекту ни Главным правовым управлением администрации губернатора Иркутской области (оно давало заключение на законопроект, однако существенных замечаний к законопроекту в нем высказано не было16), ни депутатами Законодательного собрания, к сожалению, учтены не были, за исключением детализации в тексте закона п. 4 ст. 28 Градостроительного кодекса РФ. В итоге содержание закона получилось столь общим, что его значение в правоприменительной деятельности сводится практически к нулю, поскольку действие его продублированных норм полностью перекрывается действием соответствующих норм Градостроительного кодекса РФ. Вообще непонятно, почему областной законодатель проявил такое безразличие к проблемам градостроительной деятельности в Иркутской области, ведь, как справедливо отметил М. Ф. Казанцев, «качество законодательства — важный показатель оценки правотворческой деятельности органов государственной власти»17. Вызывают недоумение слова председателя комитета по собственности и экономической политике Законодательного собрания Иркутской области М. Сурнина о том, что «закон был принят потому, что это было требование Министерства юстиции РФ»!18 Да и сам процесс принятия закона свидетельствовал о невнимании депутатов и областной администрации к его проекту: как свидетельствует все тот же М. Сурнин, «ни одной поправки к законопроекту после первого чтения не поступало»!19 И все это происходит на фоне, когда Иркутская область по темпам строительства жилья отстает от всех развитых регионов России, когда строительство жилья, ежегодно снижаясь, за 10 лет (с 1991 по 2001 гг.) сократилось в восемь раз, когда в течение двух лет в области не сдавались «под ключ» дошкольные учреждения, 4 года — клубы и дома культу-
ры20, когда в некоторых городах области вообще не ведется строительство либо его темпы ничтожно малы, когда в большинстве городов, не говоря уже о районах, отсутствует градостроительная документация, отвечающая современным требованиям к застройке! Конечно же, не стоит преувеличивать роль закона в решении социальноэкономических проблем, но, тем не менее, как же можно эффективно решать проблемы градостроительства, если в области даже нет достаточной собственной правовой основы регулирования градостроительной деятельности, учитывающего социальноэкономическую, историческую и иную специфику сибирского региона!
Интересно в этой связи одно обстоятельство. На фоне такой инертности в вопросах градостроительства, областные власти вдруг озадачились проблемами предоставления земель под строительство в областном центре — г. Иркутске: по мнению региональных властей, муниципальные власти не эффективно распределяют земельные участки под строительство, что, как следствие, препятствует долгожданному прорыву в темпах застройки города и создает очередной «административный барьер» в строительстве. Поэтому право на распоряжение земельными участками должно быть передано областной администрации. Дело в том, что в п. З ч. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»21 предусмотрено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Именно с помощью этого правового механизма в области и были перераспределены полномочия по распоряжению муниципальной землей в г. Иркутске в целях жилищного строительства. 21 декабря 2006 г. был принят Закон Иркутской области № 99-03 «Об отдельных вопросах использования и охраны земель в Иркутской области»22, в п. 10 ст. 4 которо-
го говорится, что к полномочиям администрации Иркутской области в сфере использования и охраны земель относится распоряжение земельными участками, находящимися на территории муниципального образования город Иркутск, государственная собственность на которые не разграничена, в соответствии с настоящим Законом. А п. 2. ст. 5 того же Закона закрепляет, что органы местного самоуправления муниципального образования город Иркутск осуществляют распоряжение земельными участками, находящимися на территории муниципального образования город Иркутск, государственная собственность на которые не разграничена для целей, не связанных со строительством. Собственно говоря, ради этих двух норм и писался весь небольшой текст закона, который в ходе его рассмотрения в Законодательном собрании неоднократно дорабатывался. Вслед за законом принимается постановление администрации Иркутской области от 29 декабря 2006 г. № 263-ПА «Об утверждении положения о предоставлении земельных участков, находящихся на территории муниципального образования город Иркутск, государственная собственность на которые не разграничена, для строительства»23. Какова будет практика реализации данных нововведений и к каким последствиям они приведут, пока сказать сложно, по крайней мере, по истечении полу-года со дня их принятия строительного бума в г. Иркутске мы пока не наблюдаем.
Вместе с тем следует отметить, что реализация данных новелл регионального законодательства, возможно, будет затруднена в силу того, что работы по формирования земельных участков, согласно Положению о предоставлении земельных участков, находящихся на территории муниципального образования город Иркутск, государственная собственность на которые не разграничена, для строительства, будут вести областные власти. По нашему мнению, следовало бы эту работу осуществлять совместно с органами местного самоуправления г. Иркутска в силу того, что на них возложена обязанность по формированию городской градостроительной документации, без которой процесс землеотводов недопустим. Помимо этого, в существующем порядке чувствуется явная уступка Законодательного собрания Администрации области прерогативы нормирования порядка предоставления земельных участков в г. Ир-
кутске, этот вывод вытекает даже из простого сравнения предписаний Закона и Положения: норма закона сформулирована по принципу «отнять и передать» и точка, а о том, как осуществлять переданное полномочие (хотя бы в общих чертах), закон вообще не предписывает. Однако этот порядок достаточно подробно расписан в Положении о предоставлении земельных участков, находящихся на территории муниципального образования город Иркутск, государственная собственность на которые не разграничена, для строительства. Думается, что это не совсем правильно, чем больше вопросов мы регулируем в рамках закона, тем меньше пространства в правовом нормировании мы оставляем на усмотрение органов исполнительной власти. Акты исполнительной власти должны лишь детализировать порядок исполнения тех предписаний и правил поведения, которые содержатся в законе, а не устанавливать собственные правила — это путь к злоупотреблению и ограничениям прав граждан и организаций в реализации их законных интересов. Поэтому в связи с перераспределением полномочий по распоряжению земельными участками на территории г. Иркутска следовало бы урегулировать в Законе Иркутской области «Об отдельных вопросах использования и охраны земель в Иркутской области» порядок формирования земельных участков и их предоставление под строительство в г. Иркутске24.
Все сказанное выше свидетельствует, что законодательство Иркутской области о градостроительной деятельности требует значительной доработки, точнее будет сказать — полной переработки. Необходимо принять новую редакцию областного Закона «О градостроительной деятельности в Иркутской области». В новой редакции закона, на наш взгляд, следует урегулировать следующие концептуальные вопросы градостроительной деятельности в иркутском регионе.
1. В законе необходимо урегулировать вопросы градостроительной подготовки территорий, земельных участков из состава государственных и муниципальных земель для предоставления физическим и юридическим лицам, осуществляемой посредством планировки территории. В частности, это касалось бы градостроительной подготовки: свободных от прав третьих лиц земельных участков в существующей застройке для
строительства; земельных участков на застроенных территориях, обремененных правами третьих лиц, для осуществления реконструкции; земельных участков из состава государственных, муниципальных земель на незастроенных, свободных от прав третьих лиц и не разделенных на земельные участки территориях для их комплексного освоения в целях жилищного строительства. Также решались бы вопросы выделения путем градостроительной подготовки земельных участков многоквартирных домов, иных зданий, строений, сооружений на застроенных территориях, не разделенных на земельные участки, выделения и фиксации границ публичных земель посредством подготовки проектов документов по планировке территории в случаях застроенных территорий.
2. Необходимо в законе предусмотреть требования к региональным нормативам градостроительного проектирования. Несмотря на то, что в области принято Положение о составе, порядке подготовки и утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования Иркутской области, утвержденное Постановлением администрации Иркутской области от 27 декабря 2005 г. № 203-ПА25, однако, учитывая практику других регионов, где порядок разработки соответствующих нормативов утвержден законом субъекта РФ, следовало бы эти вопросы урегулировать в законе. Органы исполнительной власти не должны самостоятельно определять, какие нормативы градостроительного проектирования они должны разрабатывать и принимать, а закон должен определять перечень нормативов градостроительного проектирования, обязательных к разработке и принятию органами исполнительной власти.
3. Следует расширить положения закона в части территориального планирования и градостроительного зонирования. При этом за основу можно было бы взять рекомендации Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству по разработке закона субъекта Российской Федерации о градостроительной деятельности на территории субъекта Российской Федерации. Кроме того, в тексте закона можно закрепить положения о порядке реализации документов территориального планировании в городских округах (к примеру, такие положения содержатся в Законе Санкт-Петербурга от 17 декабря 2003 г. «О
регулировании градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге»26).
4. В законе необходимо урегулировать особенности осуществления архитектурнопроектировочной, строительной деятельности, деятельности по капитальному ремонту и реконструкции объектов капитального строительства. В законе следует создать отдельную главу «Архитектурно-строительное проектирование, строительство и реконструкция», предметом регулирования которой бы стали следующие вопросы: инженерные изыскания для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства; архитектурно-строительное проектирование; государственная экспертиза проектной документации; выдача разрешений на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию; государственный строительный надзор; строительство, возведение строений, сооружений в случаях, когда законодательством не предусмотрена выдача разрешений на строительство.
5. Принимая во внимание то обстоятельство, что на уровне федерального законодательства вопросы индивидуальной жилищной застройки недостаточно урегулированы, можно было бы в региональном законе закрепить особенности такой застройки. В рамках главы «Архитектурно-строительное проектирование, строительство и реконструкция» необходимо закрепить порядок выдачи разрешения на строительство объектов индивидуальной жилищной застройки и разрешения на ввод в эксплуатацию таких объектов, обязанность получения которых будет введена с 1 января 2010 г. согласно ч. 4 ст. 8 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»27.
6. Учитывая исторический статус областного центра г. Иркутска28, в законе можно закрепить особенности градостроительной деятельности на его территории, связанные с охраной объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) и осуществления в зонах охраны строительной деятельности и реконструкции в соответствии с особым градостроительным регламентом29. Установление таких особенностей при осуществлении градостроительной деятельности реализовано, к примеру, в г. Москве, где принят специальный закон, посвященный регулированию градостроительной деятельности на исторических территориях го-
рода (Закон г. Москвы от 9 июня 2004 г. № 40 «Об особом порядке регулирования градостроительной деятельности на исторических территориях города Москвы и на территориях зон охраны объектов культурного наследия в городе Москве»30).
7. С учетом того, что с 1 января 2008 г. будет запрещено при отсутствии документов территориального планирования осуществлять подготовку документации по планировке территории31 и принимать решения о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую32, а с 1 января 2010 г. будет запрещено выдавать разрешения на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки33, в региональном законе необходимо установить обязанность областных властей оказывать финансовую помощь муниципальным образованиям, расположенным на территории области, при разработке документов территориального планировании и градостроительного зонирования в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ. При этом источником финансовой помощи, в частности, могли бы стать средства, полученные администрацией области от продажи с аукциона земельных участков под строительство, расположенных на территории г. Иркутска.
8. Следует включить в региональный закон в качестве приложения разрабатываемую в области программу развития градостроительной деятельности на территории Иркутской области. Подобный опыт пока отсутствует в других регионах России, однако придание программе статуса закона позволило бы повысить эффективность ее реализации, привести положения закона в соответствие с намеченным курсом развития градостроительства, а также наделило бы органы государственной власти большей ответственностью за реализацию градостроительной политики в регионе.
9. В законе следует предусмотреть основы финансового обеспечения регулирования градостроительной деятельности на территории области, в которых бы предусматривались обязанность региональных властей ежегодно в бюджете области предусматривать средства на разработку документов территориального планирования и градостроительного зонирования (об этом выше уже говорилось), на обеспечение ре-
зервирования земель для государственных и муниципальных нужд Иркутской области, на ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности. Подобные положения, к примеру, закреплены в ст. 8 Закона Санкт-Петербурга от 17 декабря 2003 г. № 25-10 «О регулировании градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге».
10. Наконец, в законе необходимо закрепить ответственность региональных органов публичной власти и частных лиц за нарушение федерального и регионального градостроительного законодательства. И хотя в федеральном законодательстве эти вопросы, в целом, урегулированы (глава 8 Градостроительного кодекса РФ), но, тем не менее, для соблюдения логичности и последовательности правового регулирования сферы регионального градостроительства следовало бы также эти вопросы отразить.
Полагаем, что регулирование в областном законе о градостроительстве указанных концептуальных положений осуществления градостроительной деятельности на территории области позволило бы повысить статус, качество и эффективность регионального законодательства о градостроительстве, создало бы наряду с федеральным законодательством правовую основу развития строительного комплекса Иркутского региона.
Представляется, что закон Иркутской области «О градостроительной деятельности в Иркутской области» в его действующей редакции является неадекватным тем общественным отношениям, которые сегодня сложились на территории области. По сути, закон «сырой», недоработанный и непродуманный, а потому не может быть эффективным регулятором соответствующих общественных отношений. Не хотелось бы, чтобы такой, безусловно, важный в социально-экономическом смысле правовой акт в скором времени стал формальностью и был предан забвению в силу его бесполезности в правоприменительной деятельности. Декларируемые намерения региональных властей об ускорении темпов строительства должны воплощаться в делах, в том числе, и в правотворческих. Поэтому необходимо постоянно развивать и совершенствовать региональное законодательство о градостроительстве. Доработанные с учетом предложенных рекомендаций законы Иркутской области «О градостроитель-
ной деятельности в Иркутской области» и «Об отдельных вопросах использования и охраны земель в Иркутской области» станут наряду с актами федерального законодательства реальным механизмом управления градостроительной деятельностью на всей территории Иркутской области. Ш
ПРИМЕЧАНИЯ
1 См.: Петров Л. Реализацию национальных проектов — под государственный контроль // Строительная газета. 2005. 2 дек. С. 1.
2 См.: СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1297.
3 См.: СЗ РФ. 2005. № 1 (Ч.1.). Ст. 16.
4 См.: Рос. газ. 1993. 25 дек.
5 См.: СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2069.
6 Термин «региональное законодательство» достаточно условен и является синонимом термина «законодательство субъектов Российской Федерации» (См.: Казанцев М. Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: Проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. Екатеринбург, 1998. С. 10).
7 См.: Ведомости СНД И ВС РФ. 1992. № 32. Ст. 1877.
8 Градостроительный кодекс РФ 1998 г. отличался содержанием большего числа декларативных норм, дублирующих положения иных специальных и отраслевых федеральных законов, а также внутренним дублированием полномочий органов власти. Кроме того, кодекс 1998 г. подробно регулировал только градостроительное планирование, включающее этапы от разработки генеральной схемы расселения до подготовки проектной документации застройки конкретного объекта, оставляя фактически неурегулированными вопросы самого процесса непосредственной застройки территории.
9 См.: Состояние и развитие градостроительства в Российской Федерации: Государственный (национальный) доклад. М., 1998. С. 92—95.
10 См.: Гарант [Электронный ресурс]: справочная правовая система.
11 См.: Иркутск. 2004. 9 апр.
12 См.: Областная. 2006. 22 нояб.
13 К примеру, в Новосибирской области приняты и действуют Закон Новосибирской области 15 мая 2006 г. № 13-ОЗ «О проекте схемы территориального планирования Новосибирской области» (См.: http://www.sovet-nso.ru/) и Закон Новосибирской области 15 мая 2006 г. № 14—ОЗ «О региональных нормативах градостроительного проектирования Новосибирской области» (См.: http://www.sovet-nso.ru/).
14 Предлагалось взамен Градостроительного кодекса РФ 1998 г. принять два федеральных закона — «О планировании и зонировании территории» и «О строительной деятельности». Однако указанное предложение не получило поддержки, и концепции обоих указанных законопроектов были учтены при разработке нового Градостроительного кодекса (См.: Ковалева Е. Градостроительный кодекс Российской Федерации (новое в законодательстве) // Хозяйство и право. 2005. № 8. С. 4.).
15 См.: По проекту закона Иркутской области о градостроительной деятельности в Иркутской области: письмо начальнику Главного правового управления администрации губернатора Иркутской области А. Н. Ку-дашову // [Электронный ресурс] http://www.izpi.ru /analit.php?idp=25.
16 См.: Проект закона Иркутской области «О градостроительной деятельности в Иркутской области» принят на
сессии ЗС в первом чтении [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://irk.gov.ru/index.php?IdAction= docs&Event=read&id =515.
17 См.: Казанцев М. Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: Проблемы становления и опыты проекта законодательного кодекса. Екатеринбург, 1998. С. 28.
18 Градостроительная деятельность в Иркутской области [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:/ / www.dom-irk.ru/main.asp?news=0&tnews =0 &id= 2041.
19 Проект закона области «О градостроительной деятельности в Иркутской области» принят в окончательном чтении [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://irk.gov.ru/index.php?IdAction=docs&Event=re ad&id=686#_Toc149655267.
20 См.: Овсянникова И. Строительный комплекс: до вершины далеко // Экономика. Право. Менеджмент. 2001. 3-9 окт. С. 3.
21 См.: СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.
22 См.: Областная. 2006. 22 дек.
23 См.: Гарант [Электронный ресурс]: справочная правовая система.
24 К примеру, в областном законе можно закрепить от-
дельную главу «Особенности регулирования земельных отношений при осуществлении градостроительной деятельности в г. Иркутске», где можно было бы
прописать права и обязанности региональных органов исполнительной власти в сфере предоставления земельных участков под строительство, сроки предоставления земельных участков, порядок взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в вопросах формирования и распоряжения земельными участками, перечень документов, формируемый при предоставлении земельных участков, и перечень государственных органов, ответственных за их подготовку.
25 См.: Вост.-Сиб. правда. 2005. 31 дек.
26 См.: Гарант [Электронный ресурс]: справочная правовая система.
27 См.: СЗ РФ. 2005. № 1 (Ч. 1). Ст. 17.
28 Ценность наследия г. Иркутска в целом и его центра подтверждалась неоднократно, начиная с официального включения Иркутска в список 115 исторических городов Российской Федерации в 1970 году, впоследствии уникальность сохранившейся застройки центра была подтверждена экспертами Всемирного фонда памятников, а оценка состояния стала основанием для включения «Исторического центра Иркутска» в «Список 100 объектов, находящихся в наибольшей опасности» за 1998-1999 гг. По имеющимся данным, в г. Иркутске на конец 90-х гг. насчитывалось более тысячи трехсот памятников архитектуры и истории, из которых более пятисот состоят под государственной охраной.
29 Регулирование вопросов охраны культурного и исторического наследия при осуществлении градостроительной деятельности допускается и на уровне законодательства субъектов РФ. Согласно ч. 5 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, применительно к территориям исторических поселений, достопримечательных мест, землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов, зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации. А в соответствии с ч. 2 ст. 60 ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и архитектуры) народов Российской Федерации», в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия, а также иных объектов, представляющих собой историко-культурную ценность или имеющих природоохранное, рекреационное или оздоровительное значение, в историческом поселении градостроительная деятельность подлежит особому регулированию в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и законодательством субъектов Российской Федерации. Пункт 3 той же статьи закрепляет, что особое регулирование градостроительной деятельности в историческом поселении осуществляется посредством проведения под контролем соответствующих органов охраны объектов культурного наследия и органов исполнительной власти в области регулирования градостроительной деятельности комплекса мероприятий по охране объектов культурного наследия и включает в себя, в частности, разработку градостроительных регламентов, касающихся размеров и пропорций зданий и сооружений, использования отдельных строительных материалов, цветового решения, запрета или ограничения размещения автостоянок, рекламы и вывесок, других ограничений, необходимых для обеспечения сохранности объектов культурного наследия и всех исторически ценных градоформирующих объектов данного поселения
30 См.: Ведомости Московской городской Думы. 2004. № 17. Ст. 146.
31 Ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» и ч. 6 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ.
32 Ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» и ч. 4 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ.
33 Ч. 4. ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» и ч. 3. ст. 51 Градостроительного кодекса РФ.
