CC BY
76Колиев В.В. - кандидат юридических наук старший преподаватель кафедры криминалистики Краснодарского университета МВД России. ([email protected])
Koliev V.V. - PhD in Law, Senior Lecturer, Department of Criminology of the Krasnodar University of Ministry of Internal Affairs of Russia.
УДК 347.963
МИХАЙЛОВ Э.М. ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ ЭКСТРЕМИЗМУ И ТЕРРОРИЗМУ
Ключевые слова: прокурорский надзор, терроризм, экстремизм, права человека, экстремистские материалы, экстремистская атрибутика, религиозная литература
В статье рассмотрены актуальные проблемы деятельности прокуратуры в сфере противодействия экстремизму и терроризму. На основе анализа текущей деятельности органов прокуратуры, показано, что ее работа по данному направлению требует серьезного совершенствования механизма реагирования и контроля. Автор также обосновал вывод о том, что следует в законном порядке устранить противоречия между содержанием антиэкстремистского законодательства и другими правовыми актами, в частности, касающимися свободы мысли, религии, совести и т.д.
MIKHAILOV, E.M. PROBLEMS OF PROSECUTOR'S SUPERVISION OVER THE ACTIVITIES OF EXECUTIVE AUTHORITIES IN COMBATING EXTREMISM AND
TERRORISM
Keywords: public prosecutor's supervision, terrorism, extremism, human rights, extremist materials, extremist paraphernalia, religious literature
The article deals with urgent problems the Prosecutor's Office in combating extremism and terrorism. Based on the analysis of the current activities of the prosecution, it is shown that its work in this area requires a serious improvement of the mechanism of response and control. The author has also substantiated the conclusion that it is necessary to legally resolve the contradiction between the content of anti-extremist legislation and other legal acts, in particular relating to freedom of thought, religion, conscience, etc.
В многонациональной России, где соседствует множество религиозных, национальных и культурных течений экстремистская и террористическая деятельность наносит серьезный ущерб государству, его конституционно-правовым основам [1]. Следует отметить, что многие исследователи указывают на значительные проблемы в области борьбы с терроризмом и экстремизмом, которые связаны с высокой динамикой и неравномерностью развития мирового сообщества, что создает препятствия для координации действий антитеррористических сил. Так, О.В. Нардина отмечает, что «популярность террористических методов сегодня связывается с тем, что окончание «холодной» войны и глобализация социальных и экономических процессов существенно изменили военно-политическую ситуацию современного мира. Сложившаяся к настоящему времени система обеспечения международной и национальной безопасности пока что не позволяет достаточно эффективно противостоять терроризму» [3].
Фиксируемый в последнее время рост экстремистских течений (см. рис. 1), которые являются основным ресурсом террористических организаций, обусловлен тем, что в современной России сформировалась благоприятная почва для возникновения радикальных идеологий, в частности этому способствует институциональный коллапс, отсутствие конкретных механизмов формирования общественной солидарности. Скрытность экстремистской деятельности крайне затрудняет обеспечение законности и правопорядка в данном направлении. По сути, в настоящее время внутренние службы осуществляют реагирование по факту уже совершенных деяний экстремистов, тогда как профилактические действия имеют низкие показатели эффективности.
В частности: «Практика прокурорского надзора показывает, что отмеченный рост числа зарегистрированных преступлений обусловлен как повышением активности со стороны экстремистски настроенных граждан и объединений (сообществ, организаций), так и активизацией работы правоохранительных органов, направленной на выявление и пресечение преступлений экстремистской направленности» [4].
Между тем, буквально с первых дней воссоздания прокуратуры, еще в советской России, главная задача ее состояла в том, чтобы возглавить борьбу с криминалитетом. Она должна была обеспечить единство правоохранительной политики, направленной на стабилизацию внутриполитического положения, укрепление государственного и общественного строя, «взять на себя роль координатора борьбы с достигшей небывалых масштабов преступностью» [4]. Актуальны эти задачи и в настоящее время [5].
Обращаясь к процессам последнего времени, мы видим, что динамика преступлений экстремисткой направленности имеет устойчивый восходящий тренд, тогда как количество преступлений, квалифицированных как «терроризм», согласно официальной статистике, остается практически на одном уровне (см. рис. 1).
террористического и экстремистского характера в период с 2007 по 2013 гг. [6]
Борьба с терроризмом и экстремизмом является интегральной установкой российского государства на пути построения эффективной системы безопасности в России [7]. И в данных условиях роль органов, осуществляющих надзор за исполнением законов о противодействии экстремизму и терроризму, является крайне важной и неоценимой. Однако по состоянию законодательной базы можно сделать вывод, что система прокурорского надзора в данном направлении требует значительных усилий по совершенствованию механизма реагирования и контроля.
В последнее время все чаще стали поступать сигналы о неправомерном применении антиэкстремистского законодательства органами прокуратуры. Основная проблема, на наш взгляд, это противоречия, которые кроются на понятийном, концептуальном уровне и связаны с нечеткой трактовкой в российском законодательстве понятий «экстремизм» и «экстремистская деятельность».
Например, в Приказе №362 Генеральной прокуратуры РФ от 19 ноября 2009 г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности» в п. 1.3 отмечается: «Исходя из законодательного определения понятия «экстремизм», по каждому факту противоправной деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций, редакций средств массовой информации, физических лиц принимать обоснованные меры реагирования» [8].
Понятие «экстремизм» закреплено в законе (Федеральный закон №114-ФЗ от 25.07.2002 № 114-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О противодействии экстремистской деятельности») как синоним понятия «экстремистская деятельность», сущность которой раскрывается простым перечислением
признаков, по которым действия следует квалифицировать как противоправные. Однако, на наш взгляд, определенное законом понятие экстремизма не раскрывает принципиального момента, на который должны опираться надзорные органы в процессе принятия решений: где заканчивается свобода слова, вероисповедания и начинается экстремизм? Четких границ нет, что влечет за собой множество спорных ситуаций.
Так, 20 сентября 2013 Совет муфтиев России обратился с официальным заявлением к президенту РФ в связи с признанием экстремистским материалом популярного перевода Корана на русский язык. Мусульмане требуют пересмотра решения Октябрьского районного суда Новороссийска, вынесенного 17 сентября 2013 года, признавшего экстремистским текст Корана в переводе Эльмира Кулиева (опубликован в Саудовской Аравии в 2002 году) [9].
Владимир Лукин, уполномоченный по правам человека в РФ, в докладе от 2010 года отметил, что проблемы с соблюдением права на свободу мысли и слова во многом связаны с применением антиэкстремистского законодательства. По его мнению: «Едва ли не главная причина возникновения проблемы - неопределенность используемого в нем понятия «экстремизм» и, как следствие, отсутствие сколько-нибудь четких критериев квалификации публичной информации как экстремистской»» [10].
В докладе от 2012 года омбудсмен отмечал, что практика проверки канонической религиозной литературы на предмет наличия в ней положений и призывов экстремистского толка превратилась в системную проблему. Суть ее в том, - отмечает Уполномоченный, что в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 25.07.2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» все дела о признании религиозной литературы экстремистской рассматриваются судами в процедуре особого производства, то есть по представлению органов прокуратуры, в отсутствие второй процессуальной стороны. В рамках такой процедуры религиозные организации фактически лишены возможности защитить в суде свои сакральные ценности, оспорив мнения экспертов со стороны обвинения. По мнению Уполномоченного, в делах о признании религиозной литературы экстремистской изначально имеется правовой конфликт, спор об ограничении прав и свобод граждан и юридических лиц» [11].
Другая проблема, на которую указывают аналитики, - противоречия антиэкстремистского законодательства некоторым нормам закона РФ. Так, М. Розальская заметила, что «в первой половине 2011 года резко выросло количество проблем у директоров школ и библиотек, интернет-провайдеров, случайных пользователей интернета, журналистов, не принадлежащих к основным группам риска. Сами же проблемы стали гораздо серьезней. Лучше всего это видно на примере библиотек... Если раньше главными санкциями в отношении их руководства за отсутствие в библиотеке копии Федерального списка экстремистских материалов или наличие в фондах запрещенных книг
были представления и дисциплинарные взыскания, то теперь прокуратуры все чаще возбуждают дела об административных нарушениях и добиваются штрафов» [11].
В настоящее время, в рамках программы совершенствования государственного управления в сфере борьбы с экстремизмом, уже предпринимаются попытки внести изменения в последнюю редакцию закона №114-ФЗ. Так, 22 января 2014 года в Государственную Думу РФ был внесен законопроект № 434186-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу уточнения признаков экстремистской деятельности», который был подготовлен депутатами А.А. Журавлевым (фракция «Единая Россия», председатель партии «Родина») и С. А. Жигаревым (фракция ЛДПР) [12].
Изменения касаются трактовки экстремистской деятельности, которая связывается с конкретными статьями Особенной части УК РФ. В частности с действиями, предусмотренных статьями 141 части второй, 149, 205, 205.1, 205.2, 206, 207, 208, 211, 212, 215.1, 215.2, 215.3, 277, 278, 279, 280, 281, 282, 282.1, 282.2, 282.3, 282.4, 353, 354, 355, 357, 359, 360. То есть фактически они сводится к перечню определенных уголовно-наказуемых действий.
Кроме того, авторы документа предлагают внести существенные дополнения в УК РФ, в частности ввести новые статьи 282.3 - 282.4 следующего содержания: «Статья 282.3. Пропаганда и публичное демонстрирование нацистской или экстремистской атрибутики и символики (пропаганда, публичное демонстрирование атрибутики или символики, использовавшейся Национал - социалистической партией Германии и фашистской партией Италии либо публичное демонстрирование атрибутики или символики организаций включенных в опубликованный федеральный список экстремистских организаций). Статья 282.4. Распространение экстремистских материалов (распространение экстремистских материалов, включенных в опубликованный федеральный список экстремистских материалов)» [13].
Следует сразу заметить, что под запретной символикой (статья 282.3) в законопроекте понимаются «символы, использовавшейся Национал-социалистической партией Германии и фашистской партией Италии...», атрибутика или символика «организаций включенных в опубликованный федеральный список экстремистских организаций.». По сравнению с предыдущей версией закона (ФЗ от 25.07.2002 N 114-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О противодействии экстремистской деятельности»)» из формулировки исключается фраза «символики, сходной с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения».
Здесь кроется принципиальный момент, поскольку существует множество религиозных символов, сходных с нацистскими, но при этом диаметрально отличающихся по смысловой нагрузке. Например, можно вспомнить правостороннюю нацистскую свастику (визуально движение
символа направлено по часовой стрелке) и славянский коловорот (движение визуально направлено против часовой стрелки). По ныне действующей версии закона коловорот также может быть отнесен к символике экстремистского толка, что с нашей точки зрения является ошибкой. Предложенные в законопроекте изменения в трактовке устраняют данную неточность, что повышает правовую эффективность данного закона.
На описанную законотворческую инициативу тут же последовала реакция в виде критики. Так, специалисты Аналитического центра «Сова» отмечает следующее: «мы считаем неправильными поправки в УК, которые предложили депутаты Журавлев и Жигарев... Они (разработчики законопроекта - прим. авт.) полагают, что предлагаемая ими формулировка для ст. 282 УК уменьшит произвол при ее применении. Но мы не видим, чем предлагаемая формулировка - «Пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности, а также действия, в том числе высказывания, обосновывающие или утверждающие необходимость совершения преступлений, предусмотренных Особенной частью настоящего Кодекса»- в этом смысле лучше действующей - «Действия, направленные на возбуждение ненависти либо вражды, а также на унижение достоинства». Скорее предлагаемая формулировка чревата еще большими злоупотреблениями: она скопирована из нынешнего определения экстремистской деятельности, и именно этот пункт не раз приводил к злоупотреблениям, например, в том, что касается «утверждения превосходства» в связи с религиозными различиями, что само по себе присуще очень многим религиозным текстам.». «Мы уже не раз приводили аргументы в пользу того, что Федеральный список экстремистских материалов является совершенно непригодным инструментом (не зря его нет ни в одной европейской стране), и он должен быть просто упразднен. Тем более не может быть и речи о криминализации распространения внесенных в список материалов, хотя бы уже потому, что никакой гражданин не в силах свериться с огромным и нечитабельным Федеральным списком. Это не значит, что каталогизация подстрекательских материалов вовсе не имеет смысла, просто механизм ее должен быть совершенно другим. само по себе распространение материала без доказательства противозаконной цели этого действия не может считаться нарушением закона» [12].
Позволим себе не согласиться с данной критикой по некоторым пунктам. Так, изменение формулировки в ст. 282 УК РФ «Действия, направленные на возбуждение ненависти либо вражды, а также на унижение достоинства.» на «Пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности.», предлагаемое разработчиками, с нашей точки зрения, является попыткой привести в соответствие ст. 282 УК РФ и интерпретацию экстремисткой деятельности, существующей в ФЗ-114 (в ред. от 02.07.2013), что само по себе устраняет возможные правовые противоречия, связанные с различиями в формулировках в отдельных правовых документах. Кроме того, «унижение достоинства» и «утверждение превосходства» это, по сути, равнозначные
понятия, но во втором случае подчеркивается неприемлемость именно публичной пропаганды своей согласительной позиции с религиозными текстами, где присутствуют признаки «утверждения превосходства в связи с религиозными различиями».
Мы также не согласны с необходимостью упразднения Федерального списка экстремистских материалов. Он выполняет очень значимую функцию профилактики распространения информации, признанной экстремистской на основании конкретных судебных решений. Что касается массового распространения данной информации, то на основании закона данное деяние может рассматриваться как противоправное, поскольку направлено на привлечение сторонников экстремистских течений и является подстрекательством к негативному поведению. Можно согласиться с тем, что «никакой гражданин не в силах свериться с огромным и нечитабельным Федеральным списком», однако чем меньше граждан будет иметь доступ к подобной информации, тем меньше сторонников вольется в ряды экстремистов. На основании Федерального списка экстремистских материалов осуществляется работа по ограничению доступа граждан к информации негативного характера.
Однако, можно согласиться с аналитиками центра «Сова», что необходимо оптимизировать процесс каталогизации информации экстремистской направленности, выделить отдельный интернет- ресурс по форме электронных каталогов библиотек, где любой желающий мог бы с легкостью по автору или названию информационного материала, определить относится ли данный материал к этому списку или нет.
Также мы видим существенные пробелы надзорных органов в работе с образовательными и библиотечными учреждениями, что влечет за собой последствия, описанные выше. Действительно практически не производится работа по обеспечению условий по исполнению законодательства в сфере борьбы с экстремизмом среди ответственных лиц, занятых в образовании и библиотечном деле. Прокурорский надзор в данном случае должен включать разъяснительную работу с уполномоченными ответственными лицами. На деле факты нарушения законодательства, касающиеся отсутствия регулярной сверки библиотечного фонда со списком экстремистских материалов, либо сверки, произведенной по устаревшему списку, во многом связаны с информационной неграмотностью и отсутствием четких инструкций со стороны Прокуратуры по работе со списком экстремистских материалов.
Это даже вызвало необходимость разработки собственных инструкций со стороны библиотек, что, в свою очередь, делает процесс сверки хаотичным и рассогласованным. Единственным документом, на который ориентируются библиотечные работники, является работа, выпущенная Государственной публичной исторической библиотекой России. В последней отмечается следующее: «Российские библиотеки оказались фактически в ситуации, когда, с одной стороны, в соответствии с Законом о противодействии
экстремистской деятельности» прокуратура требует избавиться от литературы, внесенной в «Федеральный список кстремистских материалов», с другой стороны, в соответствии со статьей 12 Федерального закона «О библиотечном деле», «не допускаются государственная или иная цензура, ограничивающая право пользователей библиотек на свободный доступ к библиотечным фондам». «несколько федеральных библиотек, чтобы не допустить массового распространения экстремистских материалов, приняли свои регламентирующие документы (также на основе материалов круглого стола). Инструкция Российской национальной библиотеки [14] была опубликована в профессиональной библиотечной печати. ситуация с наличием в библиотеках изданий, включенных в «Федеральный список экстремистских материалов», остается достаточно острой. Фактически санкции органов прокурорского надзора могут быть применены к любой библиотеке» [14, с.6-7]. Следует заметить, что указанная инструкция не имеет юридической силы. Согласно Заключению Министерства Юстиции, на которое также ссылаются авторы «Работы со списком экстремистских материалов»: «Министерству культуры Российской Федерации не предоставлено право утверждать нормативный правовой акт по рассматриваемому вопросу» [15, с.8].
Таким образом, исходя из вышеизложенного, можно представить следующие рекомендации по совершенствованию антиэкстремистского законодательства и практики прокурорского надзора защите последнего:
1. Необходим принципиально иной подход к интерпретации понятия «экстремизм» в российском законодательстве. Перечисление признаков экстремисткой деятельности, присутствующих в действующем законе №114-ФЗ, не отвечает требованиям однозначности и четкости.
2. Следует в законном порядке устранить противоречия между содержанием антиэкстремистского законодательства и другими правовыми нормами, в частности, касающихся свободы мысли, религии, совести и убеждений, права на объединение, права на судебную защиту.
3. Со стороны Прокураторы необходимо разработать четкие рекомендации по работе со списком экстремистских материалов для библиотек и образовательных учреждений.
Литература и источники
1. Турицын И.В. Власть, общество и терроризм: размышления о российской исторической традиции // Современная научная мысль. 2014. №1. С.6-35.
2. Нардина О.В. Формирование общегосударственной антитеррористической системы. СПб.: Юридический центр пресс, 2011. С. 7.
3. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2012 год:информ.-аналитич. записка / под общ. ред. ректора Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации д-ра юрид. наук, проф. О.С. Капинус. М.: Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации, 2013. С. 39.
4. Турицын И.В., Пустынников А.Ю. К вопросу о приоритетах деятельности советской прокуратуры в 1922-1925 гг. // Современная научная мысль. 2014. №4. С.102.
5. Михайлов Э.М. Проблемы координации деятельности прокуратуры и органов исполнительной власти в сфере противодействия терроризму и экстремизму // Право и практика. 2012. №2. С.40-45.
6. Общие сведения о состоянии преступности за период с 2007 по 2013 гг. // Официальный сайт МВД России, раздел «Статистика и аналитика». URL: http://mvd.ru/Deljatelnost/statistics/reports/item/209676/ (дата обращения:
03.12.2013)
7. См.: Турицын И.В. Власть, общество, терроризм: размышления о российской исторической традиции // Современная научная мысль. 2014. №1. С.6-35.
8. Приказ №362 Генеральной прокуратуры РФ от 19 ноября 2009 г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности» // СПС «Консультант плюс»
9. Совет муфтиев требует пересмотра решения о запрете популярного перевода Корана // Информационно- аналитический центр «Сова». URL: http://www.sova-center.ru/misuse/news/counteraction/2013/09/d27967/ (дата обращения:
16.01.2014)
10. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 год // Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в РФ. URL: http://ombudsmanrf.ru/doklady/5381-доклад-уполномоченного-по-правам-человека-в-российской-федерации-за-2012-год
11. Розальская М. Неправомерный антиэкстремизм // Аналитический интернет-портал «Полит.ру» URL: http://polit.ru/article/2011/09/22/misuse_ firsthalf2011/#_ftn2 (дата обращения: 12.02.2014)
12. Законопроект № 434186-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу уточнения признаков экстремисткой деятельности» // Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности официального сайта Государственной Думы РФ. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/ (Spravka)?OpenAgent&RN=434186-6 (дата обращения: 15.02.2014)
13. Комментарий к законопроекту об уточнении признаков экстремистской деятельности // Сайт информационно- аналитического центра «Сова». URL: http://www.sova-center.ru/misuse/publications/2014/01/d28854/
14. Инструкция о работе с изданиями, включенными в «Федеральный список экстремистских материалов» [Утверждена Приказом Генерального директора ФГБУ «Российскаянациональная библиотека» В.Н. Зайцева № 109 от 29 марта 2010 г.] // Информационный бюллетень Российской библиотечной ассоциации. 2010. №55. С.30-32.
15. Работа библиотек с «Федеральным списком экстремистских материалов»// Гос. публ. ист. б-ка России. М., 2011.
Михайлов Э.М. - консультант Департамента молодежной политики Администрации Краснодарского края ([email protected])
Mikhailov, E.M. - Consultant, Department of Youth Policy of the Administration of Krasnodar Region
УДК 347.243
ТУРИЦЫН А.В. ВНЕДОГОВОРНЫЕ СПОСОБЫ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАН
Ключевые слова: земельные участки сельскохозяйственного назначения, ограничения права собственности, землепользование, невостребованные земельные участки, права субъекта Российской Федерации на земельные участки, права муниципального образования на земельные участки
В статье комплексно проанализированы внедоговорные способы ограничения права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения в законодательстве Германии, Швеции, Дании и ряда других европейских стран. Автором сделан вывод о том, что положительный опыт регулирования ограничений права собственности в этих странах возможно применять в Российской Федерации.
TURITSYN, A.V.
NON-CONTRACTUAL WAY TO LIMIT OWNERSHIP OF THE LAND PLOTS OF AGRICULTURAL PURPOSE TO SAMPLE LEGISLATION
EUROPEAN COUNTRIES
Keywords: agricultural land, restrictions on the right of ownership, land use, unclaimed land, the rights of the Russian Federation for the land rights of the municipality on land
The paper comprehensively analyzed non-contractual ways to limit the ownership of agricultural land in the legislation of Germany, Sweden, Denmark and other European countries. The authors concluded that the positive experience of regulating ownership restrictions in these countries may apply in the Russian Federation.
Земли сельскохозяйственного назначения являются основным средством производства в сельском хозяйстве. Они имеют особый правовой режим и требуют особой охраны, которая должна быть направлена на сохранение их
