CC BY
293
функций предусмотреть в нормативно-правовых актах. Вместе с тем, в реальности это сделать практически невозможно. Особенно в современных условиях, когда идет процесс интенсивного «дробления» известных профессий, наполнения их новыми функциями, появления новых профессий и новых видов работ. В связи с этим сложно согласиться с приведенным ранее мнением М.М. Яковлева о том, что все профессиональные функции предусмотрены в правовых актах, а преступления, связанные с их нарушением, предполагают нарушение правил нормативно-правового характера. Важно учитывать, что часть профессиональных функций определена в источниках ненормативного характера, другие - закрепляется лишь в локальных актах (трудовых договорах), а третьи - вовсе не определяются в письменной форме.
6. Выполнение практически любого вида работ на профессиональной основе с необходимостью требует некоторого уровня знаний, умений и навыков лица. При этом уровень квалификации определяется и в Тарифноквалификационных справочниках, в трудовых договорах, в договорах об оказании услуг или выполнении работ. Вместе с тем, это вовсе не означает, что в реальной жизни квалификация работника всегда адекватна выполняемой работе. Скорее, напротив, причинение вреда при исполнении профессиональных функций чаще вызвано именно недостаточным уровнем знаний, умений и в целом профессионализма субъекта. В этой связи сложно согласиться с М.М. Яковлевым, полагающим, что соответствующий уровень квалификации субъекта является одним их признаков преступлений, связанных с нарушением профессиональных функций. Полагаем, что этот признак избыточный, устанавливающий неоправданные ограничения как квалификации исследуемой группы преступлений, так и в их научном познании.
Перечисленные выше особенности, возможно, не исчерпывают всей специфики преступлений, связанных с нарушением профессиональных функций. Но в целом они представляются достаточными для того, чтобы предложить уточненное уголовно-правовое определение. Полагаем, что преступления, связанные с нарушением профессиональных функций, есть предусмотренные уголовным законом, виновно совершенные общественно опасные деяния, состоящие в причинении вреда неисполнением, ненадлежащим исполнением, злоупотреблением или превышением профессиональных обязанностей и (или) прав.
В. В. Варсеев*
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПОВ УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Ключевые слова: правоохранительная деятельность, экономическая безопасность, принципы управления, органы внутренних дел, реализация принципов управления.
Аннотация: в статье раскрываются особенности и принципы управления органами внутренних дел с точки зрения обеспечения экономической безопасности.
Key words: law-enforcement activity, economic security, governance principles, internal affairs bodies, the implementation of management principles. Summary: In the article discloses the features and principles of management by bodies of internal affairs in terms ofprovision economic security.
Как известно, принципы управления относятся, с одной стороны, к числу важнейших категорий управления, а с другой - важнейшего элемента механизма социального управления. Под принципами обычно понимают основные фундаментальные идеи, представления об управленческой деятельности, а также правила, основные положения и нормы поведения, которыми руководствуются органы управления в социальных условиях, сложившихся в обществе. Они определяют требования к системе, структуре, процессу и механизму социального управления.
Вместе с тем, принципы управления представляют собой результат обобщения людьми объективно действующих законов и закономерностей, присущих им общих черт, характерных фактов и признаков, которые становятся общим началом их деятельности. Соответственно, принципы управления органами внутренних дел по обеспечению экономической безопасности — это руководящие идеи, исходные положения, отражающие законы развития отношений управления в сфере экономической безопасности. Именно поэтому, прежде чем обсуждать вопрос собственно о проблемах реализации научных принципов управления органами внутренних дел в исследуемой сфере, акцентируем внимание на взаимосвязи принципов, законов и закономерностей в данной области.
* Кандидат юридических наук, сотрудник ГУ МВД по Приволжскому Федеральному
округу.
Таким образом, принципы управления органами внутренних дел по обеспечению экономической безопасности вытекают непосредственно из законов и закономерностей развития и функционирования самой системы экономической безопасности, таки и управления ОВД по ее обеспечению. В этом смысле принципы управления отражают объективную реальность, существующую вне и независимо от органов управления ОВД, иначе говоря, они объективны.
Следует отметить, что в целом в теории управления понятие закономерность обычно рассматривается как первоначальная стадия формулирования закона в начале его теоретического исследования. Следует подчеркнуть, что именно эта часть общей теории управления представляется наименее исследованной. По нашему мнению, применительно к предмету нашего исследования, сегодня необходимо более обстоятельное изучение законов развития экономической сферы и сферы экономической безопасности и управления сложными данными сложными системами. Интегральное исследование этих закономерностей — во многом дело будущего, но уже сегодня можно сказать, что обеспечение сбалансированного развития экономической сферы и адекватной ей системы экономической безопасности — одна из важнейших закономерностей управления.
С нашей точки зрения, законам управления в системе экономической безопасности следует относить общие, существенные и необходимые связи, изучаемые наукой управления в данной области. Законы управления правоохранительными органами вообще и органами внутренних дел в частности, выражают наиболее важные внутренние устойчивые черты, особенности процесса управления по обеспечению экономической безопасности. Они носят объективный характер и не зависят от органов управления, напротив, определяют их намерения. Осознанное использование законов в сфере обеспечения экономической безопасности позволяет приводить деятельность органов внутренних дел в соответствие с объективными требованиями жизни по обеспечению необходимого уровня и качества системы экономической безопасности.
К важнейшему закону управления в исследуемой сфере можно отнести закон необходимого разнообразия, по которому разнообразие управляющей системы (органы управления) должно быть не меньше разнообразия управляемого объекта (органы внутренних дел, специализирующиеся в сфере обеспечения экономической безопасности, система экономической безопасности). То есть, чем сложнее объект управления (экономическая безопасность), тем сложнее должен быть и орган, который им управляет
(органы управления).
Следовательно, суть этого закона состоит в том, что управляющая подсистема должна обладать достаточным разнообразием управляющих воздействий и пропускной способностью для переработки информации и выдачи управляющих решений, с тем чтобы успешно справиться с разнообразием системы и обеспечить ее функционирование и развитие в соответствии с заданной программой. Это означает, что информация должна содержать максимум сведений, позволяющих обеспечить формирование управляющих воздействий соответственно разнообразию объекта управления.
Следующий закон условно можно назвать законом специализации управления органами внутренних дел по обеспечению экономической безопасности. Этот законно предполагает, что управление органами внутренних дел по обеспечению экономической безопасности ведет к расчленению его функций, к специфическому их проявлению в конкретных условиях, на разных уровнях управления, различных направлениях. Поэтому управление требует высокого профессионализма в различных направлениях: информационно-аналитической, организационно-технической, правовой, и т. п. Субъект управления органами внутренних дел в исследуемой сфере, осваивая различные области профессиональных знаний и опираясь на их многообразие, интегрирует, объединяет многознание в принятых управленческих решениях, проектах, программах и концепциях.
Далее следует обратить внимание на закон интеграции управления органами внутренних дел по обеспечению экономической безопасности. Он означает объединение в управлении органами внутренних дел различных специализированных действий на разных уровнях и направлениях системы управления ОВД в единый управленческий процесс. В качестве интегрирующих факторов здесь выступают цели, задачи и интересы общества в обеспечении необходимого уровня экономической безопасности. Это, в свою очередь, требует поддержания системы обеспечения экономической безопасности в соответствии с постоянными изменениями криминогенной среды.
Немаловажным в рассматриваемом контексте является закон экономии времени, который характеризует эффективность управления органами внутренних дел по обеспечению экономической безопасности. Речь идет о том, что достижение поставленной цели (обеспечение необходимого уровня защищенности личности, общества и государства от экономических угроз) должно осуществляться с учетом наименьших временных потерь:
материальных, человеческих и финансовых ресурсов. Это во многом зависит от скорости и адекватности реакции субъекта управления на объект управления, решения любого вопроса обеспечения экономической безопасности в управлении в более короткое время, что оказывает положительное влияние на конечный результат.
Так, например, действующие в ОВД (равно как и в других правоохранительных органах) методики анализа оперативной обстановки определяют наиболее криминогенными те сферы экономики, где выявляется наибольшее количество правонарушений. В то же время, имеющийся мировой и отечественный опыт показывает, что такой подход может отражать ситуацию, когда криминогенной признается та сфера или отрасль экономики, где благодаря существующей системе учета и контроля выявление преступлений может быть достигнуто ценой наименьших усилий, стимулируя таким образом концентрацию сил и средств по принципу наименьшего сопротивления и часто не захватывая сфер, обстановка в которых действительно заслуживает самого пристального внимания и принятия экстренных мер. При этом на первое место выходит не текущий, а прогнозный анализ сформировавшихся процессов. Недоучет данных явлений может способствовать неправильному выбору тактики действий ОВД, влечь увеличение затрат на правоохранительную деятельность ОВД.
К числу основополагающих законов управления органами внутренних дел по обеспечению экономической безопасности также можно отнести закон приоритетности социальных целей, определяющих при целеполага-нии. Значимы не сами по себе организационные мероприятия, реорганизации органов внутренних дел, специализирующихся в сфере обеспечения экономической безопасности, а постоянное повышение эффективности системы экономической безопасности, качества жизни членов общества, чувства защищенности собственных интересов в экономической сфере.
Выявление этой закономерной связи обусловило установление не только качественных, но и количественных характеристик в достижении экономической безопасности.
Улучшение социальных параметров экономической безопасности, прежде самоощущения граждан, является и главным источником повышения эффективности результатов деятельности органов внутренних дел.
Далее следует обратить внимание на закон возрастающей субъективности и интеллектуальности в управлении органами внутренних дел по обеспечению экономической безопасности. Закономерностью управленческих отношений является то, что, будучи по сути своей отношениями
людей, складывающимися в процессе управления, все они в той или иной форме проходят через сознание людей, создаются и совершенствуются людьми, конечно, в зависимости от объективных изменений в обществе, в экономике. Поэтому природа управленческих отношений двойственная — объективно-субъективная.
Никогда нельзя забывать, что управленческие отношения в конечном счете порождаются способом производства, экономическим базисом общества, но в такой же степени вредно непонимание того, что в определенных условиях, особенно происшедших научно-технической и информационной революций, управленческие отношения сами обретают базисный характер, оказывают огромное обратное воздействие на все стороны общественной жизни.
Следовательно, очень важно признать как неоспоримый факт, что управление, будучи субъективной деятельностью разных субъектов управления (государственный орган, органы внутренних дел как социально-правовой институт, отдельный сотрудник), несет на себе печать этой субъективности в виде общей и управленческой культуры (ее наличия или отсутствия), специфики традиций и исторического опыта, интересов, потребностей, установок, позиций той или иной личности, являющейся руководителем и т. п. Поэтому, чем выше уровень управления, на котором расположен субъект управления, отдельный руководитель, тем больше простор для проявления как позитивной, так и негативной субъективности.
Характер субъективности в социальном и государственном управлении вообще и управлении органами внутренних дел по обеспечению экономической безопасности в частности, во многом зависит от выбора, обоснования генеральной цели общества и государства (в нашем случае
- по обеспечению экономической безопасности). В этом смысле закон доминирования глобальной цели в развитии социальной системы является основополагающим для социального управления. Суть его заключается в том, что каждая социальная система состоит из ряда подсистем: экономической, политической, технической, организационной, социальной, духовно-культурной. В своем единстве они составляют целостный организм, но поддержание целостности возможно только при доминировании генеральной главной цели над целями каждой подсистемы.
Все это, в свою очередь, актуализирует такую закономерность управления, как ее доктринальность, разработка и реализация которой в процессе управления позволяет на деле осуществить системный характер управленческого воздействия. Поэтому ее разработка и реализация явля-
ются универсальной закономерностью современного социального управления.
Применительно к предмету нашего исследования можно утверждать, что доктрина обеспечения экономической безопасности — это разновидность глобальной технологии, которая определяет место системы экономической безопасности в системе всей национальной безопасности
— выделяет приоритеты в реализации коренных экономических интересов населения, содержит механизмы их реализации и является основополагающей для определения стратегических целей обеспечения экономической безопасности в деятельности всех государственных органов, включая органы внутренних дел. Процесс ее выработки предполагает объективный научный анализ сложившейся экономической ситуации, трезвую оценку прошлого исторического опыта, изучение внешних факторов, ведущих тенденций мирового развития, формирования безопасного экономического пространства.
На этой основе доктрина обеспечения экономической безопасности, во-первых, выделяет главные национальные интересы в данной сфере, соответствующие перспективным целям страны и всего человечества; во-вторых, среди них определяет ряд интересов, от удовлетворения которых, в первую очередь, зависят экономическая безопасность страны и возможность существования самого национального государства; в-третьих, определяет те первоочередные ресурсы, которые могут быть использованы для достижения стратегических целей обеспечения экономической безопасности, а также направления деятельности органов обеспечения экономической безопасности.
Логика построения доктрины обеспечения экономической безопасности включает несколько этапов:
1) определение границ сферы обеспечения экономической безопасности, которая является объектом управленческих воздействий;
2) оценка проблемной ситуации в этой области;
3) раскрытие алгоритма разработки программы действий, как долгосрочных, так и среднесрочных по обеспечению экономической безопасности;
4) выявление принципиальных механизмов улучшения деятельности органов обеспечения экономической безопасности.
Вопросов выработки единой доктрины и стратегии обеспечения экономической безопасности мы уже рассматривали в первой главе. В данном случае подчеркнем лишь необходимость разработки единой кон-
цепции развития органов внутренних дел, специализирующихся в сфере обеспечения экономической безопасности. Такая концепция могла бы быть рассчитана на период до 2015 года. Концепция по своей сути должна представлять собой систему взглядов, направленную на совершенствование деятельности органов внутренних дел в целях обеспечения экономической безопасности Российской Федерации. Концепция должна быть разработана на основе обобщения опыта деятельности органов внутренних дел с учётом практики российских и иностранных правоохранительных органов.
Следует еще раз подчеркнуть, что объективная тенденция к возложению на органы внутренних дел дополнительных обязанностей, выполнение которых связано с расширением их компетенции, задач и функций обуславливает необходимость повышения их роли в обеспечении экономической безопасности государства.
Основные задачи, которые, по нашему мнению, необходимо решить для достижения данной цели, следующие:
- создание законодательных, нормативно-правовых, организационных и финансовых условий для обеспечения эффективной деятельности органов внутренних дел по обеспечению экономической безопасности;
- повышение роли органов внутренних дел в предупреждении, выявлении, пресечении и расследовании экономических и налоговых, а также иных преступлений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, незаконным перемещением капиталов через за границу, с нарушениями оборота подакцизной продукции и другими видами преступлений в сфере экономической деятельности;
- дальнейшая оптимизация организационно-штатной структуры системы органов внутренних дел;
- обеспечение органов внутренних дел квалифицированными специалистами посредством развития и совершенствования ведомственной системы профессиональной подготовки кадров;
- оснащение органов внутренних дел современными техническими и информационными средствами, реализующими достижения в области высоких технологий, в целях обеспечения интенсификации и повышения эффективности их деятельности и адекватного противодействия деятельности хорошо оснащённых и подготовленных преступных элементов и организационной преступности;
- развитие и совершенствование форм взаимодействия ОВД с законодательными, исполнительными и другими государственными органами Российской Федерации и её субъектов в целях решения проблем обеспече-
ния экономической безопасности страны;
- расширение правовых полномочий органов внутренних дел по взаимодействию с правоохранительными органами иностранных государств, правовое обеспечение прямых контактов с ними;
- развитие и совершенствование форм взаимодействия ОВД с общественностью и средствами массовой информации в целях проведения активной разъяснительной работы, повышения правовой культуры населения, воспитания законопослушных налогоплательщиков и формирования адекватного имиджа органов внутренних дел;
- разработка научно обоснованных методов анализа и прогнозирования оперативной обстановки в сфере оперативной заинтересованности, в сфере деятельности органов внутренних дел, организации их оперативнослужебной деятельности.
Далее следует отметить, что перечисленные законы управления в исследуемой области не носят завершенного характера. Данный перечень может быть продолжен или расширен в зависимости от задач научного исследования. Тем не менее это позволяет нам более детально остановится на проблеме реализации принципов управления органами внутренних дел в системе экономической безопасности. Выше, в частности мы говорили, что каждый из принципов, несмотря на свою обусловленность законами управления, тем не менее есть идея, то есть субъективная конструкция, субъективное построение, которое мысленно совершает каждый руководитель органов внутренних дел на уровне его познаний общей и профессиональной культуры. Так как принципы принадлежат субъекту, то они имеют субъектный характер. Чем больше отражение принципа в сознании руководителя приближается к закону, тем точнее знание, тем эффективнее деятельность руководителя в сфере управления органами внутренних дел по обеспечению экономической безопасности.
Следует при этом заметить, что в современной научной литературе нет единого подхода к классификации принципов управления, нет единства мнений по поводу содержания основных принципов управления. Некоторые из провозглашаемых принципов, по существу, являются правилами поведения руководителей или органов управления, некоторые вытекают из основных принципов, то есть являются производными.
В настоящее время в литературе нет четкой систематизации принципов управления. Многое здесь дискуссионно. Но можно говорить, по крайней мере, о нескольких подходах к классификации принципов управ-
ления. Наиболее полное их толкование дается Г. Кунцем и С. О’Доннелом.1 Авторы рассматривают десять принципов планирования; пятнадцать организации; десять мотивации и четырнадцать контроля. Однако, по нашему мнению, сегодня эти принципы требуют переосмысления сквозь призму синергетики и других мало известных в недавнем прошлых наук.
Можно утверждать, что принципы социального управления должны:
- основываться на законах развития общества, на законах управления;
- соответствовать целям социального управления и отражать основные свойства, связи и отношения управления;
- учитывать временные и территориальные аспекты процессов социального управления;
- в необходимых случаях иметь правовое оформление, получать закрепление в различных нормативных документах.
С нашей точки зрения принципы управления весьма разнообразны, в том числе в исследуемой области. Классификация принципов должна основываться на отражении каждым из выделенных принципов различных сторон отношений управления. Принципы должны соответствовать как частичным, так и общей цели повышения эффективности производства, социально-экономического развития. Принципы управления служат не только построению умозрительных схем. Они достаточно жестко определяют характер связей в системе, структуру органов управления, принятие и реализацию управленческих решений.
Конечно, системы принципов управления изменяются в процессе развития социального управления. Принципы развиваются, совершенствуются, конкретизируются. Вся система принципов никогда не может быть завершена, напротив, она всегда остается открытой для дополнений, изменений, основанных на все новом опыте, его анализе, осмыслении и обобщении. Так, например, по мере формирования рыночной экономики одни принципы управления исчезают (или сужается сфера их проявления). С другой стороны возникают новые принципы и расширяется сфера их проявления.
Тем не менее, основные принципы управления полностью исчезнуть не могут, так как выражают общие требования к системе социального управления. По нашему мнению, принципы управления можно разделить на общие принципы, принципы управления организацией, технологиче-
1 См.: Кущ Г., О'Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций. М., 1981.
ские и частные принципы. Все они взаимосвязаны между собой и только целостное их применение обеспечивает успех в управлении в частности органами внутренних дел по обеспечению экономической безопасности.
Что касается общих принципов управления, то они действуют прежде всего во всех динамичных системах. Это стратегические нормы управления. Кроме того, есть общие принципы, которые присущи всем видам социальной управленческой деятельности (экономическому, технологическому, политическому и духовному). Каждый из них лишь теоретически можно изложить отдельно. В реальной жизни все они тесно взаимосвязаны и дают максимальные результаты лишь в своей совокупности.
Важнейшим общим принципом управления является принцип социальной ориентации управления. Он, как уже говорилось, проистекает из соответствующего и вышеобозначенного закона управления. Один из главных пороков авторитарно-бюрократической системы заключался в том, что она не учитывала, да и не могла учесть растущей роли социальных факторов, не позволяла связать воедино процессы производственного и социального развития, ориентировалась на формально-количественные показатели деятельности. В этом смысле, в частности требует существенных корректив подход к оценке эффективности деятельности органов внутренних дел по обеспечению экономической безопасности. Такая оценка должна быть переориентирована с промежуточных и формальных показателей на конечные результаты. Необходимо разработать и внедрить в практику систему достоверных, научно обоснованных критериев эффективности мер противодействия организованной экономической преступности.
Далее следует обратить внимание на принцип научной обоснованности. Его основное содержание заключается в требовании, чтобы все управленческие действия по обеспечению экономической безопасности осуществлялись на базе применения научных методов и подходов. Принцип предполагает целенаправленное воздействие на систему в целом или на отдельные ее звенья на основе познания и использования объективных закономерностей в процессах обеспечения оптимального функционирования всей системы.
Именно реализация принципа научности в управлении органами внутренних дел позволяет глубже понимать объективные тенденции в системе экономической безопасности. В частности, следует осознавать, что основные угрозы экономической безопасности страны и регионов в настоящее время проявляются в сферах бюджетного финансирования, управления государственным имуществом и приватизации, особую тревогу вызывает
тенденция к криминализации правоотношений государства в лице налоговых органов с недобросовестными налогоплательщиками, когда объектом преступных посягательств становится система начисления и уплаты налогов.
В этом смысле задачей первостепенной важности является научное обеспечение упреждающего воздействия на истоки и корни экономической преступности, ее причинный комплекс. Специальные меры, предпринимаемые органами внутренних дел, должны отвечать интересам противодействия криминализации базовых экономических отношений. Необходимо обеспечить разумное дистанцирование государственного и частного секторов экономики, исключить возможность перекачки с корыстной целью государственных средств в частно-предпринимательский сектор, предпринять жесткие меры к предпринимателям, использующим приемы недобросовестной конкуренции и монополизма, способствовать вытеснению из сферы производства и распределения криминальных методов регулирования экономических отношений.
Органы управления ОВД должны обеспечить организацию жесткого контроля за всеми источниками пополнения бюджета, каналами движения и расходования бюджетных средств.
Эффективным средством антикоррупционной зашиты экономических отношений, произвола чиновников должны стать научно обоснованные меры по усилению контроля за расходованием бюджетных средств, совершению финансово-экономических сделок с ними.
Наряду с этим, необходимо:
- принять меры правоохранительного характера по пресечению массовых налоговых правонарушений, повышению собираемости налогов;
- принять меры по установлению контроля за наличным денежным обращением, производством бартерных сделок, создающих благоприятные условия для многочисленных злоупотреблений;
- обеспечить бесперебойное функционирование механизма контроля за доходами и расходами физических лиц;
- принять организационные меры по установлению контроля за обращением денежных суррогатов;
- усилить правоохранительную составляющую государственного регулирования внешнеэкономической деятельности;
- принять меры по пресечению легализации незаконно полученных доходов, принявшей массовый характер;
- осуществить комплекс мер по защите потребительского рынка от
проникновения фальсифицированных и некачественных товаров, по реальному осуществлению государственной монополии на производство алкогольной продукции;
- принять эффективные меры, направленные на пресечение коррупционных проявлений в рядах сотрудников ТОНП и работников налоговых органов, обеспечение их безопасности.
Далее следует заметить, что в толковании действия объективных закономерностей встречаются две неверные точки зрения. Первая субъективистская, когда объективные законы общества отождествляются с юридическими нормами. На практике это ведет к волюнтаризму, т.е. принятию решений, основанных лишь на воле и желании отдельных руководителей без их научного обоснования. Вторая это абсолютизация объективных закономерностей и отождествление их со стихийностью. Сторонники подобных взглядов считают, что поскольку закономерности объективны, следовательно, они фатальны, действуют стихийно, и люди бессильны перед лицом этих закономерностей. Признание объективного характера закономерностей не имеет ничего общего с пассивностью в социальном управлении.
Искусство социального управления заключается в умении использовать на практике объективные закономерности. Одновременно необходимо научиться управлять и случайными, которыми наполнена жизнь.
Следующим общим принципом управления является принцип системности. В самом общем виде он может быть определен как упорядочение системы обеспечения экономической безопасности и управленческих воздействий на нее. Управление призвано обеспечивать и совершенствовать структурное и функциональное единство системы обеспечения экономической безопасности, вскрывать и устранять препятствия на пути к цели, ассимилировать или нейтрализовать возмущающие воздействия как внутри системы, так и вне ее. В этом прежде всего проявляется принцип системности в управлении в сфере обеспечения экономической безопасности. В деловой практике принцип системности означает всестороннюю проработку принимаемых решений, анализ всех возможных вариантов их реализации, координацию усилий на различных направлениях. Применительно к проблеме обеспечения экономической безопасности этот принцип предполагает тесную увязку решений, различных проблем (организационных, правовых и т.д.) в процессе решения управленческих задач по обеспечению и укреплению экономической безопасности. Если упустить один из этих факторов, то проблема не будет решена. К сожалению, на практике
редко соблюдается это требование.
По характеру взаимоотношений системы и среды бывают закрытые (замкнутые) и открытые системы. Для замкнутых социальных систем характерна их жесткая детерминированность и организация с устойчивостью, равновесностью и линейностью развития, что определяет и соответствующий директивный характер управления. Открытые социальные системы предполагают обмен веществом, энергией и информацией с внешним миром в любой точке, стохастический 1 характер процессов. Управление системой в этих условиях приобретает качественно новый характер: поддержание равновесия и устойчивости в принципе неравновесных и неустойчивых систем исключает возможность использования заранее известного единственного варианта, а предлагает выработку оптимального на основе плюралистического подхода. Это означает, что жесткий, директивный характер социального управления возможен лишь как частный случай при проработке множества вариантов управленческих решений.
В данном смысле особое значение, например, проблема разработки единого оперативного замысла, представляющего собой стройную концепцию развития территориального органа внутренних дел на перспективу ближайших 2-3 лет. Его отсутствие является одной из причин просчетов в организации управленческой деятельности в том числе в сфере экономической безопасности. Постановка вопроса, когда разработанные перспективные планы развития подразделений используются для выработки концепции развития ОВД в целом, не всегда оправдана. На наш взгляд, на первоначальном этапе должны быть выработаны общие задачи, стоящие перед ОВД с учетом специфики складывающейся оперативной обстановки, и уже на основе их анализа - разработаны прикладные пути и способы их решения.
Очевидно, что в случае невыполнения запланированных на уровне территориального ОВД мероприятий, среди причин низкой исполнительской дисциплины должны рассматриваться, в т.ч., недостаточный уровень планирования, анализа и прогнозирования, отсутствие достаточного методического обеспечения и т.д., т.е. ответственность подразделений должна быть солидарной и объективной.
В территориальных ОВД часто складывается ситуация, когда при имеющемся дефиците сотрудников, имеющих навыки аналитической деятельности, основное бремя аналитической работы ложится на подразделения, прежде всего, оперативные. Таким образом, имеется необходимость в инициативном оказании методической и практической помощи подразде-
лениям, в том числе и при составлении конкретных, вызывающих затруднения, проектов оперативно-служебных документов (прежде всего, планов мероприятий).
Следующим общим принципом является принцип эффективности (оптимальности). Его суть в достижении поставленной цели в возможно короткий срок и при меньших затратах материальных средств и человеческой энергии. Эффективность управления обеспечивается различными методами и средствами. Важную роль играют социальные эксперименты, прикладные исследования, они помогают раскрыть общественные процессы во всей их сложности и многообразии, дают управляющим органам достоверную информацию, позволяя оценить эффективность той или иной системы управления. Самым эффективным методом в конкретной ситуации является тот, который более всего соответствует данной ситуации.
При решении той или иной управленческой задачи приходится иметь дело с множеством фактов, событий и т.д. Разумеется, необходимо принимать во внимание всю совокупность относящихся к рассматриваемому вопросу фактов. Однако из их совокупности необходимо выделить решающие.
В этом смысле главным критерием оценки деятельности руководителей подразделений органов внутренних дел, специализирующихся в области обеспечения экономической безопасности, должно стать эффективное решение поставленных задач при рациональном использовании имеющихся сил и средств. Принцип «максимальный результат при минимуме затрат» должен выполняться неукоснительно. Необходимо, по возможности, избегать планирования мероприятий, ответственными за которые является целый ряд подразделений. Более эффективным, на наш взгляд, является подход, при котором сложные организационные мероприятия разбиваются на частные составляющие, решаемые конкретными подразделениями в установленный срок. Важнейшая роль при этом уделяется штабным и аналитическим подразделениям ОВД, которые при этом исполняют функции анализа промежуточных результатов, выработки рекомендаций для взаимодействующих подразделений, своевременного внесения корректив. Одновременно эти подразделения обеспечивают информационную поддержку проводимых мероприятий.
Следующей разновидностью принципов управления являются организационно-технологические принципы. Организационно-техноло-гическая сторона управления преимущественно указывает на его организационно-распорядительный, административно-исполнительский характер.
Эта сторона социального управления имеет свои принципы: разделения труда, иерархичности и обратной связи, оптимального сочетания централизации и децентрализации, отраслевого и территориального управления.
Важнейшим принципом является принцип разделения труда. Он означает, что вся деятельность по организации управления органами внутренних дел в сфере обеспечения экономической безопасности расчленяется на простейшие операции. Каждое звено этой организации имеет строго и формально (стандартно) отработанные обязанности.
Разработка системы стандартов, формальных правил вызвана необходимостью обеспечить единообразие в осуществлении каждого задания, независимо от числа сотрудников, занятых его выполнением. Четкие правила и инструкции определяют ответственность каждого сотрудника органов внутренних дел в координации их деятельности. Строгое следование общим стандартам при решении специфических вопросов элиминирует возможные отклонения, вызываемые индивидуальными различиями.
Успех в управлении ОВД обеспечивается прежде всего единством действия должностных лиц, служб и подразделений, участвующих в управлении органами внутренних дел. При этом весьма важное значение имеет четкое определение специфики места и роли этих должностных лиц, служб и подразделений, ясное распределение компетенции, функций и прав их в этом общем деле. Суть организационных вопросов состоит, как известно, в том, чтобы каждый имел для этого необходимые права и, неся в их пределах всю полноту ответственности, занимался своим делом. Каждый наделяется конкретными правами, несет ответственность за выполнение возложенных на него задач.
Таким образом, в результате реализации принципа специализации в оперативном обслуживании обеспечивается двойное прикрытие важнейших объектов (сфер) экономики регионов, оперативные сотрудники центрального аппарата получают возможность активизировать свою деятельность на основных участках работы.
Особенности принципа иерархичности и обратной связи заключаются в создании многоступенчатой (скалярной) структуры управления, при которой первичные звенья (территориальные подразделения) органов внутренних дел управляются своими же органами, находящимися под контролем органов руководства следующего уровня. Те в свою очередь подчиняются и контролируются органами следующего уровня. Соответственно цели перед низшими звеньями ставятся более высоким по иерархии органом управления. Каждый служащий в административной иерархии от-
вечает перед вышестоящим лицом за решения и действия не только свои, но и всех подчиненных ему лиц, Для того, чтобы нести ответственность за работу последних, он должен иметь авторитет, власть над ними, право давать приказания.
Постоянный контроль за деятельностью всех звеньев управления ОВД осуществляется на основе обратной связи. По сути, это сигналы, выражающие реакцию управляемого объекта на управляющее воздействие. По каналам обратной связи информация о работе управляемой системы непрерывно поступает в управляющую систему, которая имеет возможность корректировать ход управленческого процесса. Множество обратных связей внутри системы управления позволяет многократно дублировать информационные сигналы и команды, затрудняя для бюрократических структур возможность скрыть или исказить эти сигналы в собственных интересах.
В условиях небывалого роста объемов информации о состоянии экономической преступности, системе экономической безопасности, в том числе и, используемой в управлении, огромное значение приобретает интенсификация информационных процессов: четкость и полнота сведений, поступающих по каналу связи, своевременность получения информации, ее непротиворечивость, надежность ее переработки, обеспечивающая обоснованность решений, быстрая передача «команд управления» низшим звеньям для использования. Автоматизация процессов управления с помощью электронно-вычислительной техники, способной с огромной скоростью производить сложнейшие расчеты, позволяет оптимизировать управление, решать задачи управления с меньшими затратами труда, времени и с наибольшей точностью. Современные ЭВМ и информационные системы освобождают человека от многих рутинных операций, связанных, например, с громоздкими расчетами, вычислениями, поисками нужных сведений в огромных массивах информации.
Совершенствование организационных основ борьбы с экономической преступностью предполагает также создание и бесперебойное функционирование эффективной системы проверки исполнения и контроля. В этой связи важно определить оптимальное соотношение ведомственного, межведомственного контроля и прокурорского надзора за реализацией мер противодействия экономической преступности.
Применительно к проблемам учета законов управления можно сформулировать и принцип оптимального сочетания централизации и децентрализации. Существует неразрывная взаимосвязь между децентрализмом и централизмом, что находит выражение в диалектическом сочетании
административного и самоуправленческого начал в управлении в том числе и органами внутренних дел по обеспечению экономической безопасности. Необоснованный крен в сторону централизма ограничивает инициативу, самодеятельность работников. Что касается другой крайности, связанной с перекосом в сторону безбрежного демократизма, то она способна породить анархические и другие отрицательные тенденции. В силу этих причин установление правильного соотношения между децентрализмом и централизмом является одной из основных проблем совершенствования социального управления.
Проблема сочетания централизации и децентрализации в управлении органами внутренних дел состоит в оптимальном распределении (делегировании) полномочий при принятии управленческих решений, то есть вышестоящее лицо должно делегировать ответственность за часть вопросов своим подчиненным.
Важнейшей задачей ОВД по обеспечению экономической безопасности является гибкое управление всеми подразделениями, проведение необходимых структурных преобразований, позволяющих адекватно реагировать на наиболее характерные криминальные угрозы. Следует обеспечить оптимальное сочетание начал централизации и децентрализации, имея в виду необходимость сосредоточения в центральном аппарате ОВД основных сил по борьбе с организованными межрегиональными преступными сообществами экономической направленности с одновременной передачей местным органам и подразделениям возможно большего числа вопросов борьбы с менее тяжкими проявлениями налоговой и связанной с ней преступностью.
В этом смысле сегодня актуальной является проблема согласования усилий органов внутренних дел на федеральном, региональном и местном уровнях организации, скоординированного осуществления мер правового характера. В этих целях должна быть налажена система многоуровневой координации усилий контролирующих и правоохранительных органов регионов в форме делового сотрудничества, взаимного согласования мер с сохранением самостоятельности и полноты ответственности каждого их этих органов за выполнение возложенных на них функций.
Целью развития органов внутренних дел является приведение их в состояние, позволяющее обеспечить надежную защиту общества и государства от преступных посягательств. Достижение этой цели предусматривает позитивные изменения на наиболее важных участках функционирования региональных подразделений ОВД (от оперативно-розыскного проникно-
вения в преступную среду и специальной профилактики до исполнения уголовных наказаний), восстановление общественного престижа службы в органах внутренних дел. В последующем предполагается обеспечение приемлемых уровней правового, организационного, кадрового, финансового, материально-технического и иного ресурсного обеспечения; устойчивое взаимодействие с населением; высокий уровень профессионализма и качественное повышение эффективности деятельности подразделений ОВД.
Принцип сочетания централизации и децентрализации предполагает необходимость умелого использования единоначалия и коллегиальности в управлении. Сущность единоначалия состоит в том, что руководитель конкретного уровня управления ОВД пользуется правом единоличного решения вопросов, входящих в его компетенцию. По сути это предоставление руководителю организации широких полномочий, необходимых для выполнения возложенных на него функций управления, реализации персональной ответственности. Единоначалие означает, что каждый сотрудник должен получать команды и распоряжения только от одного должностного лица и отвечать только перед ним за выполненную работу.
Единоначалие способствует повышению ответственности за порученное дело, устраняет дублирование в совместной работе и уменьшает число конфликтов в организации. Следование ему является необходимым условием создания эффективной структуры управления органами внутренних дел.
Акцентируем внимание на еще одном принципе - принципе единства отраслевого и территориального управления.
Дело в том, что отраслевое управление в сфере обеспечения экономической безопасности характеризует необходимость углубления специализаций, повышения концентрации усилий. Территориальное же управление исходит из других целевых установок. Проблемы наиболее рационального размещения и развития сил и средств органов внутренних дел требуют учета целого комплекса факторов: промышленной инфраструктуры, соответствия характера производства особенностям этнических групп. А это все — региональные проблемы.
В указанном смысле региональным подразделениям ОВД сегодня необходимо, с учетом местных условий и возможностей, разработать порядок составления целевых региональных программ борьбы с экономической преступностью, обеспечить их системный характер, социально-экономическую обоснованность, надлежащее ресурсное обеспечение и контроль за выполнением. Назрела необходимость в разработке и реализации целевых
программ борьбы с преступностью применительно к отдельным видам экономических преступлений, отраслям хозяйства, сферам социальной жизни.
К частным принципам управления органами внутренних дел по обеспечению экономической безопасности можно, например, отнести ответственность за принятые обязательства; законность; обязательность решений вышестоящих органов управления ОВД и должностных лиц для нижестоящих, подконтрольность и подотчетность органов внутренних дел и должностных лиц; ответственность должностных лиц за неисполнение своих должностных обязанностей; социальная защищенность сотрудников органов внутренних дел; стабильность правоохранительной службы в органах внутренних дел.
Несоблюдение принципов управления в деятельности аппаратов управления ОВД зачастую приводит к тупиковым ситуациям, при которых в процессе принятия того или иного решения, как правило, не рассматривается несколько путей его реализации. Анализ сложившейся в территориальных ОВД практики позволяет полагать, что в большинстве случаев альтернативные проекты операций (мероприятий) не разрабатываются и не рассматриваются. Поэтому важно создать систему, предусматривающую конкуренцию подходов, методик, путей практического разрешения наиболее актуальных проблем. Доминирование в вопросах разработки и подготовки важнейших управленческих решений должно опираться не на принадлежность к тому или иному подразделению, а на имеющийся практический и теоретический потенциал. Инициатива снизу должна поощряться и становиться замеченной, потенциал, прежде всего, рядовых сотрудников ОВД является одной из важнейших составляющих внутренних резервов. Однако не разумно было бы лишь декларировать необходимость поощрения усилий сотрудников и подразделений, связанных с разработкой методик, предложений, концепций и т.д., система подготовки управленческих решений, планирования оперативно-служебной деятельности должна предусматривать реальное участие подразделений и конкретных сотрудников.
Задачам противодействия преступности должна соответствовать модернизированная система кадрового обеспечения деятельности подразделений ОВД по обеспечению экономической безопасности. Необходимо осуществить комплекс мер по коренному улучшению профессиональной подготовки специалистов основных подразделений, по обеспечению их переподготовки, организовать тщательный профессионально-психологический отбор, повысить квалификационные требования к лицам, претен-
дующим на работу в правоохранительных органах, установив в качестве обязательных критериев их профессиональной пригодности безупречную нравственную репутацию и служебную справедливость. Необходимо усовершенствовать порядок аттестования сотрудников ОВД, обеспечить непрерывное повышение ими квалификации, периодически осуществлять проверку их пригодности к качественному выполнению профессиональных функций.
В свою очередь, выполнение и последовательная реализация указанных принципов в управленческой деятельности органов внутренних дел во многом должны способствовать оптимизации процесса принятия и реализации решений в сфере обеспечения экономической безопасности, что может выражаться в:
а) постановке ясных, понятных целей, как стратегического, так и операционального характера;
б) отказе органов управления от необоснованного глобализма, стремления переделать слишком много дел сразу по обеспечению экономической безопасности;
в) переориентации в решении проблем с методов «аврального» характера, связанных с «бросанием» на них людей, нерациональном перераспределении средств («латание дыр») на продуманное, поэтапное, взвешенное движение к намеченным целям «малыми шагами» по обеспечению экономической безопасности страны и регионов;
г) отдании предпочтения предварительному экспериментированию по сравнению с попытками в «один ход» достичь желаемого (нормативного) положения дел в сфере экономической безопасности;
д) развитии способностей управленческого персонала к оценкам на основе прошлого опыта;
е) способности вовремя отказаться от задуманного проекта (программы) при ее очевидном провале.
ИЗ ИСТОРИИ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА
Д. А. Макаров*
ПРАВОВЫЕ И ИДЕОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ВИЗАНТИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
Ключевые слова: история права, Византийская империя, государственность, идеология, политико-правовая доктрина.
Аннотация: работе анализируются политико-правовые основы византийской империи, реконструируются принципы государственности и их генетическая связь с римской империей.
Key words: legal history, the Byzantine empire, statehood, ideology, political-legal doctrine.
Summary: The paper analyzes the political and legal foundations of the Byzantine Empire, reconstructed the principles of statehood and their genetic relationship with the Roman Empire.
Византийская империя отличалась исключительно высоким уровнем развития государственности применительно не только к странам средневековья, но и современного мира. Необходимо отметить, что многие базисные понятия природы государства, носителя государственной власти, её источника не имели нормативного определения. Политико-право-вая мысль Византии воспринимает доктринальные определения римских мыслителей, отцов христианской церкви, положения Священного писания, сложившуюся практику и опыт собственного народа для создания концепции государственной власти.
Одной из особенностей византийского права является то, что, несмотря на многочисленные кодификационные работы, в империи никогда не был принят акт конституционного значения, в рамках одного или некоторой системы юридически значимых документов. Некоторые исследователи,
* Кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и международного частного права Ленинградского государственного университета им. А. С. Пушкина.
