CC BY
4DOI 10.47643/1815-1337_2022_6_24 УДК 342
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПА САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МСУ ВО ВРЕМЯ ПАНДЕМИИ КОРОНОВИРУСА PROBLEMS OF IMPLEMENTATION OF THE PRINCIPLE OF INDEPENDENCE OF LSG
DURING THE CORONAVIRUS PANDEMIC
ПЕТРОГРАДСКАЯ Альбина Александровна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории права и философии, Самарский государственный экономический университет. 443090, Россия, Самарская обл., г. Самара, ул. Советской Армии, 141. E-mail: petrogradckaya@yandex.ru;
PETROGRADSKAYA Albina Alexandrovna,
candidate of law, associate professor departments of theory of law and philosophy, Samara state University of Economics.
141 Sovetskaya Armiya str., Samara, Samara region, 443090, Russia. E-mail: petrogradckaya@yandex.ru
Краткая аннотация. Статья посвящена анализу принципа самостоятельности в организации и деятельности МСУ и тому, как он был реализован местными властям в период пандемии COVID-19. Автор отмечает, что несмотря на законодательное закрепление данного принципа, по сути МСУ не являются полностью независимыми, а их самостоятельность условна. Проблемы с реализацией на практике принципа самостоятельности МСУ особенно четко вскрылись во время пандемии COVID-19. Автор отмечает, что местные власти по-разному реализовали свои расширенные федеральным центром полномочия.
Abstract: The article is devoted to the analysis of the principle of independence in the organization and activities of the LSG and how it was implemented by local authorities during the COVID-19 pandemic. The author notes that despite the legislative consolidation of this principle, in fact, LSGs are not completely independent, and their independence is conditional. Problems with the implementation in practice of the principle of independence of the LSG were particularly clearly revealed during the COVID-19 pandemic. The author notes that local authorities have implemented their expanded powers by the federal center in different ways.
Ключевые слова: местное самоуправление, принцип, самостоятельность, пандемия, COVID-19, регионы.
Keywords: Local self-government, principle, independence, pandemic, COVID-19, regions.
Для цитирования: Петроградская А.А. Проблемы реализации принципа самостоятельности МСУ во время пандемии короновируса // Право и государство: теория и практика. 2022. № 6(210). С. 24-26. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_6_24.
For citation: Petrogradskaya A.A. Problems of implementation of the principle of independence of LSG during the corona-virus pandemic //Law and state: theory and practice. 2022. No. 6(210). pp. 24-26. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_6_24.
Статья поступила в редакцию: 30.03.2022
Термин «принцип» в переводе с латинского означает «начало», происхождение», «то, что было в начале». При этом принцип является не только неким первоисточником, чем-то изначальным, но и своего рода мерилом правильности тех или иных итоговых суждений. Кроме того, зачастую принципы используют для приведения ряда имеющихся в обществе эмпирических знаний к универсальному знаменателю. Если говорить о принципе как правовом явлении, то в этой его ипостаси он является сущностью последнего и в силу этого представляет собой то, что наиболее устойчиво в праве и при определенных параметрах развития общества неизменно [1, с. 74].
Специфической особенностью принципов права является необходимость их закрепления в соответствующих нормативно-правовых актах. Принципы права нельзя произвольно изменить, так как они защищаются как государственным, так и международным правом.
Обобщенно принципы права: по природе своей устойчивы и неизменны; устанавливаются государством в соответствующих законодательных актах; чаще всего являются отражением сложившихся в обществе в то или иное время прогрессивных идей; обязательны для всех субъектов права; формируют основу для различных отраслей права.
В случае пробела в праве его принципы выступают правовыми ориентирами для принятия правомерного решения[4, с. 62].
С 2003 г. в связи с принятием Федерального закона № 131-ФЗ [9] (далее ФЗ № 131-ФЗ) было существенно трансформировано нормативное закрепление основных принципов организации местного самоуправления (далее - МСУ) в России. При этом принцип самостоятельности местной власти, установленный ст. 12 Конституции РФ [3], положения указанного закона не нарушили.
Самостоятельность является одним из основополагающих принципов функционирования МСУ. Однако важно понимать специфику этой самостоятельности. В ст. 1 ФЗ № 131 -ФЗ указано, что МСУ - это форма власти, которая обеспечивает са-
Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
мостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения. Из данного определения можно сделать вывод, что, закрепляя самостоятельность МСУ, законодатель не имел в виду её полную независимость, суверенитет, тем более что суверенитет может быть только один - Российской Федерации. В ФЗ № 131 -ФЗ речь идет о том, что деятельность МСУ в общей системе публичной власти может быть относительно автономной, а самостоятельность - условной. В.И. Васильев, анализируя самостоятельность органов МСУ в России отмечал, что её содержание является непостоянной величиной, рамки которой подвержены изменению в зависимости от экономических, политических, социальных условий [5, с. 41 ].
Кроме как в ст. 12, Конституция РФ провозглашает самостоятельность МСУ также и в статьях 130-132, причем положения данных норм отражены и в ФЗ № 131-ФЗ. В то же время указанные законодательные акты, тем не менее, так четко и не разъясняют, что же подразумевается под самостоятельностью МСУ. Результатом такого положения вещей являются многочисленные сложности, с которыми сталкивается местные органы власти в своей деятельности и развитии.
Самостоятельность МСУ, будучи одним из основных критериев её организации, регламентирующим взаимоотношения местной и государственной властей, является предметом бурных дискуссий в среде правоведов-конституционалистов в силу сложностей её практического применения. Например, А.Н. Кокотов считает, что самостоятельность МСУ проявляется в том, что она не подчиняется государственной власти в организационном плане, а также в том, что органы местной власти и граждане муниципальных образований в рамках своей компетенции имеют право принимать решения по важным вопросам на своё усмотрение[6].
Верным считаем мысль Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина о том, что «государство создает правовые рамки деятельности местного самоуправления, но само не вправе его осуществлять» [2].
Вопрос о пределах самостоятельности МСУ не раз становился предметом изучения и в Конституционном суде РФ. Так, в Постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П [7], указывается, что конституционно закрепленная самостоятельность МСУ не является абсолютной, т. е. проявляется в наличии у муниципальных образований самостоятельных предметов ведения и полномочий.
В свете вышеизложенного очевидной считаем необходимость законодательно закрепить сущность понятия «самостоятельность МСУ».
Анализируемая проблема особенно остро проявилась в период объявления пандемии в связи с распространением COVID-19 в РФ. Изначально все меры, направленные на борьбу с распространением новой коронавирусной инфекции, принимались централизованно. Однако в такой ситуации довольно скоро обострились и всплыли старые проблемы МСУ, обусловленные отсутствием четкого разделения полномочий, компетенций между местной и государственной властью. То есть опять встал вопрос об уровне самостоятельности местных властей. Кроме того, значительные масштабы России, а также специфические особенности её регионов, известные лишь органам их МСУ, во многом снижали эффективность мер, принимаемых государственной властью.
В результате стало ясно, что ряд полномочий в борьбе с COVID-19 следует делегировать местным властям. С этой целью в апреле 2020 г. был издан Указ Президента РФ № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» [8]. В данном нормативно-правовом акте было указано, что регионы должны самостоятельно разработать собственные мероприятия по борьбе с коронавирусной инфекцией.
Таким образом, самостоятельность МСУ после подписания данного указа Президента возросла, региональные власти стали активно использовать предоставленные им полномочия. Однако следует отметить, что в ряде случаев самостоятельные решения органов МСУ все же подвергались корректировке со стороны государственной власти. Так, например, в некоторых субъектах РФ в рамках борьбы с распространением коронавирусной инфекцией власти закрыли административные границы, препятствуя проезду людей и транспорта на свою территорию. В результате пришлось вмешаться премьер-министру М.В. Мишустину и указать губернаторам, что закрытие границ не входит в их полномочия, а ограничительные меры должны быть адекватными.
В целом анализ деятельности МСУ во время пандемии показал, что местные органы власти не всегда четко осознавали, как лучше воспользоваться предоставленными им полномочиями. Во многом этого обусловлено тем, что как у местных, так и у государственных органов власти не было опыта работы в подобных ситуациях, не разработан на законодательном уровне алгоритм действий во время пандемии. Региональным властям приходилось на ходу ориентироваться в ситуации, принимать наиболее адекватные меры, чтобы предотвратить распространение инфекции.
Пандемия как лакмусовая бумага наглядно показала давно существующие проблемы реализации на практике конституционного принципа самостоятельности МСУ. Его фактическая декларативность привела к тому, что местные власти, при-
выкшие работать «под присмотром» государства, не знали, что делать с этой свалившейся на них самостоятельностью. В результате многие их решения можно назвать спорными, а некоторые - очевидно ошибочными. На основе анализа проблем, возникших у МСУ в период пандемии, уже можно разрабатывать рекомендации по реформированию соответствующего законодательства. Так, например, целесообразно предоставить местным властям по своему усмотрению расходовать бюджетные средства, оставив при этом контроль за данными процессами гражданам.
С другой стороны, многие субъекты РФ отлично показали себя в сложных условиях, смогли сориентироваться, на ходу оперативно, гибко и грамотно реагировать на происходящее в стране и регионе. Важно заметить, что, самостоятельно решая проблемы, связанные с распространением коронавирусной инфекции, органы МСУ таких регионов не только заботились о здоровье населения, но и думали о спасении малого и среднего бизнеса. Они понимали, что пандемия рано или поздно закончится, и тогда встанет вопрос: что осталось от регионального бизнеса? Поэтому необходимо было сделать все возможное, чтобы помочь бизнесу выжить в такой сложной ситуации.
В целом можно отметить, что многие регионы во время пандемии принимали эффективные решения. В настоящее время представляется очевидным, что будущее России - за развитием федерализма. Полагаем, для РФ подходит модель развития федерализма, при которой федеральная власть принимает стратегические политические решения, а выбор инструментария и характер их реализации отдаются на откуп регионам. При этом федеральный центр осуществляет жесткий контроль над качеством и сроками этих решений. Важно расширять в финансовую базу регионов и предоставлять им возможность самостоятельно её распоряжаться. Как уже было отмечено, многие регионы, получив во время пандемии новые полномочия, проявили себя с лучшей стороны, и теперь этот тренд нужно закрепить. Пандемия во многом стала толчком к обсуждению новой региональной финансовой политики в Минэкономразвития. Проблемы полноценной реализации на практике принципа самостоятельности МСУ в РФ, трансформации взаимоотношений федерального центра и регионов, децентрализации полномочий и финансовых ресурсов давно уже давно уже стоят на повестке дня. Очевидно, что настало время реформирования законодательства, регламентирующего деятельность МСУ в РФ, причем особое внимание следует уделить именно повышению самостоятельности местных властей.
Библиография:
1. Карасев А.Т., Коваленко К.И. Самостоятельность местного самоуправления как ключевой принцип осуществления государственной и местной власти // Вестник Уральского юридического института МВД России. - 2019. - № 1. - С. 73-76.
2. Козлова Е. И. Конституционное право России: учебник / Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. - 585 с.
3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС Консультант плюс
4. Ларионова М.А. Правовое содержание конституционного принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий // ВУЗ. XXI век. - 2014. - Т. 2. - № 2 (45). - С. 58-68.
5. Муниципальное право России: Учебник / В.И. Васильев. - 2 изд., перераб. и доп. - М.: Юстицинформ, 2012. - 680 с.
6. Муниципальное право России: учебник для академического бакалавриата / под ред. А. Н. Кокотова. - 4-е изд., перераб. и доп. -М: Юрайт, 2016. - 567 с.
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 N 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СПС Консультант плюс
8. Указ Президента РФ от 02.04.2020 № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» // СПС КонсультантПлюс
9. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС Консультант плюс.
References:
1. Karasev A.T., Kovalenko K.I. Independence of local self-government as a key principle of the implementation of state and local government // Bulletin of the Ural Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia. - 2019. - No. 1. - pp. 73-76.
2. Kozlova E. I. Constitutional law of Russia: textbook / E. I. Kozlova, O. E. Kutafin. - 3rd ed., reprint. and additional - M.: Jurist, 2003. - 585 p.
3. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on 12.12.1993 with amendments approved during the all-Russian vote on 01.07.2020) // SPS Consultant plus
4. Larionova M.A. The legal content of the constitutional principle of financial and economic independence of local self-government within its powers // University. XXI century. - 2014. - Vol. 2. - № 2 (45). - Pp. 58-68.
5. Municipal law of Russia: Textbook / V.I. Vasiliev. - 2nd ed., reprint. and additional - M.: Justicinform, 2012. - 680 p.
6. Municipal law of Russia: textbook for academic baccalaureate / edited by A. N. Kokotov. - 4th ed., reprint. and add. - M: Yurayt, 2016. - 567 p.
7. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation dated 01.12.2015 N 30-P "On the case of checking the constitutionality of Parts 4, 5 and 5.1 of Article 35, Parts 2 and 3.1 of Article 36 of the Federal Law "On General Principles of Local Self-Government Organization in the Russian Federation" and Part 1.1 of Article 3 of the Law of the Irkutsk Region "On Certain Issues of the Formation of Bodies local self-government of municipalities of the Irkutsk region" in connection with the request of a group of deputies of the State Duma" // SPS Consultant plus.
8. Decree of the President of the Russian Federation No. 239 dated 02.04.2020 "On measures to ensure the sanitary and epidemiological welfare of the population in the territory of the Russian Federation in connection with the spread of a new coronavirus infection (COVID-19)" // SPS ConsultantPlus
9. Federal Law No. 131-FZ of 06.10.2003 (as amended on 30.12.2021) "On the general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation" // SPS Consultant plus.
