CC BY
89УДК 342
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЕ
ВЛАСТИ
Бредихин А.Л.
Санкт-Петербургский университет МВД России, г. Санкт-Петербург
В настоящей статье рассматривается статус института местного самоуправления в современной российской системе власти с учетом изменений, внесенных поправками в Конституцию РФ в 2020 г. Автор обращает внимание на новые пункты, появившиеся в ст. 131 и 132 Конституции РФ, которые определяют включение местного самоуправления в единую систему публичной власти и возможность участия органов государственной власти в формировании органов МСУ. Автор приходит к выводу, что нововведения противоречат смыслу самой идеи местного самоуправления, т.к. на муниципальном уровне власть как таковая не осуществляется, а решаются конкретные вопросы местного значения.
Ключевые слова: местное самоуправление, МСУ, единая система публичной власти, муниципальное образование, поправки в Конституцию РФ.
Местное самоуправление (МСУ) традиционно считается важным демократическим институтом, определяющим возможность самоорганизации населения того или иного муниципального образования по решению вопросов местного значения. Именно в таком духе передан изначально смысл местного самоуправления в Конституции РФ 1993 г.
В ч. 1 ст. 130 Конституции РФ [1] сказано, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В ч. 2 той же статьи обозначено, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Здесь напрашивается вывод, что органы МСУ автономны и независимы от государственной власти, имеют государствоподобную структуру, но в большей степени представляют собой некую форму общественной самоорганизации без государственного вмешательства.
В части 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Указанная конвенция ратифицирована Федеральным законом РФ от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ [2] и вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года. То есть, общепринятая в мировом сообществе концепция местного самоуправления в полной мере реализовалась в российском законодательстве.
Надо сказать, что институт местного самоуправления наряду с другими демократическими принципами составляет основу конституционного строя, основанного на власти народа.
Обращает на себя внимание то, что ни в Европейской хартии местного самоуправления, ни в Конституции РФ [1] нет упоминания, что МСУ является формой осуществления власти. Даже Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4] не применяет слово власть по отношению к органам муниципального управления. Статья 1 названного федерального закона определяет местное самоуправление как «форму
осуществления народом своей власти»..... «самостоятельное и под свою ответственность
решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». То есть через МСУ народ выражает свою власть, но сами по себе органы МСУ не являются органами власти.
Очевидно, что и само понятие «местное самоуправление» больше подразумевает некоторую ступень самостоятельной деятельности общества на определенной территории, свободу в решении местных вопросов, но никак не властную деятельность.
Авторы учебника по муниципальному праву РФ 2019 г. видят местное самоуправления как самостоятельный вид публичной власти, органы которого «не входят в систему органов государства, но они могут осуществлять передаваемые им отдельные полномочия государства, сотрудничают с органами государства в решении смежных вопросов - на стыке вопросов местного и государственного значения» [5, С. 56]. И действительно, такое понимание вполне соответствовало конституционным и законодательным положениям. Несмотря на проблемы реализации модели местного самоуправления на практике, в целом МСУ оставалось формально независимым и в нем проявлялась самостоятельность гражданского общества.
С принятием в 2020 г. поправок к Конституции РФ [1] институт МСУ подвергся некоторой трансформации, изменяющей концептуальные основы местного самоуправления в России. Данные положения Конституции РФ уже реализуются и конкретизируются в законодательстве.
Наиболее важными поправками, касающимися органов МСУ являются:
Во-первых, дополнение ст. 132 Конституции РФ [1] частью 3, определяющей, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.
Во-вторых, появление в ст. 131 Конституции РФ [1] части 1.1., гласящей: «Органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом».
Полагаем, что данные нововведения не согласуются с идеей местного самоуправления как таковой и противоречат изначально заложенному в Конституции РФ[1] смыслу местного самоуправления и приводят к значимым последствиям. Так, при буквальном толковании, местное самоуправление теряет общественный (квазиобщественный) характер управления, и формально становится формой публично-властной деятельности (в рамках государственного управления). То есть, включение в единую систему публичной власти означает потерю местным самоуправлением собственно возможности «самоуправления» и превращение его в составное звено государственной системы управления.
Участие органов государственной власти в формировании органов МСУ и должностных лиц, предусмотренное ч. 1.1. ст. 131 Конституции РФ [1], также противоречит идее независимости местного самоуправления, устраняет ее общественный характер, как форму самоорганизации гражданского общества.
Поправки в Конституцию РФ придали местному самоуправлению характеристики, которые ему не свойственны априори. А именно, властный характер деятельности органов местного самоуправления и его единство с органами государственной власти.
«Единая система публичной власти» термин чуждый конституционному праву России и определяется законодательно лишь после принятия поправок к Конституции РФ в Федеральном законе от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» [3], в статье 2: «Под единой системой публичной власти понимаются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности, осуществляющие в конституционно установленных пределах на основе принципов согласованного функционирования и устанавливаемого на основании Конституции Российской Федерации и в соответствии с законодательством организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия, в том числе по вопросам передачи полномочий между уровнями публичной власти, свою деятельность в
целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий для социально-экономического развития государства.
Из этого определения видно, что органы местного самоуправления прямо не включены в единую систему публичной власти, а содержится витиеватая, терминологически перегруженная конструкция, не позволяющая понять какой властный критерий заложен в систему местного самоуправления. То есть, законодатель вполне мог определить, что в единую систему публичной власти включены: «федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы и органы местного самоуправления» и на этом поставить точку.
Тем не менее, видимое явное противоречие между содержанием «власти» и «местного самоуправления» вызвало необходимость какого-то более-менее разумной состыковки воедино федерального, регионального и местного уровня управления. И если в Конституции РФ [1] четко прописано, что органы МСУ и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти, то в названном законе речь идет о включении в состав публичной власти неких «органов местного самоуправления в их совокупности...». Возможно, речь идет о том, что когда органы МСУ выполняют переданные им полномочия или выполняют мероприятия в интересах органов государственной власти, они как-бы включаются по этим вопросам в определенный государственно-властный механизм? Ничем другим, объяснить включение органов МСУ в единую систему публичной власти не представляется возможным.
Сущностную основу местного самоуправления составляет деятельность по «решению вопросов местного значения», которые определены в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4] как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Здесь мы также не находим намека, что эти вопросы каким-либо образом могут быть связаны с осуществлением публичной власти.
Из содержания главы 3 названного закона, содержащей перечень вопросов местного значения, среди этих вопросов публично-властного характера ни один из них не носит.
Таким образом, поправки к Конституции РФ [1], принятые в 2020 г. в части правового регулирования местного самоуправления, вызывают множество вопросов. Если буквально толковать поправки, внесенные в статьи 130 и 131 Конституции РФ [1], то можно прийти к выводу, что местное самоуправление стало частью единой вертикали публичной власти. В тоже время, законодательство, регулирующее местное самоуправление, практически не изменилось.
Безусловно, настоящее и эффективное самоуправление на местах в России не сложилось за прошедшие 30 лет, но и частью единой системы публичной власти формально также не стало. В связи с чем, вызывает недоумение текущий нормативно закрепленный статус местного самоуправления в России. С одной стороны, оно не является «самоуправлением», т.к. нормативно определяется его место в «единой системе публичной власти», а с другой - не является «властью» как таковой, так как в перечне вопросов местного значения нет властных полномочий, а лишь вопросы «непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования».
В связи с изложенным, нужно сделать вывод, что внесенные поправки в Конституцию РФ[1], регулирующие местное самоуправление, подготовлены с нарушением правил юридической техники, что для текста Конституции РФ [1] является недопустимым. Возможно, для выявления истинного значения новых положений в дальнейшем потребуется толкование Конституционного Суда РФ, но на сегодняшний день перед учеными-конституционалистами стоит серьезная проблема разумного объяснения и концептуального обоснования существующего статуса местного самоуправления и его места в «единой системе публичной власти».
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации // Справочная правовая система Консультант Плюс [Электронный ресурс] (дата обращения - 30.05.2021 г.).
2. Федеральный закон РФ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления" от 11.04.1998 № 55-ФЗ // Справочная правовая система Консультант Плюс [Электронный ресурс] (дата обращения - 30.05.2021 г.).
3. Федеральный закон от 08.12.2020 № 394-Ф3 «О Государственном Совете Российской Федерации» // Справочная правовая система Консультант Плюс [Электронный ресурс] (дата обращения - 30.05.2021 г.).
4. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочная правовая система Консультант Плюс [Электронный ресурс] (дата обращения - 30.05.2021 г.).
5. Кузякин Ю.П. Муниципальное право Российской Федерации: учебник/ Ю.П. Кузякин, С.В. Кузякин. - Москва; Берлин: Директ-Медиа, 2019.
6. Бредихин А.Л. Имплицитные полномочия президента Российской Федерации // Экономика. Социология. Право. - № 1 (17). - 2020. - С. 109-113.
7. Зинченко Е.Ю., Хазов Е.Н. Конституционная модель современного российского федерализма // Вестник Московского университета МВД России. - № 2. - 2021. - С. 46 - 50.
8. Пронина Л.И. Региональная политика в свете обновлений Конституции Российской Федерации в 2020 году // Экономика и управление: проблемы, решения. - 2020. - №3 (7). - С. 79-88.
9. Бредихин А.Л. Криминальная теория происхождения государства: постановка гипотезы // Философия права. - № 1 (92) - 2020. - С. 174-178.
Сведения об авторах
Бредихин А.Л. - кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры истории государства и права Санкт-Петербургского университета МВД России, e-mail: axel_b@mail.ru.
UDK 342
LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE MODERN RUSSIAN SYSTEM OF POWER
Bredikhin A.L.
St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Saint-Petersburg
This article examines the status of the institution of local self-government in the modern Russian system of government, taking into account the changes introduced by the amendments to the Constitution of the Russian Federation in 2020. The author draws attention to the new clauses that have appeared in Art. 131 and 132 of the Constitution of the Russian Federation, which determine the inclusion of local self-government in a unified system of public authority and the possibility of participation of state authorities in the formation of LSG bodies. The author comes to the conclusion that the innovations contradict the meaning of the very idea of local self-government, since at the municipal level, power as such is not exercised, but specific issues of local importance are resolved.
Key words: local self-government, LSG, unified system of public authority, municipal formation, amendments to the Constitution of the Russian Federation.
References
1. Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii // Spravochnaya pravovaya sistema Konsul'tant Plyus [Elektronnyy resurs] (data obrashcheniya - 30.05.2021 g.).
2. Federal'nyy zakon RF «O ratifikatsii Yevropeyskoy khartii mestnogo samoupravleniya" ot 11.04.1998 № 55-FZ // Spravochnaya pravovaya sistema Konsul'tant Plyus [Elektronnyy resurs] (data obrashcheniya - 30.05.2021 g.).
3. Federal'nyy zakon ot 08.12.2020 № 394-FZ «O Gosudarstvennom Sovete Rossiyskoy
Federatsii» // Spravochnaya pravovaya sistema Konsul'tant Plyus [Elektronnyy resurs] (data obrashcheniya - 30.05.2021 g.).
4. Federal'nyy zakon ot 06.10.2003 № 131-FZ «Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii» // Spravochnaya pravovaya sistema Konsul'tant Plyus [Elektronnyy resurs] (data obrashcheniya - 30.05.2021 g.).
5. Kuzyakin YU.P. Munitsipal'noye pravo Rossiyskoy Federatsii: uchebnik/ YU.P. Kuzyakin, S.V. Kuzyakin. - Moskva; Berlin: Direkt-Media, 2019.
6. Bredihin A.L. Implicitnye polnomochiya prezidenta Rossijskoj Federacii // Ekonomika. Sociologiya. Pravo. - № 1 (17). - 2020. - S. 109-113.
7. Zinchenko E.YU., Hazov E.N. Konstitucionnaya model' sovremennogo rossijskogo federalizma // Vestnik Moskovskogo universiteta MVD Rossii. - № 2. - 2021. - S. 46 - 50.
8. Pronina L.I. Regional'naya politika v svete obnovlenij Konstitucii Rossijskoj Federacii v 2020 godu // Ekonomika i upravlenie: problemy, resheniya. - 2020. - №3 (7). - S. 79-88.
9. Bredihin A.L. Kriminal'naya teoriya proiskhozhdeniya gosudarstva: postanovka gipotezy // Filosofiya prava. - № 1 (92) - 2020. - S. 174-178.
Author's information
Bredikhin A.L. - Candidate of Law, Senior Lecturer, Department of History of State and Law, St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, e-mail: axel_b@mail.ru.
