CC BY
359
ББК Х620.612
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ИНИЦИАТИВЫ ГРАЖДАН (НА ПРИМЕРЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ)
Е.И. Бычкова,
адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин Челябинского юридического института МВД России
Проанализировано право правотворческой инициативы жителей муниципального образования, обладающих активным избирательным правом на выборах в органы местного самоуправления; определены стадии реализации правотворческой инициативы; обозначены общие проблемы реализации правотворческой инициативы граждан.
Ключевые слова: правотворческая, инициатива, муниципальный, проект.
Правотворческая инициатива граждан новый институт непосредственной демократии для российского государства, представляющий собой форму непосредственного осуществления местного самоуправления инициативной группой граждан посредством внесения ими проекта правового акта по вопросам местного значения, отмене или изменению ранее принятых нормативно-правовых актов для последующего принятия его представительным органом местного самоуправления.
Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. право правотворческой инициативы в принадлежит жителям муниципального образования, обладающим активным избирательным правом на выборах в органы местного самоуправления (муниципального образования).
Практика применения института правотворческой инициативы граждан позволила определить процедуру реализации правотворческой инициативы как законодательно закрепленную совокупность последовательных действий участников процесса и выделить следующие стадии:
1) формирование и регистрация инициативной группы;
2) внесение и регистрация правотворческой инициативы;
3) сбор подписей в поддержку правотворческой инициативы;
4) рассмотрение правотворческой инициативы органами и должностными лицами местного самоуправления.
Рассмотрим процедуру реализации и некоторые ее проблемы на примере муниципальных образований Челябинской области.
Так, решение о создании инициативной группы оформляется протоколом собрания и подписывается председателем и секретарем собрания. Членом инициативной группы может быть совершеннолетний дееспособный гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом на выборах в органы местного самоуправления (данного муниципального образования). Минимальная численность инициативной группы граждан составляет три процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, но не менее 10 человек.
Количественный состав инициативной группы а также единица исчисления количества группы в том или ином муниципальном образовании Челябинской области определены по-разному.
Минимальное количество участников инициативной группы граждан для реализации правотворческой инициативы в муниципальных образованиях Челябинской области:
1) г. Челябинск - не менее 10 человек;
2) Юрюзанское городское поселение - не менее 25 человек;
3) Катав-Ивановский муниципальный район - не менее 25 человек;
4) Миасский городской округ - не менее
0,01 % от числа жителей;
5) Нязепетровское городское поселение -не менее 20 человек;
6) Еткульский муниципальный район - не менее 30 человек;
7) Южноуральский городской округ - не менее 10 человек;
8) Аргаяшский муниципальный район не менее 7 человек;
9) Озерский городской округ - не менее 30 жителей;
10) Коркинское городское поселение - не менее 500 человек.
На наш взгляд, для приведения в соответствие муниципальных правовых актов, регламентирующих правотворческую инициативу граждан, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» целесообразно было бы в Положениях о правотворческой инициативе граждан муниципальных образований закреплять не конкретное количество человек - участников инициативной группы, а их процент от общего количества населения муниципального образования. Это связано в первую очередь с тем, что законодательные акты муниципальных образований должны соответствовать федеральному законодательству. Также исчисление количества участников инициативной группы представляется более удобным в процентах по разным основаниям, в том числе и потому, что количество населения того или иного муниципального образования не периодически может изменяться в большую или меньшую сторону.
Так, согласно Решению Совета депутатов Юрюзанского городского поселения Челябинской области № 181 от 23 августа 2006 г. «Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан в Юрюзанском городском поселении»1 с правотворческой инициативой в поселении может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 25 человек. Решение о создании инициативной группы граждан для реализации правотворческой инициативы принимается на собраниях с числом присутствующих граждан, обладающих избирательным правом, не менее 300 человек. Собрание проводится в соответствии с положением о порядке назначения и проведения собраний граждан, конференций (собраний делегатов). Решением инициативной группы граждан, оформленным соответствующим протоколом, избирается уполномоченный представитель (представители), который от имени инициативной группы граждан участвует в обсуждении и рассмотрении проекта муниципального правового акта, вне-
сенного в порядке реализации правотворческой инициативы.
Согласно Решению Совета депутатов Коркинского городского поселения Челябинской области от 22 августа 2007 г. № 169 «Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан в Коркинском городском поселении» с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан в количестве не менее 500 человек - жителей поселения, обладающих избирательным правом2. В городе Салехарде с правотворческой инициативой может выступать инициативная группа в количестве не менее 2,5 процентов от числа жителей города, обладающих избирательным правом.
Рассмотрим порядок внесения и регистрации правотворческой инициативы граждан на примере Миасского городского округа Челябинской области.
Инициативная группа вносит в Собрание депутатов Округа заявление произвольной формы с просьбой о регистрации петиции и инициативной группы.
К заявлению прилагаются протокол собрания граждан и петиция с проектом решения Собрания депутатов Округа, оформленным и согласованным в соответствии с Регламентом Собрания депутатов Округа. Документы в течение рабочего дня направляются Главой Округа, а в его отсутствие - заместителем председателя Собрания депутатов Округа в юридический отдел Собрания депутатов Округа и постоянную комиссию по вопросам законности, правопорядка и местного самоуправления для рассмотрения. Юридический отдел Собрания депутатов Округа рассматривает предложения петиции (инициативы) на предмет соответствия вопроса, содержащего в проекте правового акта, законодательству Российской Федерации и Челябинской области, компетенции Собрания депутатов Округа и дает письменное правовое заключение в пятидневный срок со дня получения документов. Постоянная комиссия Собрания депутатов Округа по вопросам законности, правопорядка и местного самоуправления в месячный срок со дня получения документов при наличии заключения юридического отдела принимает решение о регистрации петиции и инициативной группы, об утверждении формулировки вопроса, вносимого в опросный лист, и о выдаче образца опросного листа. После принятия решения петиция и инициативная группа регистрируются в специальном жур-
Бычкова Е.И.
Проблемы реализации правотворческой _________________инициативы граждан...
нале. Глава Округа в трехдневный срок со дня принятия решения о регистрации выдает документы, заверенные печатью Собрания депутатов Округа: решение о регистрации петиции и инициативной группы, утвержденную форму опросного листа для сбора подписей граждан в поддержку вносимой петиции, свидетельства членам инициативной группы установленного образца3.
Таким образом, проект муниципального правового акта в Решении Собрания депутатов Миасского городского округа Челябинской области от 15 июня 2007 г. № 21 «Об утверждении положения о реализации права граждан на правотворческую инициативу в вопросах местного значения в Миасском городском округе» именуется петицией. Аналогично проект именуется петицией и в Решении Челябинской городской Думы от 9 сентября 2003 г. № 28/5 «Об утверждении Положения о реализации права граждан на народную правотворческую инициативу в вопросах местного значения в городе Челябинске». Однако мы уверены, что употребление термина «петиция» относительно правотворческой инициативы граждан не верно.
Петиция - это форма коллективного обращения граждан в компетентный орган государства или местного самоуправления с предложением принять определенный нормативный акт или решение (иногда с приложением проекта) либо рассмотреть соответствующий вопрос на заседании органа. Петиция содержит определенное количество подписей граждан с указанием их местожительства (возможно, и других данных). Наличие этого количества подписей заставляет компетентный орган рассмотреть поставленный вопрос, хотя он может и не согласиться с предложениями и проектами решений, содержащихся в петиции. Правотворческая инициатива же представляет собой внесение конкретного проекта правового акта, а не предложения о принятии нормативного акта. Правотворческие предложения (они же петиции) не являются публич-но-властными решениями, так как при внесении данных предложений органы местного самоуправления не обязаны принимать по ним правовые акты, тогда как правотворческая инициатива граждан носит публичновластный характер.
В муниципалитетах нашей страны по-разному определяется дата начала сбора подписей в поддержку правотворческой инициативы.
В г. Новосибирске4 сбор подписей начи-нается с момента выдачи регистрационного свидетельства инициативной группе, в г. Челябинске5, Миасском городском округе Челябинской области, Катав-Ивановском городском поселении Челябинской области установлено время начало сбора подписей со дня получения утвержденного образца опросного листа, в Подольском муниципальном районе Московской области - со дня принятия инициативной группой граждан решения о начале сбора подписей (определяется датами начала и окончания сбора подписей в подписных листах). Федеральным законодательством этот вопрос никак не урегулирован и оставлен на усмотрение муниципалитетов.
Следующей и последней стадией процесса реализации правотворческой инициативы является рассмотрение ее на личном приеме уполномоченных представителей инициативной группы главой администрации города или уполномоченным им лицом.
В целях реализации правотворческой инициативы представители инициативной группы граждан направляют проект муниципального правового акта в представительный орган муниципального образования либо главе муниципального образования, если принятие соответствующего акта относится к компетенции соответственно представительного органа либо главы муниципального образования.
По итогам обсуждения проекта местного нормативного акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы, органы и должностные лица местного самоуправления могут принять следующие варианты решений:
1) принять проект местного нормативного акта (как в предложенной редакции без изменений, так и с изменениями и дополнениями);
2) вынести проект на местный референдум;
3) отклонить проект, аргументировано обосновав причины;
4) о доработке проекта правового акта;
5) о разработке нормативного правового акта, вытекающего из предложений правотворческой инициативы граждан.
По результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, принимается мотивированное
решение соответствующим органом или должностным лицом в соответствии с их компетенцией. Данное решение подлежит обязательному официальному опубликованию в порядке, предусмотренном для опубликования муниципальных правовых актов в средствах массовой информации, и официально в письменной форме доводится до сведения внесшей его инициативной группы граждан.
Таким образом, правотворческая инициатива граждан как одна из форм проявления инициативности и активности граждан на местах имеет много не решенных проблем как в муниципальных образованиях Челябинской области, так и в муниципальных образованиях других субъектов Российской Федерации.
В заключение обозначим проблемы реализации правотворческой инициативы граждан, встречающиеся практически в каждом муниципальном образовании.
1. Отсутствие муниципальных правовых актов, регламентирующих правотворческую инициативу граждан (например, в Нязепет-ровском городском поселении). В связи с этим предлагается обязать муниципальные образования принимать муниципальные правовые акты, регулирующие процедуру реализации правотворческой инициативы.
2. Количественный состав инициативной группы граждан по внесению проекта правового акта зачастую исчисляется не в процентном соотношении исходя из количества населения муниципального образования, как это установлено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а устанавливается абсолютное число граждан (г. Челябинск, Юрюзанское городское поселение, Озерский городской округ и др.).
3. До сих пор в муниципальных правовых актах о правотворческой инициативе граждан происходит подмена и смешение понятий «правотворческая инициатива граждан», «обращения граждан», «петиция», что является грубым нарушением федерального законодательства (например, в Решении Собрания депутатов Миасского городского округа Челябинской области от 15 июня 2007 г. № 21 «Об утверждении положения о реализации права граждан на правотворческую инициативу в вопросах местного значения в Миасском городском округе»).
4. В некоторых правовых актах муниципальных образований, регулирующих процедуру реализации правотворческой инициативы граждан, закреплено, что правотворческая инициатива граждан - это стадия правотворческого процесса. Однако правотворческая инициатива граждан является формой непосредственного осуществления местного самоуправления.
'Авангард. - 2006. - 2 сент.
2 Горняцкая правда. - 2007. - 14 сент.
3 Миасский рабочий. - 2007. - 17 июля.
4 Решение Новосибирского городского совета депутатов от 31 августа 2005 г. № 75 «О положении о правотворческой инициативе граждан в городе Новосибирске» // Вечерний Новосибирск. - 2005. - 30 сент.
5 Решение Челябинской городской Думы от 9 сентября 2003 г. № 28/5 «Об утверждении Положения о реализации права граждан на народную правотворческую инициативу в вопросах местного значения в городе Челябинске» // Челябинск за неделю. - 2003. - 12 сент.
Статья поступила в редакцию 12 ноября 2008 г.
