CC BY
495
УДК 349.2
раздел ПРАВОВЕДЕНИЕ
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА НА ЗАБАСТОВКУ В РОССИИ
© В. Г. Иващенко
Российская академия правосудия Россия, 117418 г. Москва, ул. Новочеремушкинская, д. 69, корп. «а».
Тел./факс: +7 (495) SS2 52 08.
E-mail: [email protected]
Статья посвящена отдельным проблемам реализации права на забастовку в Российской Федерации. Право на забастовку рассматривается как важнейший императив основополагающего принципа международного трудового права — принципа свободы объединения и действенного признания права на ведение коллективных переговоров.
Ключевые слова: основополагающий принцип международного трудового права, свобода объединения и действенное признание права на ведение коллективных переговоров, право на забастовку.
В настоящее время широко обсуждается вопрос о необходимости реформирования трудового законодательства России [1, с. 5-14].
Показательно, что 20 мая 2011 г. в рамках Первого Петербургского международного юридического форума был проведен круглый стол, участники которого сделали попытку дать ответы на вопросы о том, какие необходимы изменения в трудовом законодательстве, какова его роль в регулировании происходящих в обществе экономических и социальных процессов, может ли трудовое законодательство внести весомый вклад в построение инновационного общества, преодоление кризисных явлений в экономике.
Обобщая результаты, достигнутые в ходе проведения круглого стола, Т. Ю. Коршунова отмечает, что мировой финансовый кризис, поиск нового баланса интересов и нового соотношения сил работников и работодателей обострили проблему необходимости реформирования Трудового кодекса РФ. В то же время она совершенно обоснованно замечает, что «многие правила и процедуры, включенные в Трудовой кодекс РФ, являются итогом серьезных научных изысканий и не могут быть немотивированно отброшены в угоду сиюминутным интересам», и приходит к выводу, что в проведении широкомасштабной реформы трудового законодательства в настоящее время нет объективной необходимости. «Достаточно выявить проблемы, вынести их на широкое обсуждение и найти решение, которое устроило бы всех» [2, с. 5, 18-19]. Представляется, что следует вести речь не только, и даже не столько об изменениях трудового законодательства, сколько о проблемах его реализации.
Рассмотрим, в частности, проблемы, возникающие при реализации важнейшего императива принципа свободы объединения и действенного признания права на ведение коллективных переговоров - права на забастовку.
Принцип свободы объединения и действенного признания права на ведение коллективных переговоров является главнейшим принципом международного трудового права и гарантирует права работников и работодателей на свободное объеди-
нение и принятие мер в защиту своих интересов на рынке труда и на рабочем месте. Он направлен прежде всего на обеспечение достойных условий труда посредством участия субъектов трудовых правоотношений в их коллективно-договорном установлении, а организации работников и работодателей позволяют добиться их соблюдения.
Принцип свободы объединения и действенного признания права на ведение коллективных переговоров нашел отражение как в Конституции (ст. 30), так и в многочисленных нормах Трудового кодекса РФ и иных правовых актов. Правовой статус профсоюзов и объединений работодателей закреплен, соответственно, в Федеральном законе от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» [3] и в Федеральном законе от 27 ноября 2002 г. «Об объединениях работодателей» [4].
Исследуя проблему эффективности реализации принципа свободы объединения, М. В. Васильев отмечает, что в данной сфере Россия в своей деятельности активно воспринимает и реализует международные стандарты МОТ в сфере труда [5, с. 4-5].
Одним из императивов принципа свободы объединения и действенного признания права на ведение коллективных переговоров является право на использование коллективных средств защиты, включая право работников на проведение забастовки.
Право на забастовку является неотъемлемым элементом свободы объединения и закреплено в универсальных международных актах. Так, в п.п. «<і» п.1 ст.8 Международного пакта «Об экономических, социальных и культурных правах» указано, что участвующие в данном Пакте государства обязуются обеспечить право на забастовки при условии его осуществления в соответствии с законами каждой страны [6].
Несмотря на то что право на забастовку непосредственно не упоминается ни в одном акте Международной организации труда, Комитет по свободе объединения и Комитет экспертов МОТ по применению конвенций и рекомендаций при толковании соответствующих конвенций предъявляют су-
щественные требования к национальному законодательству в отношении реализации работниками права на забастовку [7].
В частности, Комитет по свободе объединения перечисляет условия организации и проведения забастовки, которые можно считать обоснованными: установление обязанности предварительного предупреждения о проведении забастовки; обязанность предварительного проведения примирительных процедур; наличие кворума и принятие решения об объявлении забастовки квалифицированным большинством; обязанность принять решение о проведении забастовки тайным голосованием; принятие мер, обеспечивающих безопасность и предупреждение несчастных случаев; обеспечение выполнения минимума необходимых работ (услуг) в случаях проведения забастовки в жизненно важных отраслях (службах); обеспечение свободы выбора для работников, не желающих участвовать в забастовке [8].
В докладе Комитета экспертов МОТ о свободе объединения и коллективных переговорах также отмечено, что участие в забастовке не должно приводить к увольнению или дискриминации трудящихся [9, с. 82].
Ст. 28 Хартии основных прав Европейского Союза особо предусматривает право работников и работодателей или их соответствующих организаций вести переговоры и заключать коллективные соглашения и в случае конфликта интересов прибегать к коллективным действиям, включая забастовку, в целях защиты собственных интересов [10, с. 302-314].
Что касается реализации права на забастовку, в России в настоящее время сложился фактически запретительный порядок разрешения коллективных трудовых споров и забастовок.
В 2008 г. С. Ю. Головина с удовлетворением отмечала «положительную тенденцию снижения количества забастовок в последнее время», связывая это с «экономическим ростом и повышением уровня доходов населения, стабилизацией ситуации с заработной платой, общим улучшением условий труда» [11, с. 542]. Однако более верными причинами их уменьшения являлись осознание неэффективности таких действий [12, с. 38], излишне сложный и регламентированный порядок их разрешения, содержащий большое количество запретов и ограничений [13, с. 97]. Кроме того, как справедливо пишет Е. Герасимова, «дело не только в самих нормах, но и в том, как они применяются», критикуя сложившуюся в России судебную практику признания подавляющего числа забастовок незаконными, использование неформальной практики оказания давления на работников, в том числе со стороны правоохранительных органов [14, с. 52-59].
Определенная попытка облегчить процедуры разрешения коллективных трудовых споров и проведения забастовок была предпринята законодате-
лем с принятием 22 ноября 2011 г. Федерального закона «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в части совершенствования порядка рассмотрения и разрешения коллективных трудовых споров» [15].
Новая редакция положений Трудового кодекса, в частности, позволяет принимать решение об утверждении требований коллектива не только на собрании или конференции, но и на основе сбора подписей, более подробно регламентирует проведение отдельных примирительных процедур, устанавливает более благоприятные для работников процедурные сроки, предусматривает возможность создания по решению трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений постоянно действующего трудового арбитража при ней для рассмотрения и разрешения коллективных трудовых споров.
Внесенные в трудовое законодательство изменения являются, в том числе реакцией на неоднократно вынесенные рекомендации Комитета по свободе объединения Административного совета МОТ о приведении положений законодательства и правоприменительной практики Российской Федерации в части требований к объявлению и проведению забастовок в соответствие с Конвенцией МОТ №87 «О свободе объединения и защите права на организацию» [16, с. 61].
Поправки, внесенные в положения Трудового кодекса РФ, регулирующие рассмотрение и разрешение коллективных трудовых споров, явились, соответственно, определенным шагом в сторону либерализации законодательства о забастовках. Напомним, что ранее определенные коррективы в правовой механизм регулирования коллективных трудовых споров (впрочем, не снявшие формальные препятствия на пути организации и проведения забастовки [17, с. 24]) были внесены Федеральным законом от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ [18].
Вместе с тем и новые поправки не вносят кардинальных изменений в существующий порядок и вряд ли будут способствовать решению задачи повышения эффективности механизма разрешения коллективных трудовых споров [14, с. 59].
Как сообщается в исследовании Центра социально -трудовых прав (ЦСТП), который ведет соответствующую статистику с 2008 г., число забастовок в первом квартале 2012 г. стало наибольшим за последние пять лет. Аналитики центра в своем мониторинге фиксируют все протестные акции (минимальной формой протеста является выдвижение сформулированных требований хотя бы по частичному изменению трудовых отношений) и основываются на данных из открытых источников, в частности, сети Интернет, поэтому их сведения являются своего рода альтернативой официальной статистике. Одной из главных причин роста трудовых конфликтов, как считают в ЦСТП, является низкая зарплата работников и реорганизация или закрытие
предприятия. Эксперты связывают увеличение трудовых конфликтов также с развитием гражданского общества и прогнозируют рост числа трудовых конфликтов в 2012 г. [19].
В целом в акциях протеста преобладают внешние, демонстративные протесты, обращенные не столько к работодателям, сколько к властям, к общественному мнению. «Формируется странный способ диалога в рамках регулирования трудовых отношений - работники вынуждены не обращаться к своему работодателю, не искать аргументы, связанные с экономикой предприятий, реальным положением работников, а выпячивать и раздувать имеющиеся проблемы, уметь подать жалобы властям и презентоваться перед журналистами» [20].
Подобные действия работников являются своеобразным ответом на неудовлетворительную практику реализации права на забастовку. Для отстаивания своих прав работники стали использовать формы протестов, не регулируемые законодательством: голодовки, совместное демонстративное изучение коллективного трудового договора, перекрытия дорог и т.д. В поиске эффективных форм протеста работники мало обращают внимания на те формы, которые предписаны законом для разрешения трудовых споров, отдавая предпочтение стихийным или общегражданским акциям. «Видимо, -пишут П. Бизюков и В. Бизюкова, - это нужно считать веским аргументом в пользу того, что закон малопригоден для разрешения трудовых споров» [21, с. 39].
Практика же давления на работников, стремление не разрешить, а подавить конфликт ведет к тому, что неразрешаемые конфликты накапливаются, препятствуя конструктивному развитию трудовых отношений [14, с. 53].
Отметим, что по состоянию на апрель 2012 г. официальная статистика с начала 2012 г. зафиксировала всего две забастовки, число их участников составило 208 человек [22]. По данным Росстата, за аналогичный период прошлого года забастовок и стачек в России не происходило. В целом за 2011 г. служба зафиксировала в России две забастовки, в 2010-м - ни одной, в 2009-м - одну, а в 2008 году -четыре.
Причина таких расхождений, в частности, с данными ЦСТП заключается в том, что органы государственной статистики регистрируют только те трудовые конфликты, которые соответствуют закону, т.е. протекают в форме коллективного трудового спора. А поскольку процедура организации коллективного трудового спора сложна и запутанна, подразумевает многочисленные согласования, арбитраж и необходимость признания региональными властями соответствия процедуры спора требованиям закона, реальные забастовки часто проходят не в соответствии с законодательными процедура-
ми, и, как следствие, не учитываются статистическими органами [21, с. 31].
Однако конфликты, о которых должны сигнализировать забастовки, из-за отсутствия официальной статистики не исчезают, более того, они могут перерастать не только в забастовки, но и в широкомасштабные социальные волнения.
В этом смысле даже неофициальный учет трудовых конфликтов способен пролить свет на уровень конфликтности в сфере социально-трудовых отношений, помочь своевременно увидеть нарастание конфликтов и тем самым предотвратить более сложные социальные возмущения, в которые могут трансформироваться трудовые протесты.
Процедуры и подходы к разрешению коллективных трудовых споров и использованию права на забастовку нуждаются в дальнейшем реформировании.
Так, необходимо предоставить профсоюзам право быть стороной коллективного трудового спора параллельно с существующим в настоящее время правом на коллективные трудовые споры, принадлежащим непосредственно работникам. Как пишет В. Миронов, «Россия - одна из немногих стран, в которых профсоюз таким правом не обладает... Как он может спорить с работодателем, если у него нет права на забастовку? Это все равно что в силовых структурах нарядить людей в форму, дать им ружья и не дать патронов» [23].
Следует включить в Трудовой кодекс РФ статью, закрепляющую право на проведение забастовок солидарности. Такие забастовки, как свидетельствует опыт зарубежных государств, способствуют сплочению коллектива работников, достижению социального равенства, признанию профсоюзов, решению иных вопросов экономической и социальной жизни трудового коллектива [24].
Существует настоятельная потребность в преодолении негативного отношения к забастовке как способу разрешения трудовых споров. Можно привести высказывание И. Я. Киселева о том, что право на забастовку в демократических странах рассматривается как важнейшая предпосылка здорового развития системы коллективных договоров и разумного разрешения противоречий в сфере труда и трудовых отношений. Умелое управление забастовочным движением не ослабляет, а укрепляет существующую общественную систему, делает взаимоотношения участников более гибкими, направляет недовольство сторон в юридическое, легитимное русло [25, с. 286].
Необходимы глубокие теоретические исследования проблем, связанных с осуществлением права на забастовку, роли забастовки в регулировании социально-трудовых и экономических отношений, ее места в производственной и общественной жизни людей с учетом не только российских реалий, но и соответствующего зарубежного правового материала и накопленного опыта в этой области.
ЛИТЕРАТУРА
1. Орловский Ю. П., Гончаров А. Изменение трудового законодательства - вопрос времени // Трудовое право. 2011. №11.
2. Коршунова Т. Ю. Реформирование трудового законодательства // Журнал российского права. 2011. №8.
3. Федеральный закон от 12.01.1996 г. № 10-ФЗ (ред. от
28.12.2010 г.) «О профессиональных союзах, их правах и
гарантиях деятельности» // Российская газета. 1996. №12. 20 января; Российская газета. 2010. №296. 30 декабря.
4. Федеральный закон от 27.11.2002 г. №156-ФЗ (ред. от
01.12.2007 г.) «Об объединениях работодателей» // Рос-
сийская газета. 2002. №228. 30 ноября; Российская газета. 2007. №273. 06 декабря.
5. Васильев М. В. Право на объединение как фундаментальное право человека и формы реализации защитной функции профсоюзов по трудовому кодексу РФ: дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006.
6. Международный пакт от 16.12.1966 г. «Об экономических, социальных и культурных правах» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. №12.
7. См.: Freedom of Association: Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO. 5th ed. Geneva, 2006. 2011. URL: http://www.ilo.org/ilolex/english/23e2006.pdf.
8. Freedom of association: Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO: Fourth (revised) edition. Geneva, 1996. Paras. 500-504, 506-513, 554-558, 586.
9. Свобода объединения: Сборник решений, принятых Комитетом по свободе объединения Административного совета МОТ и выработанных им принципов. Женева, 1997. С. 82.
10. Хартия основных прав Европейского Союза (принята в г. Ницце 07.12.2000 г.) // Московский журнал международного права. 2003. №2.
11. Головина С. Ю. Право на забастовку и порядок его осуществления // Трудовое право России: учебник / под ред. С. Ю. Головиной, М.В.Молодцова. М.: Норма, 2008.
12. Лещенко О. Безответственное социальное поведение работодателей в трудовых конфликтах // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2011. №3.
13. Васильев В. Какая модернизация нужна Трудовому кодексу? // Трудовое право. 2010. №6.
14. Герасимова Е. В порядок рассмотрения и разрешения коллективных трудовых споров внесены изменения // Трудовое право. 2012. №1.
15. Федеральный закон от 22.11.2011 г. №334-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в части совершенствования порядка рассмотрения и разрешения коллективных трудовых споров» // Российская газета. 2011. №266. 26 ноября.
16. Лютов Н. Л. Эффективность деятельности МОТ на национальном уровне: воздействие на внутреннее законодательство России в вопросах права на организацию и запрета дискриминации // Трудовое право. 2008. №3.
17. Сойфер В. Г. Правовое регулирование забастовок нуждается в изменении // Трудовое право. 2008. №7.
18. Федеральный закон от 30.06.2006 г. № 90-ФЗ (ред. от
18.07.2011 г.) «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» // Российская газета. 2006. №146. 07 июля; Российская газета. 2011. №160. 25 июля.
19. Николаева Д. Забастовка поднимает голову // Газета «Коммерсантъ». 2012. №70 (4855). 19 апреля.
20. Кризисная статистика. Трудовые протесты в России в
2008-2011 гг. Аналитический отчет (по результатам мониторинга трудовых протестов ЦСТП) / Составитель: П. Бизюков. 2012. ИЯЬ:
Шр:/Лгигіргауа.га/іпгіех.рЬр?ігі=2112.
21. Бизюков П., Бизюкова В. На волне протеста // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2010. №2. С. 39.
22. Информация о социально-экономическом положении
России - 2012 год. иЯЬ:
http://www.gks.ru/bgd/free/B12_00/IssWWW.exe/Stg/dk03/7-0.htm.
23. Интервью с В. Мироновым: Мы поспорим сегодня с работодателем, завтра он нас выгонит // Управление персоналом. 2008. №16.
24. Сойфер В. Г. Конституционное право на забастовку и его реализация // Законодательство и экономика. 2008. №8.
25. Киселев И. Я. Сравнительное трудовое право: учеб. М.: ТК «Велби», Проспект, 2005. С. 286.
Поступила в редакцию 19.06.2012 г.
