CC BY
11ПО ПУТИ К ВОЗРОЖДЕНИЮ. КАК ПРЕОДОЛЕТЬ КРИЗИС В РОССИИ
О. М. Толкачев1
ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА
И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) — крупнейший сектор экономики России. Отрасль ЖКХ, как структурный элемент экономики, формирует 4 % валового внутреннего продукта страны, доля основных фондов составляет более 26 %, ежегодный объем оказываемых услуг превышает 2 трлн рублей. По состоянию на 1 марта 2009 г. в отрасли занято более 2,3 млн человек, около 34 тыс. организаций обеспечивают теплом, водой, газом, электроэнергией и другими видами жилищно-коммунальных услуг 2,7 млн жилых домов (свыше 3 млрд кв. м), сотни тысяч объектов инфраструктуры и промышленных производств. Журнал «Экономическое возрождение России» ранее уже обращался к теме реформирования жилищно-коммунального комплекса, размещая работы, посвященные выбору способов решения жилищной проблемы [4], конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг [5], реконструкции жилого фонда [2], вопросам управления жилищной сферой [3], проблемам ценообразования в жилищно-коммунальном хозяйстве [6], осуществлению специальных жилищных программ [1].
В беседе с главным редактором журнала «Экономическое возрождение России» А. Н. Асаулом Председатель Комиссии Совета Федерации Федерального Собрания РФ по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству О. М. Толкачев рассказал о проблемах развития жилищно-коммунального хозяйства.
«Экономическое возрождение России»: — Несмотря на разразившийся финансовый кризис жилищная политика все же остается приоритетной для государства. Целью ее является не только удовлетворение потребности граждан в доступном жилье, но и достижение соответствия качества жилья потребностям населения, повышение комфортности проживания населения. Олег Михайлович, какие задачи решаются для достижения поставленных целей?
Толкачев О. М.: — Действительно, целями государственной жилищной политики является обеспечение доступности жилья для всех категорий граждан и повышение его комфортности. В этом направлении решаются следующие стратегические задачи:
— ликвидация в среднесрочной перспективе аварийного и ветхого жилья;
— содействие самоорганизации населения на жилищном рынке, организации эффективного управления многоквартирными домами;
— модернизация сферы ЖКХ, приведение жилищного фонда к состоянию, отвечающему условиям энергоэффективности;
— обеспечение социальной защиты отдельных групп граждан (пожилых людей, инвалидов, многодетных семей и т. д.) в части оплаты коммунальных услуг;
— совершенствование тарифной политики;
— завершение процесса финансового оздоровления предприятий ЖКХ;
— привлечение бизнеса (включая зарубежных инвесторов) к управлению жилищно-коммунальной инфраструктурой и инвестированию в нее, развитие частно-государственного партнерства в сфере предоставления коммунальных услуг.
Реализация столь масштабных общегосударственных задач зависит от организации, четкого распределения функциональной нагрузки, механизмов формирования, порядка
1 Председатель Комиссии Совета Федерации Федерального Собрания РФ по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству, член Комитета Совета Федерации по экономической политике, предпринимательству и собственности, член Правления ВЭО России, Вице-президент Международного Союза экономистов, действительный член Российской академии естественных наук, доктор физ.-мат. наук. E-mail: 691-64-56@mail.ru
распределения и использования ресурсов как на государственном, так и на муниципальном уровнях управления.
«ЭВР»: — Какова на сегодняшний день ситуация с доступностью жилья и уровнем его благоустроенности, ведь определенный процент наших граждан все еще проживает в неблагоустроенных квартирах, в аварийных или ветхих домах?
Толкачев О. М.: — На сегодняшний день состояние с доступностью жилья и комфортностью проживания в нем большинства граждан можно считать неблагополучным: две трети россиян хотели бы улучшить свои жилищные условия, около 1,5 млн человек ждут получения жилья в порядке исполнения государством своих обязательств, еще 4,5 млн граждан десятилетиями стоят в очереди на получение жилья. Жилье каждой четвертой семьи находится в плохом или очень плохом состоянии. Более 300 млн кв. м (11 % от всего жилищного фонда) послевоенной постройки нуждается в неотложном капитальном ремонте и переоборудовании коммунальных квартир для посемейного заселения; 250 млн кв. м (9 %) — в реконструкции. Около 20 % городского жилищного фонда еще не благоустроено, в малых городах каждый второй дом не имеет полного инженерного обеспечения. В неблагоустроенных квартирах проживают более 40 млн человек, а 5 млн человек вынуждены жить в аварийном или ветхом жилищном фонде, объем которого превысил 93 млн кв. м. Более 10 % всех домохозяйств нуждаются в предоставлении социального жилья и не могут самостоятельно решить жилищную проблему. Представители законодательной и исполнительной ветвей государственной власти регионов России вынуждены считать реформу в сфере ЖКХ первоочередной.
«эВр»: — Можно ли уже подвести промежуточные итоги проделанной работы и говорить о некоторых результатах реформы ЖКХ?
Толкачев О. М.: — На 2008-2011 гг. в федеральном бюджете расходы на ЖКХ были запланированы в объеме 297 млрд рублей. Кроме этого, из средств Фонда содействия реформированию ЖКХ на эти цели будет выделено 240 млрд рублей. В рамках антикризисных мер в федеральном бюджете предусмотрены средства на закупку автомобильной и коммунальной техники в объеме 20 млрд рублей. Ежегодно начиная с 2008 г. бюджетам субъектов РФ оказывается помощь в размере 11,5 млрд рублей на компенсацию их расходов по обеспечению граждан субсидиями на оплату жилья и коммунальных услуг. Кроме того, в 2008 г. были выделены средства для компенсации цен на жидкое топливо и мазут 12 регионам на общую сумму 6,5 млрд рублей. В региональных бюджетах расходы на ЖКХ в 2008 г. составили 528 млрд рублей, в том числе на подготовку к зиме было выделено 144,3 млрд рублей. В результате принимаемых мер повысилась устойчивость функционирования отрасли, увеличились масштабы и темпы проведения капитального ремонта, модернизации инженерной инфраструктуры, ликвидации аварийного жилья.
«ЭВР»: — Снизилось ли количество коммунальных аварий?
Толкачев О. М.: — Да, количество коммунальных аварий снизилось, и этот факт, наряду с уже перечисленными, является еще одним важным показателем улучшения функционирования жилищно-коммунальной структуры. В отопительном периоде 20082009 гг. произошло 30 аварийных и чрезвычайных ситуаций, в то время как в осенне-зимний период 2007-2008 гг. их было 85. За этой динамикой стоят инвестиции в капитальный ремонт домов и модернизацию инженерной инфраструктуры ЖКХ, усилия по переселению граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда. Показательно, что в тех регионах, где реформа ЖКХ идет эффективно (Приволжский и Уральский федеральные округа), аварийные и чрезвычайные ситуации отсутствуют.
«ЭВР»: — Вы называли суммы, выделяемые из федерального бюджета жилищно/коммунальному комплексу. На какие статьи расходов в первую очередь идут эти средства?
Толкачев О. М.: — В первую очередь эти средства идут на ускорение темпов проведения капитального ремонта и решения проблем ветхого жилья. В рамках подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» в 2008 г. было выделено свыше 6 млрд рублей. После 2010 г. подпрограмма не завершится, а будет продолжена в рамках программы «Жилище» на 2011-2015 гг., разрабатываемой
Минрегионом России. По данным на 8 июня 2009 г., из средств Фонда содействия реформированию ЖКХ на капитальный ремонт многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилья уже выделено 109,4 млрд рублей. Эти средства позволят отремонтировать 65,9 тыс. домов, улучшив условия проживания 9 млн человек, и расселить 3,4 тыс. домов, в которых проживают 59,4 тыс. человек. По программе переселения из аварийного жилья с учетом необходимости стимулирования рынка жилья выделено еще 30 млрд рублей. На 1 мая 2009 г. заключено 1496 государственных контрактов на общую сумму 17,9 млрд рублей на приобретение 12 496 квартир в 376 домах. Таким образом, на сегодняшний день в программах Фонда содействия реформированию ЖКХ участвуют 79 субъектов РФ. Общий объем осваиваемых финансовых средств с учетом софинансирования регионов составляет 191,2 млрд рублей (при этом 16 субъектов Федерации полностью выбрали свой лимит до 2011 г.). По оценкам Минрегиона России, участие субъектов РФ в программах Фонда увеличивает доходы региональных и местных бюджетов на 30 %.
«ЭВР»: — Что вы можете сказать о той части жилищного фонда, которая находится в собственности граждан?
Толкачев О. М.: — Действительно, с 1995 г. доля жилищного фонда, находящегося в собственности граждан, увеличилась с 44 до 80 %, и в настоящее время можно говорить о том, что в стране сформировался слой собственников жилья. Очевидны коренные преобразования в системе управления жилищным фондом. В 2008 г. доля многоквартирных домов, в которых собственники помещений выбрали и реализуют способ управления, составила около 70 % и по сравнению с 200 г. увеличилась более чем в 3 раза. Лучшие результаты отмечены в регионах Сибирского и Дальневосточного федеральных округов, где дома получили адресных управляющих. Доля таких домов составляет от 45 до 70 %. В конце 2005 г. этот показатель составлял 10-15 %. Приоритет при выборе способов управления отдается собственниками управляющей организации. В конце 2008 г. доля многоквартирных домов, управление в которых осуществляется управляющей организацией, выбранной собственниками, составила более 32,2 % и увеличилась в 2,5 раза по сравнению с 2005 г. Особенно следует отметить регионы Северо-Западного федерального округа, где такое управление осуществляется в 40 % домов. Характерным для отрасли стало изменение формы собственности хозяйствующих субъектов, оказывающих жилищно-коммунальные услуги. Если в 2006 г. в целом по России было 7 % предприятий частной формы собственности, то к концу 2008 г. их доля составила 70 %. Особенно активно процесс передачи муниципальной и государственной собственности в частную собственность проходил в Дальневосточном федеральном округе.
«ЭВР»: — Тарифное регулирование и реформирование механизма ценообразования являются важнейшими составными частями реформы ЖКХ. Как решается вопрос социальной поддержки малоимущих граждан в связи с переходом на оплату услуг по экономически обоснованным тарифам?
Толкачев О. М.: — На полную оплату услуг по экономически обоснованным тарифам до сих пор не удалось выйти. Сегодня оплата услуг ЖКХ в среднем по России составляет только 88,5 % от реальной стоимости услуг. В 2008 г. стоимость жилищно-коммунальных услуг в расчете на одного человека в месяц достигла 1042 руб. (18 % роста по сравнению с предыдущим годом). За указанный период доходы населения увеличились на 20 %. При этом число граждан, обратившихся за субсидиями, не превышает 7,5 % при средней величине субсидий 723 рубля на человека в месяц и стабильно высоком показателе собираемости платежей населения — 95,4 %. Потребители по-прежнему оплачивают потери, возникающие вследствие значительного износа основных фондов ЖКХ. Сегодня потери воды составляют до 20 %, электроэнергии — до 15 %, тепловой энергии — до 40 %. Несмотря на рост доли охвата населения приборами учета (в настоящее время она составляет в электроснабжении 99,7 %, в газоснабжении — 96 %, в отпуске холодной воды — 72 %, тепловой энергии — 35,2 %), основным расчетным показателем между управляющими организациями и
ресурсоснабжающими предприятиями, в том числе большой энергетики, все еще остаются нормативы потребления.
«ЭВР»: — Большой интерес вызывает ход реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России». Какие категории граждан могут рассчитывать на государственную поддержку в приобретении жилья?
Толкачев О. М.: — В приоритетном национальном проекте выделено четыре основных направления:
— увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования;
— увеличение объемов жилищного строительства и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры;
— повышение доступности жилья;
— выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем установленных категорий граждан.
По данным Минрегиона России, за 2006-2008 гг. жилищный фонд Российской Федерации увеличился на 5,5 % — с 2,9 млрд кв. м до 3,1 млрд кв. м. Обеспеченность жильем на душу населения выросла на 5 % — с 21 кв. м до 22 кв. м на человека (в Норвегии на человека приходится 74 кв. м, в США — 70 кв. м, в Германии — 50 кв. м, в Украине — 26 кв. м). Годовой объем ввода жилья увеличился на 40 % — до 61 млн кв. м. Количество семей, стоящих в очереди на получение жилья, уменьшилось на 21 % — с
3.4 до 2,8 млн.
Однако, несмотря на развитие ипотечного жилищного кредитования и темпы ввода жилья, его доступность практически не изменилась. Рост цен на квадратный метр привел к тому, что доля семей, имеющих возможность приобрести жилье, соответствующее стандартам обеспечения жилыми помещениями, увеличилась всего лишь с 17 до 18 %. В рамках федеральной целевой программы «Жилище» с использованием механизма государственных жилищных сертификатов обеспечены жильем 63 тыс. семей на общую сумму более 73 млрд рублей. В ходе реализации приоритетного национального проекта особенно остро проявились проблемы, связанные с необходимостью переселения граждан из аварийного жилья, а также с капитальным ремонтом и реконструкцией жилищного фонда. В большинстве регионов России ежегодно капитально ремонтируется от 0,3 до 1,2 % общей площади жилых домов при потребности свыше 4 %. Объем ветхого и аварийного жилья в последние годы оставался практически неизменным — на уровне 3 % от общего объема жилищного фонда.
С 1 января 2009 г. вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей"». Теперь граждане, имеющие право на материнский (семейный) капитал, не дожидаясь трехлетнего возраста второго (или последующего) ребенка, могут воспользоваться этими средствами для погашения основного долга или уплаты процентов по кредитным договорам (договорам займа) на приобретение жилья (в т. ч. ипотечным), если они заключены до 31 декабря 2010 г.
В процессе реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг доля оплаты населением ЖКУ, составлявшая в 2005 г. 50 %, с переходом 72 субъектов РФ на полную оплату к концу 2008 г. достигла 87 %. В итоге практически ликвидированы дотации предприятиям коммунального сектора и созданы условия для снижения темпов образования задолженности. К 2011 г. этот процесс должен быть завершен. В результате совершенствования системы социальной поддержки населения при опла те жилья и коммунальных услуг к 2009 г. в 76 субъектах РФ субсидии предоставляли непосредственно нуждающимся гражданам в денежной форме. При этом показатель доли семей, получающих субсидии, неуклонно снижается: в 2005 г. — 12 %; в 2008 г. —
7.5 %. С одной стороны, это свидетельствует о приемлемости тарифов, предъявляемых населению к оплате, с другой — о сдерживании темпових роста до полной стоимости реально оказанных услуг. В 2009 г. будет выделено из федерального бюджета: на развитие массового жилищного строительства — 21,5 млрд рублей; на государственную
поддержку спроса на рынке жилья — 294 млрд рублей. На модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры планируется направить более 6 млрд рублей из федерального бюджета и 80,8 млрд руб. из средств Фонда содействия реформированию ЖКХ. Государственная поддержка в приобретении жилья будет оказана 28 тыс. ветеранов Великой Отечественной войны, а также 14 тыс. молодых семей. В 2009 г. объемы финансирования из федерального бюджета превысят объемы 2008 г. более чем в три раза.
«ЭВР»: — Что Вы можете сказать нашим читателям о работе механизмов государственной поддержки инвестиций в жилищно/коммунальный комплекс, в частности, о Фонде содействия реформированию ЖКХ, который был создан, в первую очередь, именно для повышения качества реформирования жилищно/коммунального хозяйства и формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом?
Толкачев О. М.: — В Российской Федерации существуют разнообразные механизмы государственной поддержки инвестиций в ЖКХ, но часто они обладают определенной спецификой, которая затрудняет их использование в некоторых проектах. В частности, в рамках федеральной целевой программы «Жилище» существует подпрограмма «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства». Она предназначена для поддержки проектов обеспечения земельных участков для жилищного строительства инженерной и коммунальной инфраструктурой.
В рамках подпрограммы предусмотрено два вида поддержки проектов:
— государственные гарантии Российской Федерации по заимствованиям;
— возмещение затрат на уплату процентов.
Эти механизмы обладают некоторыми особенностями, которые делают их не слишком привлекательными для инвесторов — это ограничения и по срокам заимствований, учитываемых при господдержке, и по предельному размеру возмещения расходов на процентные платежи, и по объемам государственных гарантий. Кроме того, содержанием проекта должно быть обеспечение строительной площадки инженерной и коммунальной инфраструктурой с целью последующей продажи этой площадки, а такое определение серьезно ограничивает круг возможных претендентов. Подпрограмма «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» федеральной целевой программы «Жилище» предусматривает государственную поддержку проектов по модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, в том числе в форме субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета на условиях софинансирования за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и внебюджетных источников. Ежегодно в установленном Правительством Российской Федерации порядке должен проводиться отбор субъектов Российской Федерации для участия в реализации мероприятий программы. Однако такой отбор был проведен один-единственный раз — в 2006 г. По его итогам были предусмотрены бюджетные ассигнования из федерального бюджета на государственные капитальные вложения в 2007-2008 гг. общим объемом 9,8 млрд рублей и на предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на модернизацию объектов капитальной инфраструктуры на 2008-2010 гг. в объеме 14,3 млрд рублей. В 2007-2008 гг. отбор не проводился, так как шло освоение распределенных ранее средств. Дальнейшая перспектива этого механизма неясна, хотя ФЦП «Жилище» и предполагается продлить до 2015 г.
Новый инструмент государственной поддержки — Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства — был создан в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства». Однако Фонд так и не приступил к осуществлению своих функций, поскольку механизмы его деятельности не определены. Кроме того, Фонд до сих пор не обладает необходимым имуществом и финансовыми средствами.
Наконец, Федеральный фонд содействия реформированию ЖКХ ориентирован на капитальный ремонт существующего жилого фонда и переселение граждан из аварийного жилья. Предоставление финансовой поддержки на другие цели закон о
создании Фонда не предусматривает. В итоге Инвестиционный фонд РФ остается во многом безальтернативным способом привлечения средств на реализацию проектов, подразумевающим значительные капиталовложения в объекты ЖКХ.
«ЭВР»: — Расскажите подробнее о вопросе финансирования объектов ЖКХ из средств Инвестиционного фонда, ведь в подаче заявок на получение бюджетных ассигнований Инвестфонда на реализацию региональных инвестиционных проектов значительная часть бюджетных капиталовложений приходится именно на объекты ЖКХ.
Толкачев О. М.: — Инвестиционный фонд Российской Федерации (Инвестфонд) является важным дополнением к существующим механизмам государственно-частного партнерства и государственной поддержки, способствующим капиталовложениям в объекты ЖКХ в части финансирования региональных инвестиционных проектов. Использование средств Инвестфонда подразумевает привлечение к реализации проекта частных инвесторов. Их вложения должны составить не менее 50 % общего объема проекта, который обязательно должен превышать 500 млн рублей (включая бюджетные инвестиции). Ограничений, касающихся сферы деятельности инвестора или отраслевой принадлежности финансируемого им проекта, нет. Единственное требование заключается в том, что региональный инвестиционный проект должен быть направлен на социально-экономическое развитие региона и соответствовать утвержденной им Стратегии социально-экономического развития. К инвесторам, однако, предъявляется целый ряд условий финансово-организационного свойства, среди которых отсутствие убытков, просроченных налоговых платежей, просроченной кредиторской задолженности. Сам инвестиционный проект также должен соответствовать жестким критериям — отвечать минимальным параметрам финансовой, бюджетной, экономической эффективности, обеспечивать социальные эффекты в виде создания рабочих мест и т. п. Предельный размер ассигнований из Инвестфонда и минимальный уровень финансирования за счет средств регионального бюджета устанавливается отдельно для каждого региона в зависимости от его бюджетной обеспеченности и численности населения. По опыту прошедшего в 2008 г. конкурса заявок лимит финансирования из Инвестфонда составляет около 1 млрд рублей на каждый субъект РФ, а доля софинансирования за счет средств регионального бюджета — в среднем 20-25 %. Обязательная доля местного бюджета в проекте не фиксируется, но его участие может быть желательным для того, чтобы обеспечить общий уровень субфедерального софинансирования в дополнение к федеральным ассигнованиям.
Список литературы
1. Асаул А. Н. Состояние и перспективы инвестиционно-строительной деятельности в РФ //Экономическое возрождение России. 2008. № 2 (16). С. 3-9.
2. Дроздов И. В., Малафеев О. А., Паршина Л. Г. Эффективность вариантов реконструкции городской жилой застройки // Экономическое возрождение России. 2008. № 3 (17). С. 63-67.
3. Круглик С. И. Управление жилищной сферой современных городов России // Экономическое возрождение России. 2007. № 2 (12). С. 33-38.
4. Лавров С. Н. Трудности ипотечного кредитования на пути решения жилищной проблемы // Экономическое возрождение России. 2005. № 1 (3). С. 27-32.
5. Руткаускас Т. К. Методы исследования емкости и конкурентной среды рынка жилищно-коммунальных услуг (на примере Екатеринбурга) // Экономическое возрождение России. 2005. № 4 (6). С. 32-37.
6. Тесалова Ю. Н. Проблемы ценообразования в жилищно-коммунальном хозяйстве // Экономическое возрождение России. 2007. № 1 (11). С. 72-76.
The list of the literature
1. Asaul A. N. Status and prospects of investment and construction activities in Russia // Economic revival of Russia. 2008. N 2 (16). P. 3-9.
2. Drozdova I. V., Malafeev O. A., Parshina L. G. The effectiveness of options for the reconstruction of urban residential development // Economic revival of Russia. 2008. N 3 (17). P. 63-67.
3. Kruglik S. I. Managing housing modern cities in Russia // Economic revival of Russia. 2007. N 2 (12). P. 33-38.
4. Lavrov S. N. Difficulties of mortgage lending in the way of solving the housing problem // Economic revival of Russia. 2005. N 1 (3). P. 27-32.
5. Rutkauskas T. K. Methods of research capacity and the competitive environment of the market housing and communal services (for example Ekaterinburg) // Economic revival of Russial. 2005. N 4 (6). P. 32-37.
6. Tesalova Y. N. The problems of pricing in the residential, commercial // Economic revival of Russia. 2007. N 1 (11). P. 72-76.
