CC BY
78
Баллаева Е.А.
ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ АЛЬТЕРНАТИВНЫХ ФОРМ ДОШКОЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Дошкольные образование и воспитание играют важную роль в поддержке семей с детьми. Развитие системы учреждений дошкольного образования и воспитания (ДОУ)1 непосредственно воздействует на ситуацию на рынке труда, особенно на занятость женщин детородного возраста, имеющих маленьких детей, и является одним из условий выравнивания социально-экономического статуса женщин и мужчин.
Социально-экономические трансформации последних лет привели к значительному разрыву между потребностями в услугах дошкольных образовательных учреждений и реальными возможностями их получения. По данным Управления Президента по обращениям граждан, население не устраивают ни количество, ни качество предоставляемых услуг. Дефицит мест в детских садах, в свою
1 В тексте вновь принятого закона «Об образовании в Российской Федерации» [10] вместо понятия «образовательное учреждение» используется термин «образовательная организация», который, по мнению разработчиков Закона, более соответствует гражданскому законодательству. «Образовательная организация» яв-ляется обобщенным понятием для различных организационно-правовых форм институтов образования, включая частные [2].
очередь, приводит к ухудшению условий содержания детей.
На протяжении последних лет доступность ДОУ декларируется как первоочередная задача семейной и социальной политики. Новый закон «Об образовании в Российской Федерации» впервые включает дошкольное в систему общего образования в качестве отдельного уровня. В то же время разработки стратегических направлений и программ, как правило, оставляют без внимания совокупный социальный результат намечаемых и реализуемых действий. По оценкам Министерства образования РФ, в настоящее время он составляет около полутора миллионов мест. Как отмечают авторы Итогового доклада «Стратегии 2020», «показатели очередности свидетельствуют о том, что внутренние резервы системы дошкольного образования уже исчерпаны. Пик потребности в местах в дошкольных образовательных учреждениях придется на 2015 год». Охват детей в возрасте 1-6 лет детскими дошкольными учреждениями составляет 60%. У детей старше 6 лет — 78,2% [1. С. 273-274].
Ряд специалистов, педагогов, активистов неправительственных организаций утверждают, что развитие
64
частного сектора образовательных услуг способно повлиять на расширение их доступности, а также снизить нагрузку на бюджет в регионах и муниципальных структурах. Пока оптимистические оценки потенциала преобладают над мнениями скептиков и противников коммерциализации дошкольного образования [см. об этом: 2].
Наиболее радикальные эксперты предлагают полностью переложить обязательства по обустройству детских дошкольных учреждений на частный бизнес, который, по их мнению, способен действовать намного быстрее, чем государство, и с меньшими затратами. Утверждают, что эта сфера предпринимательства более мобильна и может быстро и качественно встраиваться в новую реальность, т.е., расти или сокращаться в зависимости от демографической ситуации и потребностей населения [1. С. 217].
Скептики и противники развития частного бизнеса в сфере дошкольного образования отмечают ряд связанных с этим проблем. Так, авторы «Концепции реализации инициативы «Новое детство» в части снятия барьеров для массового развития альтернативных форм дошкольных учреждений» отмечают, что для решения проблемы очередности за счет негосударственного сектора необходимо создать около 50 тыс. негосударственных образовательных учреждений или привлечь около 200 тыс. индивидуальных предпринимателей, занимающихся данной деятельностью [2]. Это, конечно, нереально.
Соглашаясь с тем, что негосударственные (частные) дошкольные образовательные учреждения (ДОУ) способны в какой-то мере компенсировать отсутствие необходимого ко-
личества муниципальных детских садов, они обращают внимание на то, что в настоящее время доля частного сектора в общем объеме образовательных и воспитательных услуг весьма невелика. В 2009 г. было 413 учреждений; в 2010 г. — 374; в 2011 г. — 372.
В системе негосударственных ДОУ получают дошкольное образование более 43 тыс. детей (0,8% от всех детей, охваченных дошкольным образованием — Росстат). По данным Минобразования, в России насчитывается 58 тыс. различных детских дошкольных учреждений. Из них около 1.2 тыс. (2%) приходится на лицензированные частные сады, примерно столько же коммерческих детсадов работают без лицензии. Дошкольные учреждения посещают 5,5 млн. детей, из них только 28 тыс. ходят в коммерческие сады. Очередь на получение места в детских учреждениях — 1.9 млн. детей [1].
Медленно растет не только количество частных дошкольных учреждений, но и их вес в совокупном числе детей, посещающих ДОУ. Даже на самых развитых рынках образования и воспитания в двух крупнейших российских мегаполисах частные детские сады остаются совершенно неконкурентоспособными по отношению к государственным или муниципальным. Как видно из табл. 1, ситуация примерно одинакова во всех федеральных округах.
Бизнес по предоставлению услуг в дошкольном образовании и воспитании мало привлекателен. Общее число индивидуальных предпринимателей в данной области составляет всего 1081 человек. Больше всего их в Приволжском (245), Уральском (157), Сибирском (152) федеральных округах.
65
Таблица 1
Численность негосударственных ДОУ (по состоянию на 1 января 2012)
Федеральный округ Всего ДОУ, ед. В том числе негосударственных ДОУ
ед. %
Российская Федерация 56407 1015 1,8
Центральный ФО 13175 313 2,4
Приволжский ФО 14136 113 0,8
Северо-Западный ФО 5023 76 1,5
Уральский ФО 5021 138 2,7
Северо-Кавказский ФО 2311 29 1,3
Южный ФО 4539 67 1,5
Сибирский ФО 9454 201 2,1
Дополнительным препятствием для его развития являются многочисленные административные барьеры [3].
Наиболее острыми в развитии системы частного дошкольного образования являются две проблемы:
1) социально-экономическая доступность частных дошкольных учреждений;
2) реальные и потенциальные последствия политических и административных решений в этой сфере для благополучия семей, рынка труда и занятости женщин, а также создания условий для гендерного равенства. Система дошкольного образования в большей степени, чем другие его уровни, ориентирована на заинтересованность и участие родителей, представляет собой динамически развивающийся рынок услуг, пользующихся большим спросом, вариативных и нацеленных на ребенка.
Оптимальная стратегия реформирования системы дошкольного образования должна исходить из оценки экономических, социальных и правовых факторов, которые оказывают влияние на ее на состояние.
Экономический характер институтов дошкольного образования и воспитания обусловлен их связью с доходами домохозяйств и ситуацией на рынке труда. Типичная молодая семья в России — по крайней мере, с двумя кормильцами. По оценкам Л.С. Ржаницыной, даже в Москве семья со средними доходами, при занятости обоих родителей, может содержать только одного ребенка [4. С. 85-94]. Это делает весьма актуальной задачу государственной поддержки домохо-зяйств по оплате услуг дошкольных учреждений. По расчетам Овчаровой Л.Н. и Пишняк А.И., в 2007 г. расходы бюджета на реализацию программы компенсаций для 1,9 млн., или 3.6% российских домохозяйств, составили 4.8 млрд. руб. Средний размер компенсации на одно домохозяйство-получателя составил 199 руб. в месяц [5].
Удельный вес компенсаций в общей структуре доходов семей-получателей в среднем равен 1%. Согласно данным Рощиной Я.М. и Филипповой Т.Н. на 2007-2010 гг., и в государственных, и в частных дошкольных учреждениях имел место рост оплаты этих услуг. Однако в частных ДОУ цены на них росли значительно
66
быстрее — 151% и 117,7%, соответственно. Средняя родительская плата за услуги частных ДОУ в 2010 г., составила 6.1 тыс. руб. в регионах и 11.8 тыс. руб. в Москве. Расходы на оплату услуг дошкольного образования у наиболее обеспеченных россиян (пятая группа, с наибольшими доходами) превысили в среднем 1060 руб. в месяц в расчете на одного ребенка. Менее обеспеченные семьи (первая группа) тратили на эти цели 688 руб. [6. С. 35].
Согласно опросу Фонда «Общественное мнение» (2006), наряду с официальной платой распространена практика сбора денег с родителей на нужды этого учреждения. Дополнительную плату за посещение ребенком детского сада (независимо от формы собственности) вносят 79% семей. 64% респондентов участвовали в материально-техническом обеспечении дошкольных учреждений, оплачивали ремонт и охрану помещений, покупку книг, материалов и оборудования; 66% вносили деньги на организацию экскурсий, праздников и подарков в детском саду [7].
В некоторых детских садах возникла практика предоставления дополнительных образовательных услуг на платной основе. 23% семей платили за занятия в детском саду, не связанные с подготовкой к школе, 13% оплачивали ее. Большинство респондентов (71%) государственную поддержку частных и муниципальных дошкольных учреждений воспринимают в контексте государственной поддержки семьи и настаивают на необходимости более высокой доли компенсации стоимости услуг [8].
Со вступлением в силу нового закона «Об образовании» видоизменились структура и размер субсидий
родителям, дети которых посещают муниципальные дошкольные учреждения. Прежний порядок предоставления субсидий вводил ограничение, согласно которому родительская плата не должна превышать 20% затрат на содержание ребенка в детсаду, а в отношении родителей, имеющих 3-х детей, — 10%.
Новый закон вводит разграничение между дошкольным образованием и содержанием, уходом и присмотром за детьми. Государство (в лице региональных властей) берет на себя обязательства по финансированию образовательных программ в соответствии с государственным образовательным стандартом.
Порядок предоставления субсидий родителям остается прежним, однако касается он только родительской платы за образовательные услуги. Плата за содержание, присмотр и уход будет определяться учредителем дошкольного учреждений (организации). Если учесть, что стоимость образовательных услуг в регионах составляет примерно 7-8 тыс. руб. на ребенка в год, а стоимость содержания и ухода — 4-15 тыс. руб. в год, для многих семей эта сумма может стать проблемой.
По данным ФОМ, готовы платить за содержание ребенка в ДОУ более двух тыс. руб. в месяц лишь 14% россиян. Считают несправедливым, что основные расходы на детсад будут нести родители, 73% респондентов; среди тех, у кого дети ходят или недавно ходили в сад, — 83% [7].
В таких условиях частные детские сады могут стать доступными для основной массы российских семей только в случае высокой компенсации государством стоимости пребывания ребенка в дошкольном учреждении.
67
Новый закон впервые вводит государственное субсидирование частных образовательных учреждений. Денежные средства будут предоставляться с учетом финансового норматива региона, который в разных субъектах РФ колеблется от 4 до 24 тыс. руб. на ребенка в год. Сложность в реализации закона состоит в том, что деньги на возмещение должны браться из местного бюджета.
Кроме того, как говорят специалисты, отделение образовательной деятельности от присмотра и ухода провести крайне сложно, и в большинстве случаев различие между ними весьма условно.
Размер родительской платы за содержание детей в дошкольных образовательных учреждениях становится важным фактором доступности дошкольного образования для всех категорий граждан.
Проблема доступности дошкольного образования решается также за счет использования внутренних резервов системы образования, в том числе развития различных форм дошкольного образования, а также более гибкой системы режимов пребывания детей в ДОУ. С 1999 г. активно внедряются в практику работы дошкольных учреждений группы кратковременного (до пяти часов) пребывания детей, различные центры дошкольного образования: физкуль-турно-оздоровитель-ные, ранней коррекции развития ребенка и др. Причем, сеть групп кратковременного пребывания развивается не вместо традиционных дошкольных учреждений полного (до двенадцати часов) дня, а вместе с ними.
Частные дошкольные учреждения обеспечивают разнообразные режимы пребывания. Наряду с традиционными режимами функциони-
рования дошкольных образовательных учреждений (двенадцатичасовым и круглосуточным) используются также десятичасовой и четырнадцатичасовой режимы, в зависимости от предпочтений родителей. Это позволяет повысить доступность дошкольного образования для различных категорий граждан.
Параллельно с развитием традиционных форм дошкольного образования апробируются новые модели: дошкольные группы на базе общеобразовательных учреждений, дошкольные группы на базе учреждений дополнительного образования, а также систематическое образование детей дошкольного возраста в условиях семейного воспитания.
Несмотря на то, что спрос на услуги частного детского сада довольно высок, они функционируют в довольно узком потребительском сегменте. Например, в Москве вступительный взнос (единовременный невозвратный платеж на развитие садика) составляет 100 тыс. руб. Дополнительные услуги оплачиваются отдельно.
Понятно, что такой детский сад доступен очень немногим родителям. Вот почему расходы домашних хозяйств на оплату услуг дошкольного и начального образования сосредоточены преимущественно в группах с высоким материальным положением. Если заработок отца достаточен для обеспечения всех потребностей семьи, мать может не работать и заниматься воспитанием и образованием ребенка. Данные социологических опросов свидетельствуют также, что спрос на услуги частных ДОУ сдерживает отсутствие дифференцированного норматива на реализацию услуг по дошкольному образованию, уходу и присмотру, а также стандартов качества услуг.
68
Это не позволяет формировать их адекватную стоимость.
Отсутствие платежеспособных потребителей сдерживает развитие малого бизнеса в сфере дошкольного образования. Как отмечает Н.А. Рога-чева, из-за неадекватно высокой стоимости аренды помещения такой бизнес практически не приносит прибыли [9]. По действующим нормативам на каждого ребенка должно приходиться не менее 6 кв. м площади, то есть при планируемой мощности ДОУ на 50 детей необходимо помещение в 300 кв. м плюс площадь под кабинеты для администрации и бухгалтеров.
Кроме того, согласно действующему законодательству, учреждения, занимающиеся образовательной деятельностью, могут существовать лишь в форме некоммерческих организаций — так называемое социальное предпринимательство. Неудивительно, что в секторе частного дошкольного образования достаточно велика доля теневого бизнеса. Предприниматели активно используют обходные схемы: «черный нал», фиктивные семинары по повышению квалификации сотрудников, доходы от дополнительных занятий и т.д.
На рынке образовательных услуг нередки случаи мошенничества. Значительная часть учреждений в сфере дошкольного образования не имеют необходимых правоустанавливающих документов.
Некоторые эксперты связывают снижение родительской платы в частных ДОУ и их дальнейшее развитие с созданием конкурентной среды. Однако основные конкуренты частных детских садов — это государственные и муниципальные дошкольные учреждения. Во многих регионах, особенно заинтересованных в росте женской занятости (прежде всего, в
социальной сфере), объем финансирования детских садов постепенно растет, вследствие чего безопасность и комфортность пребывания детей, уровень образовательных занятий и по своему качеству даже превосходят услуги «частников».
Имеет место несоответствие качества услуг ожиданиям потребителей. Родители нередко жалуются на плохое состояние материально-технической базы в частных дошкольных образовательных учреждениях, которая отстает от муниципальных; отмечают отсутствие контроля за предоставлением услуг по воспитанию и содержанию детей.
Органы власти иногда сознательно закрывают глаза на нарушения в частных детских садах, поскольку в общероссийском классификаторе видов экономической деятельности услуги по присмотру и уходу относятся к социальным и не регулируются Законом «Об образовании». Кроме того, деятельность индивидуальных предпринимателей очень динамична (возникает или прекращает свое существование без уведомления контролирующих органов). В связи с этим число частных дошкольных учреждений постоянно меняется.
Согласно действующему законодательству, регистрация и постановка индивидуального предпринимателя на учет осуществляется только в налоговых органах.
Государство осознает сложность создавшейся ситуации и необходимость привлечения в отрасль частных инвесторов. Первые шаги уже сделаны. С 1 января 2007 г. вступили в силу федеральные законы № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных
69
учреждениях», который соответствующим образом скорректировал положения Закона Российской Федерации «Об образовании», Гражданского, Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации и иных законодательных актов, имеющие отношение к правовому регулированию деятельности частных ДОУ.
Ранее образовательные учреждения (включая дошкольные) делились в зависимости от собственника их имущества — они могли быть частными, государственными, муниципальными.
Теперь появилось новое деление: государственные и муниципальные образовательные учреждения, которые могут быть либо бюджетными, либо автономными. При этом основы правового статуса бюджетных и частных учреждений сходны.
Для стимулирования создания дополнительных мест для детей дошкольного возраста в образовательных учреждениях, реализующих основные общеобразовательные программы дошкольного образования, принято постановление Правительства РФ от 20.05.2011 № 404 «О порядке предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных учреждений в субъектах Российской Федерации».
Новый Федеральный закон «Об образовании» закрепляет денежные обязательства государства, связанные с обучением детей в частных дошкольных учреждениях. Согласно ст. 65 этого закона, «в целях материальной поддержки воспитания и обучения детей, посещающих образовательные организации, реализующие образовательную программу дошко-
льного образования, родителям... выплачивается компенсация в размере, устанавливаемом нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, но не менее двадцати процентов среднего размера родительской платы. в государственных и муниципальных образовательных организациях, находящихся на территории соответствующего субъекта Российской Федерации» [10. ст. 65].
Компенсация родительской платы за второго, третьего ребенка и последующих детей составит не менее 70%. Право на получение компенсации имеет один из родителей (законных представителей), внесших родительскую плату за присмотр и уход за детьми в соответствующей образовательной организации. Финансовое обеспечение расходов, связанных с выплатой компенсации, является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.
Правительством РФ 24 сентября 2012 г. подписано распоряжение № 1751-р о распределении субсидий, предоставляемых в 2012 г. из федерального бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку реализации мероприятий Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 гг. в части модернизации регионально-муниципальных систем дошкольного образования.
Согласно этому распоряжению в 2012 г. 72 региона получили субсидии (в целом 1 млрд. руб.), которые должны быть дополнены средствами регионов.
По данным Литвиненко М.А., в настоящее время в большинстве регионов компенсируется часть родительской платы за услуги муниципальных ДОУ (табл. 2) [11].
70
Таблица 2
Компенсации родительской платы за услуги дошкольных учреждений, руб. в месяц
Город Компенсация родительской платы за детей в возрасте, руб.: Особенности
1,5-3 лет 3-6 лет
Киров 2 550 -
Красноярск 3 709. 01 -
Липецк - 5 000
Самара на первого ребенка — 1000; на второго — 1500; на третьего — 2000 -
Томск до 5,5 лет — 4000
Ямало- Ненецкий АО 3 210 до 5 лет — 4210 Компенсация положена на каждого ребенка в семье
В отношении частных дошкольных учреждений Правительство России предложило субъектам РФ создавать дополнительные места в негосударственных образовательных учреждениях, финансируя их по нормативам муниципальных дошкольных образовательных учреждений. Им также предоставлено право устанавливать льготную арендную плату муниципального имущества; обеспечивать выплату родителям (законным представителям) компенсации части платы, взимаемой с них за содержание ребенка в негосударственных дошкольных образовательных учреждениях; вовлекать в развитие дошкольного образования региона различные ведомства, общественные институты, частных предпринимателей [12].
До принятия закона «Об образовании в Российской Федерации» дошкольное образование финансировались муниципалитетами, и стоимость содержания одного ребенка в дошкольном учреждении различалась в ра-
зы, в зависимости от территории. По данным И.В. Абанкиной (2008), фактические расходы на дошкольное образование по регионам России в расчете на одного воспитанника различались в 4,6 раза. В среднем по стране оно составляло 46,6 тыс. руб.; максимальное значение — 114,0 тыс. руб. (Москва); минимальное — 24,9 тыс. руб. (республика Мордовия) [13. С. 94-98].
С 2013 г. детские сады и учреждения дополнительного образования детей будут финансироваться из регионального бюджета по нормативному принципу, т.е., полномочия по управлению этой сферой централизуются.
Правительством РФ также разрешено направлять бюджетные средства на поддержку начинающих предпринимателей социальной сферы, в том числе открывающим частные детские сады, предоставлять субсидии в размере 600 тыс. руб. в соответствии с установленными субъектами РФ правилами.
71
Снят запрет на приватизацию детских садов. Вводятся новые формы государственной поддержки частных дошкольных учреждений на местах. Наиболее распространен механизм муниципального заказа на услуги в сфере дошкольного образования. На бюджетные деньги вправе претендовать исключительно негосударственные дошкольные образовательные учреждения, то есть частные детские сады, имеющие лицензию на образовательную деятельность. В конкурсе может принять участие детский сад с лицензией, который обязуется создать дополнительные места и осуществить дополнительный прием детей в 2011-2013 гг. При всей разумности этих требований большинство действующих частных садов не могут участвовать в конкурсе на получение госзаказа.
Помимо внедрения муниципального заказа, партнерство частного образования и государства может осуществляться путем заключения концессионных соглашений между администрацией города и инвестором.
Предполагается, что уже в 2013 г. государственная финансовая под-
держка будет направлена на частичную компенсацию затрат на организацию групп дневного времяпрепровождения детей дошкольного возраста и иных подобных им видов деятельности по уходу и присмотру за детьми; на документально подтвержденные затраты, произведенные в 2012 г. за аренду или выкуп помещения, ремонт помещения, покупку оборудования, мебели, инвентаря, а также за оплату коммунальных услуг.
Насколько эффективной будет государственная поддержка для развития системы государственных, муниципальных и частных ДОУ, покажет время.
Изменения, произошедшие в сфере дошкольного образования за последние десятилетия, приобрели обширный и во многом необратимый характер. Новая система дошкольного образования пока не сложилась. Однако, на наш взгляд, меры, предпринимаемые государством, предпринимательским и педагогическим сообществами, активистами НПО, работающими в социальной сфере, фиксируют точку роста, где возможны осмысленные реформаторские шаги.
Литература
1. Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 г. «Стратегия-2020: Новая модель роста — новая социальная политика».
2. Модельная программа по созданию благоприятных условий для развития негосударственных организаций дошкольного образования и досуга в субъекте Российской Федерации. Внутренний проект Агентства социальной информации. — Режим доступа: http://www.asi.ru/asi_initiatives/list_soc.php?SECTION_ID=151
3. Дошкольное образование как ступень развития общего образования / Под ред. В.И. Слободчикова. М., 2005 - Сайт Образование детей старшего дошкольного возраста. — Режим доступа: http://preschool.edu.ru/attach/17/497.pdf
4. Ржаницына Л.С. Молодые семьи с детьми: кто такие, как живут, чего хотят? // Социологические исследования. — 2011. — № 3.
72
5. Овчарова Л.Н., Пишняк А.И. Новые меры поддержки материнства и детства: стимулирование рождаемости или рост уровня жизни // СПЭРО: Социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры. — 2007. — № 6.
6. РощинаЯ.М., Филиппова Т.Н. Динамика стратегий родителей в области дошкольного и школьного образования детей в 2006-2010 гг. // Мониторинг экономики образования. Информационный бюллетень. — 2011. — № 2 [49].
7. ФОМ. О детских садах Готовы ли россияне платить за детский сад? И если да, то сколько? // ФОМ-MEDIA, 2013 - http://fom.ru/rabota-i-dom/10791
8. Еженедельный опрос «ФОМнибус» 19-20 января 2013 г. - Сайт Фонда «Общественное мнение». — Режим доступа. — Режим доступа: http://fom.ru/rabota-i-dom/10791.
9. Рогачева Н. Два формата частного детского сада. - Сайт журнала «Форбс». — Режим доступа: http://www.forbes.ru/svoi-biznes/103269-dva-formata-chastnogo-detskogo-sada
10. Федеральный закон № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 г.
11. Литвиненко М.А. Компенсация за детский сад 2012. Где и сколько платят? // Информационный портал о государственных и частных детский садах. — Режим доступа: http://www.det-sad.com/kompensaciya-za-detskij-sad-2012-gde-i-skolko-platyat
12. Концепция реализации инициативы «Новое детство» в части снятия барьеров для массового развития альтернативных форм дошкольных учреждений // Сайт Агентства стратегических инициатив. — Режим доступа: http://asi.ru/news/2827/ ?PAGEN_1=3
13. Абанкина И.В. Дискуссионные вопросы экономики в проекте Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» // Народное образование. — 2011. — №8.
73
