CC BY
54
Финансирование вузов
проблемы разработки и использования нормативов подушевого финансирования в сфере высшего профессионального образования
С. П. СОЛЯННИКОВА,
кандидат экономических наук, доцент, заместитель заведующей кафедрой «Финансы» Финансовой академии при Правительстве РФ
Федеральное государственное образовательное учреждение «Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации» (далее — Финакаде-мия) совместно с Государственным образовательным учреждением высшего профессионального образования федерального подчинения «Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации» и Государственным образовательным учреждением высшего профессионального образования Государственный университет — Высшая школа экономики 26 ноября 2007 г. провела научно-практическую конференцию «Разработка и апробация нормативов финансирования высших учебных заведений».
В работе научно-практической конференции приняли участие представители Федерального агентства по образованию и 44 российских вузов. Открыли конференцию ректор Финакадемии М. А. Эс-киндаров и заместитель руководителя Федерального агентства по образованию В. В. Лазутин.
Цели проведения конференции:
• подготовка к использованию в деятельности органов государственной власти Российской Федерации и вузов базовых нормативов подушевого финансирования обучения студентов в вузах в разрезе ступеней высшего профессионального образования (бакалавр, дипломированный специалист, магистр) и коэффициентов их дифференциации;
• оценка социально-экономических и финансовых последствий внедрения разработанных базовых нормативов подушевого финанси-
рования обучения студентов в вузах в разрезе ступеней высшего профессионального образования (бакалавр, дипломированный специалист, магистр) и коэффициентов их дифференциации.
На конференции обсуждались следующие вопросы:
1. Роль нормативного финансирования вузов в условиях бюджетной реформы.
2. Методические основы разработки базовых нормативов подушевого финансирования обучения студентов в вузах в разрезе ступеней высшего профессионального образования (бакалавр, дипломированный специалист, магистр).
3. Особенности планирования и финансирования расходов бюджета на высшее профессиональное образование на основе базовых нормативов подушевого финансирования обучения студентов в вузах.
4. Предложения по нормативно-правовому обеспечению перехода на нормативное финансирование вузов.
5. Результаты расчетной апробации и анализ рисков, связанных с переходом к бюджетному финансированию вузов на нормативной основе.
6. Анализ изменений объемов бюджетного финансирования пилотных вузов при использовании базовых нормативов бюджетного финансирования вузов и оценка объема бюджетных ассигнований, необходимых для внедрения нормативного финансирования в сфере высшего профессионального образования.
Большое внимание на конференции уделялось вопросам методологии разработки базовых нормативов подушевого финансирования обучения студентов в вузах в разрезе ступеней высшего профессионального образования. Участники конференции согласились, что норматив подушевого финансирования должен выступать формой цены образовательных услуг, предоставляемых государственным образовательным учреждением высшего профессионального образования на бесплатной основе и полностью оплачиваемых за счет средств бюджетов. Оплата образовательных услуг высшего профессионального образования на основе норматива подушевого бюджетного финансирования должна осуществляться в рамках финансового обеспечения государственного задания на оказание государственных образовательных услуг.
На конференции также отмечалось, что норматив подушевого бюджетного финансирования должен быть ориентирован: а) на повышение обоснованности расчета объемов бюджетных ассигнований в ходе планирования и финансирования расходов на высшее профессиональное образование; б) снижение субъективизма в распределении бюджетных средств между вузами;
в) обеспечение экономической самостоятельности вузов в распоряжении бюджетными средствами;
г) создание равных финансовых условий образовательной деятельности вузов; д) повышение заинтересованности вузов в рационализации структуры своих расходов и эффективном использовании финансовых ресурсов.
Представители вузов согласились, что основными принципами формирования базового норматива подушевого финансирования программ высшего профессионального образования являются:
1) обоснованность оценки стоимости государственных образовательных услуг;
2) целевая направленность в определении норматива подушевого финансирования, предусматривающая необходимость определения социальных и экономических задач, которые будут решены в • результате использования нормативов;
3) использование формализованного способа (алгоритма) расчета норматива подушевого финансирования;
4) учет различий в нормативе подушевого финансирования в зависимости от ступени высшего • профессионального образования, направления подготовки (специальности), формы обучения, территориального расположения высшего учебного заведения и некоторых иных факторов.
При этом в состав расходов, учитываемых при расчете базовых нормативов подушевого финанси-
рования обучения студентов в вузах в разрезе ступеней высшего профессионального образования (бакалавр, дипломированный специалист, магистр), должны входить только затраты, непосредственно связанные с предоставлением образовательной услуги, без которых данная услуга не может быть оказана гражданам в соответствии с требованиями законодательства и государственных образовательных стандартов по направлениям подготовки (специальностям). В этой связи при разработке базовых нормативов целесообразно не учитывать расходов, связанных с выплатой стипендий и иных трансфертов населению, осуществлением бюджетных инвестиций в основные средства и др.
На конференции в качестве основных факторов, влияющих на величину стоимости обучения студентов в вузах, обсуждались следующие:
• территориальное расположение вуза как комплексная характеристика внешней среды вуза, в условиях которой он функционирует; территориальное расположение определяет экономические условия, которым в той или иной степени должно соответствовать финансирование вуза вне зависимости от того, осуществляется ли оно на основе бюджетной сметы или подушевого норматива; кроме того, территориальное расположение следует учитывать с точки зрения применения льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера;
• средний уровень заработной платы в регионе, где расположен вуз, непосредственно влияющий на ту часть финансирования, которая выделяется на оплату труда работников вуза; уровень заработной платы работников высших учебных заведений должен соответствовать уровню оплаты труда в регионе вне зависимости от действующей системы оплаты труда в высшем образовании (несоответствие может привести к отрицательным последствиям для вуза);
уровень цен на товары и услуги в регионе, который определяет возможность приобретения вузом необходимых для осуществления образовательной деятельности товаров, работ и услуг, в первую очередь коммунальных услуг, а также оплаты тепло- и энергоснабжения; набор реализуемых вузом образовательных программ, определяющий структуру расходов вуза и объем затрат на реализацию образовательных программ, поскольку они различаются между собой «ресурсоемкостью»;
• тип вуза как фактор, определяющий, главным образом, сложившуюся материально-техни-
ческую и лабораторную базу вуза (включая
соответствующие типу вуза элементы инфраструктуры).
Участники конференции были ознакомлены и подробно обсудили методики и организационные процедуры планирования и финансирования вузов на основе нормативов подушевого финансирования обучения вузов и коэффициентов их дифференциации. При обсуждении данного вопроса отмечалось, что особенности планирования и финансирования расходов федерального бюджета на высшее профессиональное образование обусловлены как спецификой отрасли, так и требованиями отраслевого законодательства в сфере высшего профессионального образования. Кроме того, модернизация механизма государственного финансового обеспечения высшего профессионального образования должна проводиться с учетом мероприятий в области реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации.
При планировании и финансировании расходов бюджета на высшее профессиональное образование на основе нормативов подушевого финансирования обучения студентов в вузе необходимо учитывать следующие требования:
1) ограниченность объема средств, выделяемых из федерального бюджета на финансирование высшего профессионального образования;
2) наличие сети учреждений высшего профессионального образования со сложившейся потребностью в бюджетных ассигнованиях, которая определяется не только количеством учащихся, но и материальной базой для подготовки кадров с высшим профессиональным образованием;
3) наличие государственных обязательств в сфере высшего профессионального образования.
В условиях использования нормативов подушевого финансирования обучения студентов в вузах методологической основой планирования и финансирования расходов бюджета на высшее профессиональное образование является замещение финансирования сети высших учебных заведений оплатой из бюджета образовательных услуг. Это предполагает предоставление вузам большей самостоятельности в использовании бюджетных средств, в том числе путем выделения бюджетных средств единой суммой по отдельному коду классификации расходов бюджетов на оплату образовательных услуг, предоставляемых высшим учебным заведением в соответствии с государственным заданием.
Объем бюджетных ассигнований на реализацию государственного задания в сфере высшего профессионального образования, рассчитанный
на основе норматива подушевого финансирования, должен дополняться институциональным финансированием, позволяющим финансировать и расходы, не связанные напрямую с предоставлением образовательных услуг, но без которых невозможно функционирование вуза (расходы на уплату налогов, на социальное обеспечение населения, инвестиции в основные средства и т. д.). Поэтому при планировании расходов бюджета высшие учебные заведения в бюджетной заявке должны обосновать объем ассигнований в разрезе следующих показателей:
1) ассигнования для обеспечения выполнения функций бюджетных учреждений, в том числе:
• для реализации государственного задания на оказание государственных услуг гражданам в сфере высшего профессионального образования путем умножения значения норматива подушевого финансирования на количество студентов, обучающихся в соответствии с государственным заданием;
• для финансирования прочих расходов;
2) ассигнования для обеспечения капитальных вложений в основные средства вуза.
Анализируя проблемы перехода к нормативному финансированию вузов, на конференции отмечалось, что правовые нормы, которые служат основанием для внедрения нормативного финансирования вузов, содержатся в ряде федеральных законодательных актах, таких как: Закон Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» (п. 16 ст. 28, пп. 2 и 3 ст. 42), Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В этой связи подготовка к введению нормативноподушевого финансирования программ высшего профессионального образования может быть осуществлена актами Правительства РФ.
В рамках конференции подробно рассматривались и обсуждались результаты расчетной апробации базовых нормативов подушевого финансирования обучения студентов в вузах в разрезе ступеней высшего профессионального образования (бакалавр, дипломированный специалист, магистр) и коэффициентов их дифференциации. При этом оценивались изменения в динамике численности студентов по укрупненным группам специальностей (направлений подготовки) и структуре бюджетных ассигнований в разрезе отдельных вузов, сгруппированных по различным признакам (территориальное расположение, специальности/ направления подготовки).
Участники конференции, ознакомившись с результатами расчетной апробации и их оцен-
кой, пришли к выводу, что наиболее значимым из коэффициентов дифференциации нормативов подушевого финансирования является коэффициент, количественно отражающий влияние набора специальностей (направлений подготовки) на стоимость обучения 1 студента в вузе. При этом к основным финансовым рискам, связанным с переходом к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации, участники конференции отнесли:
• снижение общего объема финансирования для некоторых вузов при переходе к нормативному финансированию и, как результат, возможное сопротивление переходу на систему нового финансирования вузов, у которых в силу ряда причин фактические объемы финансирования превышают средний отраслевой уровень;
• завышение численности студентов отдельными вузами с целью увеличения объемов бюджетного финансирования, что может привести к возникновению структурных диспропорций в подготовке специалистов с высшим профессиональным образованием;
• усиление конкуренции между вузами за студента, что может привести к резкой дифференциации их финансового и статусного положения; обратной стороной этого процесса станет ухудшение финансового положения многих региональных вузов; в условиях демографического спада это может вызвать даже сворачивание деятельности некоторых высших учебных заведений;
• введение различных нормативов бюджетного финансирования при обучении бакалавра и специалиста, несущих риск торможения реформы высшей школы, которая после присоединения к Болонскому процессу должна перейти к двухуровневой системе образования: бакалавриат — магистратура.
Говоря о социальных рисках, связанных с введением нормативного финансирования вузов, необходимо отметить, что нынешняя система российского высшего образования не во всем адекватно отвечает современным требованиям
социально-экономического развития страны. Одна из главных задач высшей школы сегодня состоит в обеспечении оптимального сочетания количества и структуры выпускников с учетом реальных и прогнозируемых потребностей рынка труда.
Одним из основных социальных рисков перехода к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации может стать усиление расслоения вузов. При сокращении численности выпускников школ и соответственно потенциальных абитуриентов одним из основных аргументов в выборе ими вуза может стать качество образования. Востребованные вузы получат возможность наращивать численность бюджетных студентов и тем самым увеличивать объемы бюджетного финансирования. В то же время вузы, образовательные услуги которых не пользуются спросом со стороны граждан, могут недобрать значительное количество студентов и, следовательно, оказаться перед необходимостью сокращения своей образовательной деятельности.
Вузы, положение которых может осложниться, сосредоточены преимущественно в слабо экономически развитых, дотационных регионах. Их закрытие, в свою очередь, может породить целый ряд вторичных негативных социально-экономических последствий для регионального развития. В частности, такие регионы лишатся источника подготовки кадров, необходимых для регионального рынка труда.
По итогам конференции была отмечена целесообразность использования разработанных методик и организационных процедур планирования и финансирования вузов с использованием базовых нормативов подушевого финансирования и коэффициентов их дифференциации, так как они позволяют реализовать все преимущества нормативно-подушевого финансирования в сфере высшего профессионального образования и решить задачи в области совершенствования финансово-экономического механизма высшей школы в соответствии с целями и задачами модернизации образования и реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации.
