CC BY
103
ФИНАНСЫ, ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ, КРЕДИТ
удк 336:378 с.А. Дмитриева
ОСОБЕННОСТИ НОРМАТИВНО-ПОДУШЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И ФИНАНСИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
В статье акцентируется внимание на одном из основных направлений модернизации системы высшего профессионального образования - нормативно-подушевом финансировании расходов. Использование нормативного метода позволит обеспечить сохранение государственных гарантий получения высшего образования за счет средств федерального бюджета, а также даст возможность связать объемы финансирования вузов с количеством и качеством предоставляемых образовательных услуг. Предметом исследования является нормативный метод финансирования расходов. Анализируются основные требования, которые следует учитывать при планировании и финансировании расходов бюджета на высшее образование на основе нормативов подушевого финансирования.
Ключевые слова: нормативно-подушевое планирование и финансирование, высшее профессиональное образование, нормативное финансирование, сметное постатейное финансирование, норматив бюджетного финансирования, методологическая основа планирования и финансирования расходов бюджета на высшее образование, критерии результативности расходов бюджета на финансирование вузов.
S.A. Dmitrieva
SPECIFIC FEATURES OF PLANNING AND FINANCING PER STUDENT HEADCOUNT IN THE SPHERE OF HIGHER EDUCATION
The author focuses attention on one of the main ways of modernization in the system of higher professional education that is normative state financing per student headcount. The new normative way of financing will ensure state guarantees in the sphere of higher education and make an amount of financing conditional on quantity and quality of educational services. The subject of the author's research is the normative method of expenditure financing. The author analyses basic requirements that should be taken into consideration in planning of the state financing for higher education per student headcount.
The key words: planning and financing, higher education, standard financing, state financing, specific features of state financing, methodological basis of planning and financing, quality criteria in high school financing.
Современное состояние российской системы высшего профессионального образования характеризуется наличием ряда проблем, связанных с содержанием и качеством образования, его конкурентоспособностью. Однако вполне очевидно, что эти проблемы являются в том числе следствием:
а) несоответствия действующего механизма бюджетного финансирования вузов современным социальноэкономическим требованиям;
б) недостаточности бюджетного финансирования учреждений высшего профессионального образования.
Переход на нормативное финансирование и отказ от сметного постатейного финансирования вузов позволяет связать объемы их финансирования с конкретными, реально измеримыми показателями, стимулирующими высшие учебные заведения к повышению качества предоставляемых образовательных услуг и увеличению степени охвата населения услугами высшего образования.
♦--------------------------------------------------
Действующий механизм финансового обеспечения вузов не соответствует основным целям и задачам, определенным в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г. К основным его недостаткам можно отнести:
- отсутствие нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, в связи с чем действующая методика планирования бюджетных расходов предполагает не определение нормативных потребностей в средствах, а лишь увязку потребностей учреждений с возможностями бюджета;
- ограничение прав вузов при исполнении сметы доходов и расходов в части невозможности самостоятельного перераспределения бюджетных ассигнований по кодам экономической классификации;
- ограничение самостоятельности в распоряжении внебюджетными средствами, вызванное переводом внебюджетных средств на счета в органы федерального казначейства;
- отсутствие преимуществ в налоговом режиме для бюджетных учреждений, стимулирующих занятие предпринимательской деятельностью в целях их развития, исключающее предоставление каких бы то ни было налоговых льгот образовательным учреждениям.
Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. предполагает в качестве одного из основных направлений модернизации формирование эффективных экономических отношений в образовании. Для решения этой задачи предусмотрен комплекс финансовых мер, среди которых наиболее приоритетными являются разработка дифференцированных нормативов бюджетного финансирования учреждений высшего профессионального образования, отражающих характер реализуемых ими образовательных программ; нормативно-правовое обеспечение экономической самостоятельности учреждений образования; последовательная реализация принципа экономической автономии учебных заведений, включая распоряжение собственными внебюджетными средствами; создание условий для привлечения дополнительных средств в учреждения образования, широкое использование льгот в том числе и налоговых.
Данные направления реформирования финансовых отношений в сфере высшего образования соответствуют основным направлениям бюджетной реформы и, в частности, направлениям реструктуризации бюджетного сектора экономики. К наиболее важным из них относится переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных услуг, в частности нормативно-подушевому финансированию. Оно предусматривает возмещение расходов организаций на оказание стандартизируемых услуг их потребителям по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке, в том числе в соответствии с утвержденными отраслевыми нормативами финансовых затрат на оказание государственных услуг. Основной целью внедрения нормативно-подушевого финансирования является обеспечение определения объема бюджетных средств для организаций, предоставляющих в соответствии с государственным заданием государственные услуги, по единым методикам путем умножения нормативной стоимости еди-
ницы государственных услуг на количество предоставленных услуг
В настоящее время при финансировании вузов не используются нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг в сфере высшего профессионального образования, а применяются только материальные нормы и общие для всех бюджетных учреждений финансовые нормативы, в частности соотношение числа студентов, приходящихся на одного преподавателя, с учетом индивидуальных соотношений для отдельных вузов и специальностей, устанавливаемых нормативными документами Министерства образования и науки Российской Федерации, Федерального агентства по образованию; тарифные коэффициенты Единой тарифной сетки; ставки единого социального налога (взноса); ставки страховых взносов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; нормы доплаты за ученые степени кандидата и доктора наук, а также занимаемые должности доцента и профессора; нормы возмещения командировочных расходов, устанавливаемые Министерством финансов Российской Федерации; тарифы оплаты электроэнергии и коммунальных услуг и тд. Данные нормы используются при расчете объемов бюджетного финансирования по каждой статье расходов. Таким образом, нормативный метод используется при расчете ассигнований, однако дифференцированные нормативы финансирования, учитывающие характер реализуемых вузами образовательных программ, до настоящего времени не разработаны.
Использование нормативно-подушевого финансирования позволит обеспечить сохранение государственных гарантий получения высшего образования за счет средств федерального бюджета; определять объем бюджетных средств на основе формализованной методики, гарантирующей прозрачность механизма бюджетного финансирования вузов; обеспечить равные финансовые условия для получения гражданами Российской Федерации высшего профессионального образования.
Эффективность применения нормативно-подушевого финансирования возможна только при соблюдении определенных условий:
- нормативы финансирования учреждений высшего профессионального образования должны быть нормативами финансовых затрат на предоставление государственных услуг в сфере высшего профессионального образования исходя из стоимости подготовки одного студента в учреждениях высшего профессионального образования на основе требований Государственных образовательных стандартов по ступеням и направлениям подготовки (специальностям) кадров с высшим профессиональным образованием к содержанию высшего профессионального образования;
- нормативы финансовых затрат должны быть долговременными и разрабатываться не менее чем на три года, что вытекает из требований Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг.;
- нормативы должны использоваться как в процессе планирования бюджетных ассигнований на содер-
♦
♦
жание высших учебных заведений (при распределении главным распорядителем бюджетных средств предельных бюджетов и лимитов бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств), так и в ходе исполнения бюджета;
- нормативы финансовых затрат должны стать эффективным методом финансового контроля как на этапе утверждения главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств при определении сметы доходов и расходов высших учебных заведений, так и при проверке эффективности использования бюджетных средств.
При планировании и финансировании расходов бюджета на высшее профессиональное образование на основе нормативов подушевого финансирования обучения студентов в вузе необходимо учитывать следующие требования:
1) ограниченность объема средств, выделяемых из федерального бюджета на финансирование высшего профессионального образования:
2) наличие сети учреждений высшего профессионального образования со сложившейся потребностью в бюджетных ассигнованиях, которая определяется не только количеством учащихся, но и материальной базой для подготовки кадров с высшим профессиональным образованием;
3) наличие государственных обязательств в сфере высшего профессионального образования.
В условиях использования нормативов подушевого финансирования обучения студентов в вузах методологической основой планирования и финансирования расходов бюджета на высшее профессиональное образование на основе нормативов подушевого финансирования обучения студентов в вузах является замещение финансирования сети высших учебных заведений оплатой из бюджета образовательных услуг Это предполагает предоставление вузам большей самостоятельности в использовании бюджетных средств, в том числе путем выделения бюджетных средств единой суммой по отдельному коду классификации расходов бюджетов на оплату образовательных услуг, предоставляемых высшим учебным заведением в соответствии с государственным заданием.
В условиях ориентации в Российской Федерации бюджетного планирования и финансирования на результат приоритетными признаются: а) повышение эффективности расходов бюджета; б) наилучшее удовлетворение интересов потребителей государственных услуг
Норматив подушевого финансирования обучения студентов в вузах выступает гарантированной нормой расходов бюджета на оплату обучения одного студента в соответствии с обязательствами государства в сфере высшего профессионального образования. В связи с этим планирование и финансирование расходов бюджета на высшее профессиональное образование предполагает решение ряда задач:
1) выбор метода расчета норматива;
2) обоснование системы дифференцирующих коэффициентов;
3) актуализацию значений норматива и системы коэффициентов.
В настоящее время существует множество методологических подходов к расчету значений нормативов бюджетного финансирования предоставления государственной услуги в сфере высшего профессионального образования:
- исходя из предельной или средней величины расходов бюджета на высшее профессиональное образование (применяется, например, в странах ОЭСР и ЕС, где при планировании объема бюджетных ассигнований учитываются средний показатель расходов федерального бюджета (бюджета центрального правительства) на высшее профессиональное образование и сумма бюджетных средств, приходящаяся в среднем на одного студента);
- исходя из агрегированных показателей расходов бюджета на высшее профессиональное образование;
- исходя из детальной оценки всех видов расходов высших учебных заведений;
- сочетание перечисленных подходов.
При использовании любого подхода возникает необходимость дифференциации разработанных базовых нормативов в зависимости от различных факторов (территориального расположения, типа вуза, направлений подготовки (специальностей) и т.д.).
Актуализация значений нормативов во многом будет определяться выбранным методом их расчета, так как простая индексация, исходя из темпов инфляции, приведет к снижению реального финансового обеспечения норматива из-за разнородности расходов, покрываемых за счет норматива.
Нормативы подушевого финансирования позволяют четко и объективно определить объем расходов бюджета на реализацию государственного задания на подготовку кадров с высшим профессиональным образованием. Государственное задание должно в явном виде показывать, для достижения каких целей планируется выделить бюджетные средства и, соответственно, привело ли их использование к ожидаемым результатам. В связи с этим встает вопрос о показателях для оценки результативности расходов бюджета на высшее профессиональное образование.
Основными критериями результативности расходов бюджета на высшее профессиональное образование являются:
- во-первых, качество образования, те. его соответствие современным социально-экономическим потребностям в целях обеспечения конкурентоспособности наших специалистов на рынках труда и конкурентоспособности страны в целом;
- во-вторых, соответствие услуг учреждений высшего профессионального образования, предоставляемых за счет бюджетных средств, спросу на образовательные услуги, те. потребностям граждан, организаций и общества в целом. Данные критерии результативности расходов бюджета на финансирование вузов характеризуются вполне конкретными индикаторами результативности бюджетного финансирования высшего профессионального образования, которые можно сгруппировать следующим образом:
а) показатели, характеризующие полученные студентом/выпускником знания и умения, т.е. их объем и уровень;
♦-------------------------------------------------
б) показатели экономической эффективности, характеризующие соответствие качества подготовки выпускников спросу на рынке труда;
в) показатели социальной эффективности, отражающие степень социализации выпускника.
Оценка результативности расходов федерального бюджета на подготовку кадров с высшим профессиональным образованием включает в себя не только определение эффективности государственных расходов, но и оценку качества образовательных услуг, а также организации учебного процесса. Таким образом, результативность является понятием, включающим оценку обоснованности объемов бюджетных ассигнований, предоставляемых вузам для реализации государственного задания, эффективность работы главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, эффективность в достижении ими результатов.
Не менее важным является создание у вузов и органов государственного регулирования в сфере высшего профессионального образования мотивации к контролю за обоснованностью и эффективностью использования бюджетных средств вузами, повышению их отдачи.
Сформировав государственное задание на предоставление услуг в сфере высшего профессионального образования, т.е. определив его количественные и качественные параметры и установив норматив бюджетного финансирования услуги, органы государственной власти получают возможность покрывать за счет бюджетного финансирования не все издержки вузов-бюд-жетополучателей, а только ту их часть, которая связана с предоставлением услуг в рамках государственного задания. Вузы получают стимул к совершенствованию технологии предоставления образовательных услуг и сокращению издержек.
Применение нормативов подушевого финансирования обучения студентов в вузах предполагает нормативно-правовое установление:
- стандартов государственных услуг в сфере высшего профессионального образования;
- значений бюджетных нормативов финансирования и коэффициентов их дифференциации;
- требований к материально-технической базе и санитарных норм предоставления образовательных услуг;
- требований к квалификации специалистов, участвующих в предоставлении образовательных услуг в сфере высшего профессионального образования.
При планировании расходов бюджета высшие учебные заведения в бюджетной заявке должны обосновать объем ассигнований в разрезе следующих показателей:
- ассигнования для обеспечения выполнения функций бюджетных учреждений, в том числе: а) для реализации государственного задания на оказание государственных услуг гражданам в сфере высшего профессионального образования путем умножения значения норматива подушевого финансирования на количество студентов, обучающихся в соответствии с государственным заданием; б) для финансирования прочих расходов;
- ассигнования для обеспечения капитальных вложений в основные средства вуза.
При переходе на нормативно-подушевое финансирование в сфере высшего профессионального образования кардинально меняются роль и функции органов государственного регулирования и главного распорядителя средствами федерального бюджета по подразделу «Высшее и послевузовское профессиональное образование» классификации расходов бюджетов. Эти органы из пассивных институтов по распределению бюджетных средств между производителями образовательных услуг превращаются в покупателей. Выражая интересы граждан, они на конкурсных началах размещают государственное задание на предоставление образовательных услуг, контролируют его выполнение по объемам и качеству услуг, стоимостным показателям. Конкуренция при этом заставляет высшие учебные заведения повышать качество образовательных услуг
Таким образом, в условиях использования нормативов подушевого финансирования обучения студентов в вузах появляется реальная возможность:
1) связать объемы финансирования высших учебных заведений с количеством и качеством предоставляемых ими образовательных услуг;
2) повысить обоснованность выделяемых объемов бюджетных ассигнований;
3) заинтересовать вузы в использовании современных образовательных технологий, снижении затрат.
