CC BY
182
Финансы образования
особенности планирования и финансирования расходов бюджета на высшее профессиональное образование на основе нормативов подушевого финансирования
с. П. солянниковл,
кандидат экономических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой «Финансы» федерального государственного образовательного учреждения «Финансовая академия при Правительстве РФ»
Необходимость внедрения нормативно-подушевого финансирования в сфере высшего профессионального образования. современное состояние российской системы высшего профессионального образования характеризуется наличием ряда проблем, связанных с содержанием и качеством образования, его конкурентоспособностью. Однако вполне очевидно, что эти проблемы являются в том числе следствием: (а) несоответствия действующего механизма бюджетного финансирования вузов современным социально-экономическим требованиям, (б) недостаточности бюджетного финансирования учреждений высшего профессионального образования.
синхронизация мероприятий в рамках модернизации высшего профессионального образования и реформирования бюджетного процесса требует отхода от традиционных подходов к выделению бюджетных средств на содержание вузов и использования механизма нормативно-подушевого финансировании подготовки кадров с высшим профессиональным образованием. Переход на нормативное финансирование и отказ от сметного постатейного финансирования вузов позволяет связать объемы их финансирования с конкретными, реально измеримыми показателями, стимулирующими высшие учебные заведения к повышению качества предоставляемых образовательных услуг и увеличению степени охвата населения услугами высшего
образования в парадигме «экономики, основанной на знаниях».
Особенности нормативно-подушевого планирования и финансирования в сфере высшего профессионального образования. Особенности планирования и финансирования расходов федерального бюджета на высшее профессиональное образование обусловлены как спецификой отрасли, так и требованиями отраслевого законодательства в сфере высшего профессионального образования1. кроме того, модернизация механизма государственного финансового обеспечения высшего профессионального образования должна проводиться с учетом мероприятий в области реформирования бюджетного процесса в российской Федерации.
При планировании и финансировании расходов бюджета на высшее профессиональное образование на основе нормативов подушевого финансирования обучения студентов в вузе необходимо учитывать следующие требования:
1) ограниченность объема средств, выделяемых из федерального бюджета на финансирование высшего профессионального образования;
1 см.: Закон рФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», концепция модернизации российского образования на период до 2010 года, утвержденная распоряжением Правительства рФ от 29.12.2001 № 1756-р.
сравнительная характеристика методов планирования и финансирования расходов бюджета на высшее профессиональное образование
методы бюджетного планирования и финансирования
сметное постатейное планирование и финансирование нормативное планирование и финансирование
Характеристика состава бюджетного обязательства Финансирование из федерального бюджета деятельности вуза Оплата из федерального бюджета образовательных услуг, предоставляемых вузом
Определение количественных параметров приема и обучения студентов за счет бюджетных средств Установление главным распорядителем бюджетных средств контрольных цифр приема в разрезе программ и направлений подготовки Установление главным распорядителем бюджетных средств государственного задания по предоставлению услуг в сфере высшего профессионального образования
расчет объема средств, предоставляемых вузу из бюджета Объем ассигнований определяется исходя из производственных показателей деятельности вуза: контингента обучающихся, численности профессорско-преподавательского состава, размера занимаемых площадей и т. п. Объем бюджетных средств определяется путем умножения количества студентов, обучающихся в соответствии с государственным заданием, на значение норматива подушевого финансирования. расчет объема прочих расходов на обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений и бюджетных инвестиций в основные средства проводится исходя из бюджетных заявок вузов
распределение бюджетных средств по статьям бюджетной сметы Осуществляется вузом в соответствии с доведенными главным распорядителем бюджетных средств лимитами бюджетных обязательств Осуществляется вузом самостоятельно
2) наличие сети учреждений высшего профессионального образования со сложившейся потребностью в бюджетных ассигнованиях, которая определяется не только количеством учащихся, но и материальной базой для подготовки кадров с высшим профессиональным образованием;
3) наличие государственных обязательств в сфере высшего профессионального образования.
Первая особенность. В условиях использования нормативов подушевого финансирования обучения студентов в вузах методологической основой планирования и финансирования расходов бюджета на высшее профессиональное образование на основе нормативов подушевого финансирования обучения студентов в вузах является замещение финансирования сети высших учебных заведений оплатой из бюджета образовательных услуг. Это предполагает предоставление вузам большей самостоятельности в использовании бюджетных средств, в том числе путем выделения бюджетных средств единой суммой по отдельному коду классификации расходов бюджетов на оплату образовательных услуг, предоставляемых высшим учебным заведением в соответствии с государственным заданием. сравнительная характеристика действующего порядка планирования и финансирования расходов бюджета на содержание высших учебных заведений и нормативного планирования и финансирования приведена в таблице.
В условиях ориентации в российской Федерации бюджетного планирования и финансирования на результат приоритетными признаются:
(а) повышение эффективности расходов бюджета,
(б) наилучшее удовлетворение интересов потребителей государственных услуг, в том числе в сфере высшего профессионального образования. В связи с этим логичным становится отказ от гарантированного финансирования сложившейся сети бюджетных учреждений, регулярный анализ результатов выполнения государственного задания отдельными получателями бюджетных средств, переход к конкурсному размещению государственного задания2.
Вторая особенность. норматив подушевого финансирования обучения студентов в вузах выступает гарантированной нормой расходов бюджета на оплату обучения одного студента исходя
2 В соответствии с Принципами реструктуризации бюджетного сектора в российской Федерации в 2003 — 2004 гг. и на период до 2006 г. в процессе реструктуризации сети бюджетных учреждений и совершенствования порядка определения объемов их финансирования должны использоваться нормативы финансовых затрат, определяемые по единым методикам, которые исключают возможность субъективного подхода при планировании и финансировании бюджетных учреждений, в том числе вузов, а государственные задания могут размещаться на конкурсных началах, в том числе среди негосударственных организаций.
из обязательств государства в сфере высшего профессионального образования3.
В связи с этим планирование и финансирование расходов бюджета на высшее профессиональное образование предполагает решение ряда задач:
1) выбор метода расчета норматива;
2) обоснование системы дифференцирующих коэффициентов;
3) актуализация значений норматива и системы коэффициентов.
В настоящее время существует множество методологических подходов к расчету значений нормативов бюджетного финансирования предоставления государственной услуги в сфере высшего профессионального образования:
• исходя из предельной или средней величины расходов бюджета на высшее профессиональное образование (применяется, например, в странах ОЭср и Ес, где при планировании объема бюджетных ассигнований учитывается средний показатель расходов федерального бюджета (бюджета центрального правительства) на высшее профессиональное образование и сумма бюджетных средств, приходящаяся в среднем на одного студента);
• исходя из агрегированных4 показателей расходов бюджета на высшее профессиональное образование;
• исходя из детальной оценки всех видов расходов высших учебных заведений;
• сочетание перечисленных подходов.
При использовании любого подхода возникает необходимость дифференциации разработанных базовых нормативов в зависимости от различных факторов (территориального расположения, типа вуза, направлений подготовки (специальностей) и т. д.). В связи с этим в рамках первого подхода возникает сложность определения направлений подготовки (специальностей), которые в наибольшей степени соответствуют среднему показателю, и направлений подготовки (специальностей), для которых должны приниматься понижающие или повышающие коэф-
3 В соответствии с Законом рФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» гражданам российской Федерации гарантируется бесплатное высшее профессиональное образование на конкурсной основе, при этом за счет средств федерального бюджета финансируется обучение в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования не менее чем 170 студентов на каждые 10 000 человек, проживающих в российской Федерации. Данная законодательная норма предопределяет минимальное количественное значение государственного задания и тем самым объем финансового обеспечения его реализации в расчете на 1 студента.
4 Укрупненных, базовых структурных показателей.
фициенты. Все остальные подходы также предполагают использование коэффициентов дифференциации, но уже только повышающих. Третий подход требует установления натуральных и денежных норм расходов и их нормативно-правового оформления.
Необходимо отметить, что ст. 69, 692 Бюджетного кодекса рФ предусматривают использование государственного (муниципального) задания для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственными (муниципальными) учреждениями и иными некоммерческими организациями услуг физическим и (или) юридическим лицам, т. е. предполагают планирование и финансирование бюджетных ассигнований не на содержание бюджетных учреждений, а по видам услуг, оказываемых этими учреждениями. В связи с этим следует выделить два требования к нормативам:
• нормативы должны быть обеспечены достаточными для выполнения государственного задания бюджетными средствами;
• нормативы должны быть установлены в расчете на одного потребителя услуг в сфере высшего профессионального образования — студента. состав расходов, учитываемых при расчете
значений базовых нормативов подушевого финансирования обучения студентов в вузах, должен определяться исходя из требований ст. 691 и 70 Бюджетного кодекса рФ.
Актуализация значений нормативов во многом будет определяться выбранным методом их расчета, так как простая индексация исходя из темпов инфляции приведет к снижению реального финансового обеспечения норматива из-за разнородности расходов5, покрываемых за счет норматива.
Третья особенность. Нормативы подушевого финансирования позволяют четко и объективно определить объем расходов бюджета на реализацию государственного задания на подготовку кадров с высшим профессиональным образованием.
В соответствии со ст. 692 Бюджетного кодекса рФ нельзя говорить о тождественности контроль-
5 За счет норматива должны, например, покрываться: (1) расходы на оплату труда профессорско-преподавательского, учебно-вспомогательного, административно-управленческого и прочего персонала высших учебных заведений; (2) расходы на оплату труда лиц, привлекаемых к учебному процессу в высших учебных заведениях на условиях почасовой оплаты; (3) начисления на оплату труда; (4) расходы на формирование библиотечного фонда, издание учебно-методической литературы, раздаточных материалов; (5) расходы на приобретение в учебных целях канцелярских принадлежностей и хозяйственных товаров, горюче-смазочных материалов и прочие расходы, связанные с увеличением материальных запасов, командировочные расходы и т. д.
ных цифр приема, используемых в сфере высшего профессионального образования в настоящее время, и государственного задания. Государственное задание должно содержать:
• выписку из реестра расходных обязательств по обязательствам, исполнение которых необходимо для реализации государственного задания;
• определение конкретного круга потребителей услуг;
• определение и описание результатов оказываемых услуг с использованием показателей, характеризующих качество и объем оказываемых услуг;
• описание порядка оказания услуг;
• план мероприятий по выполнению государственного задания;
• порядок контроля за выполнением государственного задания, в том числе условия и порядок досрочного прекращения исполнения задания;
• требования к отчетности об исполнении государственного задания.
таким образом, государственное задание должно в явном виде показывать, для достижения каких целей планируется выделить бюджетные средства и, соответственно, привело ли их использование к ожидаемым результатам. В связи с этим встает вопрос о показателях для оценки результативности расходов бюджета на высшее профессиональное образование.
Основными критериями результативности расходов бюджета на высшее профессиональное образование являются:
• во-первых, качество образования, т. е. его соответствие современным социально-экономическим потребностям в целях обеспечения конкурентоспособности наших специалистов на рынках труда и конкурентоспособности страны в целом;
• во-вторых, соответствие услуг учреждений высшего профессионального образования, предоставляемых за счет бюджетных средств, спросу на образовательные услуги, т. е. потребностям граждан, организаций и общества в целом.
данные критерии результативности расходов бюджета на финансирование вузов характеризуются вполне конкретными индикаторами результативности бюджетного финансирования высшего профессионального образования, которые можно сгруппировать следующим образом:
(1) показатели, характеризующие полученные студентом/выпускником знания и умения6, т. е. их объем и уровень;
(2) показатели экономической эффективности, характеризующие соответствие качества подготовки выпускников спросу на рынке труда;
(3) показатели социальной эффективности, отражающие степень социализации выпускника.
качественная оценка результативности расходов бюджета на финансирование вузов включает в себя определение соответствия государственных расходов целям и задачам государственной политики; анализ влияния расходов по подразделу «Высшее и послевузовское профессиональное образование» классификации расходов бюджетов на социально-экономические процессы в стране (т. е. оценку степени влияния выделенных бюджетных ассигнований на структуру занятости, уровень образования и т. п.).
для анализа результативности главным распорядителем средств федерального бюджета по подразделу «Высшее и послевузовское профессиональное образование» классификации расходов бюджетов должна формироваться база показателей для проведения сравнения показателей деятельности подведомственных высших учебных заведений на основе:
1) разработки стандартов и целевых показателей — предполагает указание целевых значений предоставления государственных услуг в сфере высшего профессионального образования;
2) построения временных рядов — связано с формированием хронологических рядов данных, характеризующих значимые взаимосвязи между государственными расходами на высшее профессиональное образование, численностью студентов и выпускников, профессорско-преподавательского состава и т. п.;
3) определения альтернативных подходов — предполагает сравнение показателей деятельности государственных и негосударственных высших учебных заведений, а также учреждений высшего профессионального образования, территориально расположенных в разных субъектах Федерации;
4) определения контрольных групп — предполагает сравнение параметров деятельности учреждений высшего профессионального обра-
6 Перечень знаний и умений (квалификационная характеристика выпускника), требования к обязательному минимуму содержания образовательной программы подготовки приводятся в Государственных образовательных стандартах высшего профессионального образования по специальностям (направлениям подготовки).
зования, осуществляющих подготовку кадров по одинаковым направлениям, а также вузов, похожих на анализируемые по численности студентов или другому критерию.
Оценка результативности расходов федерального бюджета на подготовку кадров с высшим профессиональным образованием включает в себя не только определение эффективности государственных расходов, но и оценку качества образовательных услуг, а также организации учебного процесса. таким образом, результативность является понятием, охватывающим оценку обоснованности объемов бюджетных ассигнований, предоставляемых вузам для реализации государственного задания, эффективность работы главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, эффективность в достижении ими результатов.
Четвертая особенность. Ею является создание у вузов и органов государственного регулирования в сфере высшего профессионального образования мотивации к контролю за обоснованностью и эффективностью использования бюджетных средств вузами, повышению их отдачи.
сформировав государственное задание на предоставление услуг в сфере высшего профессионального образования, т. е. определив его количественные и качественные параметры и установив норматив бюджетного финансирования услуги, органы государственной власти получают возможность покрывать за счет бюджетного финансирования не все издержки вузов-бюджетополучателей, а только ту их часть, которая связана с предоставлением услуг в рамках государственного задания. Вузы получают стимул к совершенствованию технологии предоставления образовательных услуг и сокращению издержек.
Пятая особенность. Она заключается в необходимости нормативно-правового регулирования стоимостных и содержательных характеристик образовательной услуги, предоставляемой вузами гражданам в соответствии с государственным заданием.
Применение нормативов подушевого финансирования обучения студентов в вузах предполагает нормативно-правовое установление:
• стандартов государственных услуг в сфере высшего профессионального образования;
• значений бюджетных нормативов финансирования и коэффициентов их дифференциации;
• требований к материально-технической базе и санитарным нормам предоставления образовательных услуг;
• требований к квалификации специалистов, участвующих в предоставлении образовательных услуг в сфере высшего профессионального образования.
Нормативно-правовое закрепление значений нормативов подушевого финансирования и коэффициентов их дифференциации является важнейшим моментом в рамках бюджетного процесса, так как формирование расходов бюджетов в соответствии со ст. 65 Бюджетного кодекса рФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами. В связи с этим в процессе планирования расходов федерального бюджета на высшее профессиональное образование формируется реестр расходных обязательств российской Федерации7 и на этой основе устанавливается предельный объем бюджета действующих и бюджета принимаемых расходных обязательств рособразования на очередной финансовый год и плановый период.
Нормативно-правовое регулирование содержательных характеристик образовательных услуг и условий их предоставления позволяет решить проблемы, связанные со стандартами предоставления образовательной услуги, оценкой качества этих услуг и результативности расходов бюджета на реализацию государственного задания.
Шестая особенность. Ею можно считать то, что объем бюджетных ассигнований на реализацию государственного задания в сфере высшего профессионального образования, рассчитанный на основе норматива подушевого финансирования, должен дополняться институциональным финансированием, позволяющим финансировать и расходы, не связанные напрямую с предоставлением образовательных услуг, но без которых невозможно функционирование вуза (расходы на уплату налогов, на социальное обеспечение населения, инвестиции в основные средства и т. д.).
Поэтому при планировании расходов бюджета высшие учебные заведения в бюджетной заявке должны обосновать объем ассигнований в разрезе следующих показателей:
• ассигнования для обеспечения выполнения функций бюджетных учреждений, в том числе:
- для реализации государственного задания на оказание государственных услуг гражданам в сфере высшего профессионального образо-
7 свод законов, иных нормативных правовых актов, обуславливающих расходные обязательства в сфере высшего профессионального образования с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для их исполнения.
вания путем умножения значения норматива подушевого финансирования на количество студентов, обучающихся в соответствии с государственным заданием; - для финансирования прочих расходов; • ассигнования для обеспечения капитальных вложений в основные средства вуза. Оценка последствий реализации модели нормативно-подушевого финансирования в сфере высшего профессионального образования. При переходе на нормативно-подушевое финансирование в сфере высшего профессионального образования кардинально меняются роль и функции органов государственного регулирования в сфере высшего профессионального образования и главного распорядителя средств федерального бюджета по подразделу «Высшее и послевузовское профессиональное образование» классификации расходов бюджетов. Эти органы из пассивных институтов по
распределению бюджетных средств между производителями образовательных услуг превращаются в покупателей. Выражая интересы граждан, они на конкурсных началах размещают государственное задание на предоставление образовательных услуг, контролируют его выполнение по объемам и качеству услуг, стоимостным показателям. конкуренция при этом заставляет высшие учебные заведения повышать качество образовательных услуг.
таким образом, в условиях использования нормативов подушевого финансирования обучения студентов в вузах появляется реальная возможность: (1) связать объемы финансирования высших учебных заведений с количеством и качеством предоставляемых ими образовательных услуг, (2) повысить обоснованность выделяемых объемов бюджетных ассигнований, (3) заинтересовать вузы в использовании современных образовательных технологий, снижении затрат.
ИНФОРМАЦИОННОЕ ПИСЬМО
ГОУ ВПО «САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ^ПЯШё НИЗКОТЕМПЕРАТУРНЫХ И ПИЩЕВЫХ ТЕХНОЛОГИЙ»,
''ill™ ФАКУЛЬТЕТ ЭКОНОМИКИ И ЭКОЛОГИЧЕСКОГО МЕНЕДЖМЕНТА
проводит 18 АПРЕЛЯ 2008 г.
ВТОРУЮ ВСЕРОССИЙСКУЮ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКУЮ КОНФЕРЕНЦИЮ «СТРАТЕГИИ И ИНСТРУМЕНТЫ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ: ОТРАСЛЕВОЙ И РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ»
На конференции предполагается обсудить следующие вопросы:
> региональные и отраслевые стратегии управления экономикой в инновационном контексте;
> актуальный экологический менеджмент;
> управление мегаполисом и крупным городом: философские, социальные, финансовые аспекты;
> проблемы современного образования экономистов и менеджеров.
Заявки для участия в конференции и тексты выступлений принимаются до 5 апреля 2008 г. по электронной почте ответственного секретаря Оргкомитета конференции Натальи Александровны Шапиро - е-mail: [email protected].
Телефон для справок: деканат ФЭиЭМ 8 (812) 315-58-94.
В заявке необходимо указать: Ф И О, ученую степень, звание, должность участника; полное название организации и подразделения; электронный адрес для связи; форму участия (заочное, необходимость выслать материалы / очное, необходимость бронирования гостиницы); тему выступления.
Требования к текстам: в электронном виде (Word), до 20 тыс. знаков. Материалы конференции будут опубликованы до начала ее работы, в авторской редакции. Оргкомитет оставляет за собой право отбора материалов. Неопубликованные материалы не рецензируются и не возвращаются.
Подробности на сайте: www.sarft.spb.ru.
