CC BY
330
Харитонов Илья Константинович
соискатель кафедры конституционного и муниципального права Российского государственного социального университета
(тел.: 89615389609)_____________________________________________________________________
Проблемы разграничения бюджетных полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в системе бюджетного федерализма
Аннотация
В статье рассматриваются понятия "бюджетный федерализм" и "бюджетные полномочия", анализируются различные взгляды ученых на их содержание и структуру Устанавливается взаимосвязь между данными понятиями. В статье освещены проблемы разграничения и реализации бюджетных полномочий Российской Федерации и ее субъектов в системе бюджетного федерализма. Сформулированы выводы о необходимости дальнейшего совершенствования разграничения бюджетных полномочий в Российской Федерации.
Annotation
This article is devoted to problems of realization budgetary powers of the Russian Federation and regions. Different views of scientists on its problems and structure are analyzed by author. Conclusions about necessity of the further perfection of differentiation of budgetary powers or the Russian Federation are formulated.
Ключевые слова: бюджетный федерализм, бюджетные полномочия, разграничение бюджетных полномочий, реализация бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации.
Key words: budgetary federalism, budgetary powers, differentiation of budgetary powers, realization of budgetary powers of subjects of the Russian Federation.
Современная наука конституционного права
рассматривает федерализм как принцип, режим и форму государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях [1]. В главе первой Конституции закрепляется федеративная форма государственного устройства с образованием внутри государства республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов как равноправных субъектов Российской Федерации. Кроме того, признается и гарантируется местное самоуправление.
Федерализм может рассматриваться в политическом и экономическом аспектах. Среди ученых нет единого взгляда на его природу. С одной стороны высказывается позиция о партнерстве Федерации с ее субъектами. С другой - поддерживается идея о командной системе управления.
Принципиальное выражение идеи равенства в правовой сфере содержится в Конституции страны, как основополагающем документе правовой системы: равенство перед законом и судом и равенство прав, обязанностей и ответственности (равноправие). В отраслевом законодательстве эти идеи развиваются и конкретизируются [2].
Высказывается мнение, что российский федерализм - это разновидность кооперативного федерализма, в котором присутствует разграничение предметов ведения и полномочий в сфере совместной компетенции. При этом выделяется несколько уровней такого разграничения. Первый - Российская Федерации и ее субъекты. Второй - государственные органы федерального уровня и субъектов Российской Федерации.
Федеративная природа Российского государства также предполагает распределение предметов ведения и полномочий, наличие достаточной материальной базы у субъектов
22
федерации, а также правовых форм и методов осуществления власти.
Одним из наиболее важных аспектов является создание финансовой основы федерализма в России. Рассмотрению вопроса о разграничении ресурсов между различными уровнями власти посвящено немало исследований как правоведов так и экономистов. Для определения сущности и содержания этого процесса используется понятие "бюджетный федерализм".
В Конституции Российской Федерации такое понятие не закреплено. Поэтому бюджетный федерализм наиболее полно исследуется в научной литературе.
Так, Н.М. Добрынин определяет бюджетный федерализм как совокупность действующих в стране механизмов и методов организации налоговых и бюджетных потоков по уровням ее территориальной иерархии, базирующихся на децентрализации управления финансовыми (бюджетными) ресурсами государства, которая подразумевает распределение бюджетных ресурсов и полномочий между уровнями власти и управления [3].
Рой О.М. включает в понятие бюджетного федерализма бюджетные потоки (федеральный бюджет, бюджеты субъектов плюс межбюджет-ные потоки внутри каждого из субъектов), налоговый федерализм, блок финансовых трансфертов, блок федеральных программ, блок целевых бюджетных фондов, блок дотаций и субвенций[4].
Бюджетный федерализм рассматривают также как отношения по разграничению бюджетных прав и полномочий, налогов и расходов между федеральным, региональным и местным бюджетом, или как совокупность принципов и механизмов бюджетно - налоговых отношений между различными уровнями государственной власти и управления [5].
Согласно другой точке зрения, бюджетный федерализм - это система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления федерального, регионального (субъекта Российской Федерации) и местного (муниципального) уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Такая система базируется на следующих принципах: конституционно закрепленной
самостоятельности бюджета каждого уровня; праве определения органом власти соответствующего уровня направлений расходования бюджетных средств; законодательном разграничении бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными и региональными органами власти и органами местного самоуправления;
соответствии финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым функциям; регулировании межбюджетных отношений путем предоставления из федерального бюджета в региональные финансовой помощи, рассчитываемой нормативно-долевым способом; применении системы санкций в целях обеспечения полноты поступления налогов и других доходов в федеральный бюджет [6].
Иначе говоря, это отношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления и субъектов федерации, возникающие в ходе бюджетного процесса, основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств исходя из принципа сочетания государственных интересов на всех уровнях бюджетной системы [7].
Таким образом, разграничение полномочий в бюджетной сфере является необходимым условием существования бюджетного федерализма. В науке бюджетного права выработано само понятие "бюджетные полномочия". В законодательстве данный термин также используется. Основы бюджетных полномочий заложены в Конституции Российской Федерации, текущем законодательстве, договорах, нормативных актах. В соответствии со ст. 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетные полномочия - это установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса [8].
Н.М. Крохина под данным понятием понимает используемую в нормативных актах совокупность материальных и процессуальных прав соответствующих законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления [9]. Последняя рассматривает бюджетную компетенцию в основном как совокупность прав органов федерации, субъектов федерации и местного самоуправления [10], т. е. акцентируя внимание на их бюджетных полномочиях.
Бирюкова Е.А. под бюджетной компетенцией понимает правовую категорию, которая определяется через соответствующие полномочия, представляющие собой совокупность бюджетных
23
прав и обязанностей субъектов Российской Федерации, которые образуют юридическое содержание бюджетных правоотношений [11]. Полномочия как мера совершения действий и принятия решений находят свое выражение в бюджетных актах и решениях конкретных государственных органов. Бюджетная компетенция во многом повторяет структуру компетенции, закрепленную в Конституции Российской Федерации. Так, устанавливаются исключительная бюджетная компетенция Российской Федерации, исключительная бюджетная компетенция субъектов федерации, совместная бюджетная компетенция. Юридически данная конструкция оформляется в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Можно выделить следующие группы бюджетных полномочий:
а) бюджетные полномочия Российской Федерации как суверенного единого и неделимого федеративного государства;
б) бюджетные полномочия Российской Федерации в отношении собственного и нижестоящих бюджетов [12].
в) бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации, которые касаются сферы исключительной компетенции субъектов и совместной компетенции, закрепленных в Конституции Российской Федерации.
Таким образом, бюджетные полномочия можно рассматривать как объем властного воздействия того или иного уровня власти на особую область жизнедеятельности, связанную с осуществлением формирования и финансирования чего - либо. Полномочия не могут существовать без какого-либо предмета воздействия. Таковыми должны выступать вопросы формирования доходов, осуществление расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; осуществление государственных и муниципальных заимствований; регулирование государственного и муниципального долга; составление и рассмотрение проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; контроля за их исполнением; осуществление бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Разграничение бюджетных полномочий происходит по видам расходных обязательств и уровню правового регулирования. В ст. 76 Конституции регламентируются вопросы правового регулирования, в ст. 72 - пределы такого регулирования. Бюджетный кодекс Российской Федерации
также подтвердил "Кто принимает закон, тот его и финансирует", что, на наш взгляд, не всегда оправдано. При установлении расходных обязательств приоритет отдается федеральному законодательству. Так, закрепляя положение о единстве системы государственной власти, о государственной целостности Российской Федерации, Конституция определяет системообразующую роль федеральных властей и передает им полномочия по установлению основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; установлению правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; федеральную государственную собственность и управление ею; рамочное регулирование вопросов разграничения государственной собственности; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации также устанавливаются федеральным законом.
Тем самым подчеркивается централизация в установлении и финансировании важных для федерации задач. Это приводит к тому, что на этапе реализации бюджетных полномочий у органов государственной власти субъектов федерации зачастую возникают проблемы с недостатком финансовых средств. Так, в соответствии со ст. 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям Российской Федерации относится определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета. Согласно ст. 8 Кодекса к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относятся установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации. Таким образом, определены сферы интересов федерации и ее субъектов и разграничены полномочия в данной области отношений в зависимости от источников финансирования, что приводит к принятию решений основных финансовых вопросов на федеральном уровне.
Изначально принятие бюджета на государственном уровне призвано оптимально распределить финансовые потоки между уровнями и ветвями власти в соответствии с принятыми приоритетами в развитии государства и потребностями регионов [13]. Для этого при разграничении бюджетных полномочий нужно понимать, что осуществление разграниченных полномочий между уровнями государственной власти и местного самоуправления невозможно при недостаточности доходов бюджетов субфедерального уровня и неспособности региональных и местных органов управления оказывать на них влияние [14].
Вопросу реализации бюджетных полномочий, в частности, посвящена статья 71 Конституции Российской Федерации, согласно которой в ведении Российской Федерации находится федеральный бюджет, выступающий
материальной базой для всей федерации. В ст. 72 Конституции нет прямого указания на гарантированное предоставление материальной базы для выполнения возложенных на уровень субъектов полномочий. Однако из толкования этой статьи следует, что за субъектами Российской Федерации закрепляются определенные материальные ресурсы: доходы от использования и распоряжения природными ресурсами, налоги и сборы в пределах, установленных федеральным законодательством. Эта материальная база по аналогии с федеральным уровнем власти в концентрированном виде выражена в бюджетах субъектов Российской Федерации исходя из федеративной природы последней. Субъекты Российской Федерации обладают полнотой власти в пределах своей компетенции, а соответственно и в отношении собственного бюджета. В этом состоит их бюджетная самостоятельность. Однако прямого указания на бюджет субъекта Российской Федерации в Конституции не содержится, что говорит об отсутствии конституционных гарантий при закреплении финансовой базы субъектов Российской Федерации. Особенно это сказывается на формировании доходной части бюджетов субъектов Федерации.
Таким образом, должно соблюдаться соответствие между объемом расходных полномочий и объемом финансовых средств (сфера межбюджетных отношений), между компетенцией и ее финансовым обеспечением. Исаев Э.А. признает, что состав и структура региональных бюджетов формируется федеральным центром, который "отдает" регионам такие виды налогов и в таких
пропорциях, в каких захочет, а также обладает абсолютными полномочиями в отношении налогов, оставляемых в компетенции и потенциале федерального бюджета [15].
Смысл бюджетного федерализма - это обеспечение финансовыми ресурсами полномочий, возложенных государством на разные уровни государственной власти (с учетом размеров России - это первоочередная задача) и, как следствие, установление баланса между интересами органов государственной власти федерации и ее субъектов.
По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Бюджеты субъектов Российской Федерации и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования [16]. Централизация бюджетных полномочий в руках федеральных властей обусловлена приоритетом федерального правотворчества перед законодательством субъектов федерации. Так, обширны полномочия федерации в налоговой сфере, где она устанавливает систему налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации. В сфере совместной компетенции, где федерация имеет право преимущественного законодательствования, перечислены наиболее значимые и важные сферы жизнедеятельности, федерации предоставлены права самостоятельно определять уровень и пределы правового регулирования того или иного предмета ведения. Поэтому в основу взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами должны быть положены совершенно новые принципы взаимодействия: эффективности, конкурентности, динамики в реакции на изменяющуюся экономическую среду, справедливого и обоснованного разграничения финансовых средств. Соответственно реформированию должны подвергнуться все составные части межбюджетных отношений: расходные полномочия, налоговые полномочия, бюджетное выравнивание, регулирование управления региональными финансами.
Требуется соответствующая детализация бюджетных полномочий субъектов Федерации в текущем отраслевом законодательстве: финансовом, бюджетном, административном,
25
гражданском. Правовая регламентация в отраслевом законодательстве далека от совершенства: отсутствует законодательное определение понятия "бюджетного федерализма"; не закреплены гарантии финансовых основ деятельности субъектов Федерации; не закончен процесс разграничения полномочий и др.
Развитие России как федеративного государства предполагает создание четкого законодательства в сфере бюджетной деятельности. Для того чтобы избежать конфликтов и противоречий требуется изменение редакций статей, регламентирующих расходные обязательства, полномочия и ответственность властей разных уровней [17].
Подводя итог вышесказанному, следует заметить, что тема, которая была выбрана, является стержневой для бюджетных отношений, так как от того, насколько грамотно и четко разграничена бюджетная компетенция между Федерацией и ее субъектами зависит эффективность и стабильность экономики России и выполнение обязательств, возложенных Конституцией на государство. Очевидно, что назрела необходимость системного реформирования бюджетных отношений. Основой для этого должны, в том числе, служить достижения в области теории и практики разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации в сфере бюджетных отношений.
1.Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма: учеб.-практ. пособие. М.: Дело,1998. С. 11.
2. Козюк М. Н. Правовое равенство в межбюд-жетных отношениях. Некоторые проблемы.// Сборник докладов второй региональной научно - практической конференции""Актуальные проблемы совершенствования управления региональными финансами". 23 - 24 октября 2008.
С. 112.
3. Добрынин Н. М. Российский Федерализм: становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск: Наука, 2005. С. 186.
4.Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. СПб.: Питер, 2009. С. 150.
5. Формирование эффективной бюджетной политики Краснодарского края в условиях бюджетной реформы // Под ред. Кравченко М.П., Берлин С.И., Кравченко О.Н.. Краснодар: 2008. С. 58.
б.Экономические предпосылки и политикоправовые формы становления российского федерализма //Под ред. И. Татаркина. С. 202.
7.Там же. С. 218.
8. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) /Под ред. Е. Ю. Грачевой. С. 21.
9.Крохина Ю. А. Финансовое право: учеб. для вузов. М.: Норма, 2004. С. 259.
10.Крохина Ю. А. Финансовое право: учеб. для вузов. С. 259.
11.Бирюкова Е. А. Конституционно-правовые основы бюджетной политики субъектов Российской Федерации (по материалам Сибирского федерального округа): автореф. дис. ... канд. юрид.. наук. Омск, 2008. С. 19.
12.Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации // Под ред. Е. Ю. Грачевой. С. 25.
13.Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. СПб.: Питер, 2009. С. 148.
14.Региональные финансы.//од ред. Бескровный П.В., Дорждеев А.В., Завьялов Д.Ю. М.:Фи-нансы, 2008. С. 144.
15.Исаев Э.А. Модернизация региональных финансов. М.: РАГС, 2009. С. 151.
16.Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. С. 11.
17.Экономические предпосылки и политикоправовые формы становления российского федерализма //Под ред. А. И. Татаркина. Екатеринбург: 2001. С. 205.
26
