CC BY
72
В литературе сформировано множество определений бюджетного федерализма. Его трактуют и как модель бюджетных отношений, и как их принцип [1, с. 58], и как систему [2, с. 202]. Значение бюджетного федерализма состоит в установлении баланса интересов федеральных властей и властей субъектов федерации по вопросу формирования, распределения и использования централизованных бюджетных средств с учетом сложившегося государственного устройства страны, принципов ее организации и конституционным разграничением полномочий между федеральными властями и субъектами федерации в бюджетной сфере. Как и любая система, бюджетный федерализм имеет структуру, подчиняется определенным правилам построения и функционирования, обусловленными едиными для данной системы целями и задачами. В современном мире применяются различные варианты бюджетного федерализма: от американского, противостоящего сепаратистским настроениям, до европейского, предоставляющего большую финансовую самостоятельность своим субъектам.
Вектором развития бюджетного федерализма является грамотное и обоснованное распределение бюджетных полномочий между федерацией и ее субъектами. Бюджетные полномочия можно рассматривать как полномочия в особой сфере жизнедеятельности государства и общества (бюджетной сфере) и как материальную основу реализации компетенции. Конституция Российской Федерации разрешает лишь некоторые вопросы разграничения бюджетных полномочий между различными уровнями власти.
В Конституции Российской Федерации прописаны основные принципы федерализма, включая бюджетный. Однако последний не получил законодательного определения, из чего можно сделать вывод, что бюджетный федерализм - это категория научная, не имеющая законодательных границ.
Можно сформулировать следующие конституционные принципы разграничения полномочий: приоритет Конституции в установлении бюджетных полномочий; самостоятельное формирование своих бюджетов каждым уровнем; принцип централизации в правовом регулировании бюджетных отношений; отнесение налогового законодательства к компетенции федеральных властей; участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в принятии законодательства, разграничивающего расходы и доходы бюджетов субъектов Российской Федерации; равноправие субъектов Федерации во взаимоотношениях с ней в сфере вертикального и горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности.
Остановимся подробнее на конституционных принципах разграничения полномочий. Одним из важнейших конституционных принципов разграничения бюджетных полномочий является приоритет Конституции Российской Федерации при установлении расходных обязательств каждого из уровней бюджетной системы. Разграничение бюджетных полномочий определяется обязательствами (полномочиями), закрепленными в Конституции. Однако основы такого разграничения прописаны в Конституции схематично. Полномочия в бюджетной сфере также прописаны в Конституции недостаточно полно. Поэтому многие вопросы разграничения полномочий регулируются федеральным законодательством либо выводятся из общих положений Конституции. В научной среде существуют различные взгляды на эту тему. Так, некоторые считают, что поскольку предметы ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов разграничены Конституцией Российской Федерации (ст. 71, 72), то любое их перераспределение недопустимо договорным или иным способом. Оно возможно не иначе как путем внесения изменений и (или) дополнений в указанные статьи Конституции Российской Федерации в порядке, установленном ст. 136 [3, с. 11].
Однако на основе изучения практики можно утверждать, что разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется разными способами: Конституцией Российской Федерации; федеральными законами в соответствии со ст. 73 Конституции в порядке и формах, установленных ст. 76 Конституции; иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов; посредством конституционного правосудия при разрешении споров о компетенции между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Конституционным судом Российской Федерации [3, с. 11]. Данный подход применим и к разграничению компетенции в бюджетной сфере.
Конституционные принципы разграничения бюджетных полномочий (обязательств) взаимосвязаны с принципами разграничения общей компетенции между федерацией и ее субъектами. Это наблюдается и при установлении порядка определения перечня расходных обязательств, закрепляемых за каждым уровнем бюджетной системы, который должен соответствовать общим конституционным началам разграничения компетенции. Согласно официальной доктрине, получившей отражение в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» и отменившего его Федерального закона от 4 ию- ля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"», принципы разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами устанавливаются федеральным законом.
Федеральный закон № 184-ФЗ (в ред. ФЗ № 95) является, пожалуй, единственным законом, который подтвердил связь полномочий с их финансовой составляющей, закрепил конкретные моменты их разграничения. Закон достаточно подробно закрепляет полномочия и сферы жизнедеятельности субъектов Российской Федерации в сфере совместной компетенции. Действующее законодательство не запрещает напрямую регулировать вопросы компетенции федеральным законодательством, но при одном условии - чтобы федеральный закон не противоречил Конституции Российской Федерации.
В Законе разграничению полномочий посвящена отдельная гл. 1У.1 «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации». Ее можно назвать революционной и переломной в плане опосредования взаимодействия властей. В ней официально признана взаимосвязь полномочий с их финансовой составляющей, сделана попытка привести в соответствие объемы полномочий с их финансовой обеспеченностью.
Следующий конституционный принцип - бюджетная самодостаточность субъектов Российской Федерации. Этот принцип подкрепляется рядом гарантий, механизмов, которые призваны создать экономическую основу для федерализма в России.
Главным инструментом реализации данного принципа являются налоговые отчисления между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации. Это обусловлено корпоративной структурой связей между федерацией и ее субъектами. Как уже отмечалось, налоги могут устанавливаться федеральным законодательством. Соответственно, федеральным законодательством разграничиваются налоговые поступления между бюджетами различных уровней. Причем такое разграничение в соответствии с конституционными положениями должно позволить сформировать доходную базу бюджетов субъектов федерации, достаточную для финансирования возложенных на их уровень расходных обязательств.
Смысл положений Конституции Российской Федерации, посвященных налогам, сводится к тому, что бюджетная система - это единая система, имеющая своим предназначением эффективное распределение и перераспределение финансовых ресурсов, посредством которых происходит финансовое обеспечение функций, возложенных на каждый из уровней публичной власти в Российской Федерации. На ней, как это следует из конституционного разграничения предметов ведения и полномочий, лежит обязанность принимать меры к обеспечению сбалансированности бюджетов всех уровней, в частности, путем предоставления финансовой помощи субъектам [4, с. 134]. Поэтому значение и важность налогов определяются регламентацией их в Конституции Российской Федерации.
Налоги составляют большую часть доходной части бюджетов всех уровней. Бюджетные поступления включают в себя собственные налоги, отчисления от федеральных налогов, перечисления из различных бюджетов. Налоги являются важнейшим источником доходов бюджета, за счет которого должны обеспечиваться соблюдение и защита прав и свобод граждан, а также осуществление социальной функции государства [5].
В сфере налогообложения действует единая система, предоставляющая Российской Федерации все полномочия по установлению налоговой системы. Это позволяет ей сохранять бюджетный контроль
за всеми государственными расходами путем предоставления субсидий на определенных условиях и проводить политику бюджетного выравнивания, направленную на удовлетворение финансовых потребностей [5, с. 43].
Таким образом, налоговые доходы бюджетов субъектов федерации состоят, во-первых, из региональных налогов и, во-вторых, из федеральных налогов и сборов, предоставленных субъектам федерации в порядке бюджетного регулирования. Федеральный законодатель не только установил процент отчислений в бюджет субъекта федерации, но и закрепил нормативы отчислений в пользу бюджетов местного самоуправления. Субъекты федерации обладают полномочиями по установлению своим законодательством нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, переданных на уровень субъектов Российской Федерации. Кроме того, законодательством субъектов вводятся региональные налоги в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
Одним из главных конституционных принципов разграничения полномочий является обеспечение равного доступа к государственным и муниципальным услугам граждан страны. Данный принцип реализуется через систему полномочий по установлению минимальных государственных социальных стандартов. В Конституции Российской Федерации закреплены права федерации (п. 5 ст. 43; п. «р» ст. 71) по установлению стандартов при выполнении различного рода государственных обязательств. Данные требования законодательства определяют бюджетные полномочия федерации и ее субъектов.
В этом смысле введение системы бюджетирования, ориентированного на результат, станет основой для работы всей системы государственных органов на благо общества. Такое бюджетирование подразумевает, в свою очередь, реформирование бюджетного процесса, заключающееся в поэтапной замене затратного метода планирования и исполнения бюджета более прогрессивным методом, при котором планирование выделения и расходования бюджетных средств изначально обосновывается социально-экономическими результатами предоставления бюджетных услуг [6, с. 181].
В действующем законодательстве прописаны система, способы установления, финансовые гарантии государственных стандартов. Так, в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных государственных органов субъектов Российской Федерации» содержатся нормы, затрагивающие вопросы минимальных социальных стандартов, которые вправе устанавливать органы государственной власти субъектов Российской Федерации по своим собственным полномочиям и полномочиям в сфере совместной компетенции, но финансируемым за счет средств своих бюджетов. Соответственно, при выполнении обязательств, закрепленных за федеральным уровнем власти, субъекты федерации не вправе нарушать стандарты, установленные на федеральном уровне.
С нормативным методом регулирования связан другой принцип разграничения полномочий -соответствие доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации их расходным обязательствам. Это достигается расчетным путем соотношением объема расходных обязательств объему бюджетных средств, оставляемых на уровне субъектов Российской Федерации.
Бюджетная обеспеченность устанавливается исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, который в свою очередь выводится как соотношение между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы и аналогичного показателя в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг на одного жителя.
Следующий конституционный принцип разграничения полномочий федерации и субъектов федерации - участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в принятии законодательства, разграничивающего расходы и доходы бюджетов субъектов Российской Федерации.
Субъектам федерации также предоставлено право законодательной инициативы, в том числе по бюджетным вопросам. Однако такого рода законопроекты могут быть внесены в порядке законодательной инициативы только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.
Это делается для того, чтобы избежать увеличения предусмотренных бюджетом государственных расходов или сокращения государственных доходов [7, с. 466].
Статья 208 Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставляет Совету Федерации право отклонить или принять уже прошедший голосование в Государственной Думе федеральный закон о бюджете. В этом случае создается согласительная комиссия для разрешения возникших противоречий, и принятие закона повторно голосуется в Государственной Думе. Это право вето Дума может преодолеть, если повторно за закон проголосует не менее 2/3 от числа депутатов.
Таким образом, у субъектов Федерации практически отсутствуют реальные права в отношении принятия федерального бюджета. При этом норма Конституции об обязательном участии Совета Федерации в рассмотрении закона о федеральном бюджете не конкретизирует форму такого участия [8, с. 311]. Об участии Совета Федерации в рассмотрении законопроекта о бюджете в первом, во втором и в третьем чтениях вообще не упоминается. Статья 206 Бюджетного кодекса, предусматривающая согласование поправок, касающихся распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, утратила силу. Такой урезанный объем полномочий субъектов в части воздействия на вышестоящий уровень бюджетной системы увеличивает формальность подхода к учету мнения органов власти субъектов федерации при формировании важных финансовых показателей страны на перспективу.
С приходом нового руководителя Совета Федерации В. Матвиенко ситуация может улучшиться. В одном из своих выступлений она предложила местным депутатам направлять их законодательные инициативы не по традиционному маршруту - в Госдуму, где они отклоняются «из-за не выдерживающего критики качества» и формализованной процедуры, а в сразу в Совет Федерации, где их «доработают и реализуют» [9].
Другой конституционный принцип - самостоятельное формирование бюджетов каждым уровнем власти. Как уже было сказано, Конституции закрепляет разграничение бюджетов, самостоятельность каждого звена бюджетной системы. Реализация этих положений находит выражение в самостоятельности уровней власти при определении доходной и расходной частей бюджета, первоочередных расходов и др. Внешне данные полномочия проявляются в бюджетном процессе.
Так, Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета, ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой (ст. 114 Конституции).
Основная задача Государственной Думы - рассмотреть и утвердить федеральный бюджет, который проходит согласование и в Совете Федерации (ст. 106).
Относительно бюджетного процесса на уровне субъекта Российской Федерации Конституция не содержит указаний. Поэтому в силу того, что финансовое законодательство находится в совместной сфере интересов федеральных и региональных властей, региональным властям предоставлено право самостоятельно регулировать свой бюджетный процесс. На практике применяется похожая методика разработки, рассмотрения и утверждения бюджета, что и при федеральном бюджете.
Детализируются данные конституционные положения в Бюджетном кодексе Российской Федерации, который прописывает бюджетный процесс более подробно, устанавливая его субъектный состав, права и обязанности участников. Так, проект бюджета составляется на основании бюджетного послания Президента Российской Федерации, социально-экономического развития соответствующей территории и согласно основным направлениям бюджетной и налоговой политики. Планы социально-экономического развития составляются на федеральном, региональном и местном уровнях. Федеральный план содержит основные направления и на региональном уровне, т.к., по логике законодателя, все составляемые на уровне субъектов Российской Федерации отчеты, планы и прогнозы не должны противоречить федеральным документам. На уровне федерации принимается единый сводный финансовый баланс, который отражает экономическую ситуацию в стране.
Самостоятельность формирования бюджетов субъектов Российской Федерации определяется их правом на доходную часть посредством разграничения государственной собственности, использования природных ресурсов. Статья 72 Конституции предоставляет право субъектам Российской Федерации иметь свою самостоятельную финансовую базу. В ней не содержится положений, предусматривающих процессуальные вопросы бюджетных отношений, из чего можно
сделать вывод, что это собственные полномочия субъектов Российской Федерации при условии соблюдения федеральных приоритетов в экономической политике и финансовом регулировании.
Особое положение в системе конституционных полномочий занимают полномочия по выравниванию бюджетной обеспеченности субъектов Федерации.
Исходя из положений Конституции Российской Федерации каждый субъект федерации должен иметь достаточную финансовую базу для выполнения возложенных на них функций. Соблюдению баланса между объемом расходных обязательств и финансовыми ресурсами служит система межбюджетного регулирования. Поскольку Конституция Российской Федерации закрепляет возможность делегирования полномочий, то предусмотрены и механизмы перевода финансовых средств с одного уровня бюджетной системы на другой. Из данных положений можно вычленить следующий принцип - равноправие субъектов Федерации во взаимоотношениях с Федерацией в сфере вертикального и горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности с целью придания системе устойчивого финансового состояния.
В силу корпоративного характера системы российского федерализма естественно наличие в России системы расщепляющихся налогов, о чем ранее уже говорилось. Основным средством в межбюджетном регулировании являются межбюджетные трансферты, состоящие из дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации; субсидий, субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации; межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов и иных межбюджетных трансфертов.
При рассмотрении данных конституционных «бюджетных» принципов складывается определенная картина бюджетных отношений между федерацией и ее субъектами. При раскрытии содержания этих принципов уделено много внимания роли федерации в регулировании финансово-экономических отношений в России, что обусловлено прежде всего федеративным характером государственного устройства и единством территории. Поэтому логично выделить в данной сфере еще один конституционный принцип - централизации правового регулирования бюджетных отношений. В соответствии со ст. 4 Конституции Российской Федерации Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории страны. Таким образом, федеральному закону придается свойство верховенства как одно из свойств государственного суверенитета. Детализируется данная норма, включенная в главу «Основы конституционного строя», в других положениях Конституции, например, закрепляющих право Российской Федерации устанавливать федеральные государственные стандарты.
По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Бюджеты субъектов Российской Федерации и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством, без предоставления источников финансирования [10, с. 11]. Централизация бюджетных полномочий в руках федеральных властей обусловлена приоритетом федерального правотворчества перед законодательством субъектов Федерации.
Таким образом, Конституция Российской Федерации закрепляет принципы разграничения полномочий в бюджетной сфере между федерацией и ее субъектами. Федеральное законодательство детализирует, развивает данные положения, а иногда, отвечая новым условиям жизни, по-новому регламентирует распределение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
При этом наблюдается перераспределение полномочий по предметам совместного ведения с концентрацией бюджетных полномочий на вышестоящем уровне власти. Растет роль межбюджетного регулирования, увеличивается размер трансфертов из вышестоящего бюджета, что, конечно же, не может не сказаться на состоянии и уровне развития федерализма в России.
