CC BY
96
Правовое регулирование финансовой
самостоятельности субъектов Российской Федерации: средства и методы достижения
баланса интересов
В статье авторы рассматривают вопросы правового обеспечения финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации в условиях построения правового федеративного государства. Анализируются отдельные методы и средства гармонизации федеративных отношений в России. В частности, рассмотрены гарантии финансовой самостоятельности субъектов Федерации, отдельные аспекты разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
Ключевые слова: централизация, децентрализация, критерии финансовой самостоятельности, разграничение предметов ведения, полномочия, бюджетная федеративная концепция.
A.V. Gerasimov, Master of Law, Assisatant Professor, Deputy Head of a Chair of Civil Law and Civil Process of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
I.K. Haritonov, Master of Law, Teacher of a Chair of Civil Law and Civil Process of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
Legal regulation of financial independence of the constituent entities of the Russian Federation: tools and techniques to achieve a balance of interests
In the article the authors examine the questions of the legal providing of financial independence of subjects of the Russian Federation in the conditions of construction legal federal state. Separate methods and facilities of harmonization of federal relations in Russia are analysed. In particular the guarantees of financial independence of subjects of Federation, separate aspects of differentiation of plenary powers between the Russian Federation and her subjects are considered.
Key words: centralization, decentralization, criteria of financial independence, differentiation of the articles of conduct, authority, budgetary federal conception.
Герасимов Александр Владимирович
кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника кафедры гражданского права и гражданского процесса
Краснодарского университета МВД России (e-mail: [email protected])
Харитонов Илья Константинович
кандидат юридических наук, преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса
Краснодарского университета МВД России _(e-mail: [email protected])
Россия находится на новом этапе своего исторического развития. Реформируются основы государственного устройства и управления, осуществляется процесс переоценки национальных ценностей и согласования интересов личности, общества и государства, дальнейшего развития экономических, политических, социально-этнических связей и отношений [1, с. 3]. Безусловно, на этом пути возникают многочисленные трудности и проблемы. Встречаются они и в сфере правового регулирования финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации. При этом
думать, что государственная власть, лишенная необходимых финансовых ресурсов, может проводить эффективную социально-экономическую политику - чистейшей воды утопия или обман [2].
В формировании и развитии внутренней политики Российской Федерации в области государственного строительства, законодательства, защиты прав и свобод человека и гражданина, в социально-экономической сфере, культуре и т.п. все большую роль играют ее субъекты [3, с. 6]. Вопрос об оптимальной степени централизации и децентрализации, наверное, является извечным, требующим взвешенного подхода. Сочета-
61
ние данных начал (централизации и децентрализации) характерно для федеративного государства и обусловлено объективными обстоятельствами.
Несмотря на то, что принцип федерализма предполагает принципиальную децентрализацию власти по вертикали, исходя из которой за субъектами Российской Федерации признается вся полнота государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, он одновременно обязывает к недопущению умаления государственного единства и государственной целостности. Спектр точек зрения ученых на данную сторону федерализма очень широк. Так, А.К. Родионова справедливо считает, что Россия, будучи федеративным государством, неизбежно находится в такой системе координат, где имманентно присутствуют и централизация, и децентрализация [4, с. 56]. По мнению И.Ф. Ляпина, конституционные параметры децентрализации государственной власти посредством последующего правового регулирования, выражавшегося в разных юридически значимых формах и нередко исходившего из тенденциозной интерпретации конституционных положений, приводят к существенным отклонениям от данных положений.
Построение отношений Российской Федерации и ее субъектов на принципе федерализма позволит определить границы финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации, не разрушающей само государство, и одновременно уровень централизации финансовых средств, необходимый для решения общефедеральных задач. Особенности правового закрепления федерализма в действующем законодательстве обусловлены спецификой построения федеративных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами в финансовой сфере. Закрепление в ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации прав субъекта Российской Федерации на собственный бюджет, экономическую основу является признанием его финансовой самостоятельности. Однако эта самостоятельность должна быть подконтрольна и ограничена, что продиктовано федеративной природой данных отношений. Так, система налогов и сборов в Российской Федерации может устанавливаться только федеральным законодательством, в рамках которого субъекты Российской Федерации могут принимать свое законодательство. Расходные полномочия субъектов Российской Федерации определяются в рамках реализации функций здравоохранения, образования, культуры, социальной политики и других функций, приближенных к территории. Все это обусловлено конституционной формой образования Федерации с це-
лью сохранения национального и территориального принципов такого образования.
Из названных конституционных положений вытекает обязанность федерального законодателя обеспечить в процессе финансового регулирования такую регламентацию финансовых отношений, при которой достижение конституционной цели - экономического обеспечения государственного единства и государственной целостности Российской Федерации -не должно приводить к умалению финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Также хотелось бы отметить, что в литературе есть мнение, что в российском федерализме на смену принципу централизации должен прийти принцип субсидиарности, т.е. распределение полномочий, когда проблемы решаются на том уровне, где они возникают. Думается, что у данного принципа есть определенные перспективы, но, конечно, только во взаимосвязи с положениями Конституции.
На практике вопросами толкования рассматриваемых вопросов занимается Конституционный суд Российской Федерации. Им выработан ряд доктринальных положений, касающихся отдельных аспектов федерализма в России. Ж.И. Овсепян совершенно справедливо отмечает, что судебный конституционный контроль, как и другие виды власти, реализуется и в нормотворческой форме, и через правоприменительную (организационно-исполнительную) деятельность [5, с. 87]. Так, в постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 15 июля 1996 г. № 16-П постулируется, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равноправны между собой. Это выражается, в частности, в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации [6].
Внешне это проявляется в разграничении полномочий между различными уровнями власти, прежде всего в финансовой сфере. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны распределяться и осуществляться таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались бы учет и согласование интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Таким образом, централизация должна уравновешиваться грамотной системой распределения полномочий. В этих целях необходимо
62
разработать бюджетную федеративную концепцию, где более четко были бы отражены рекомендации по вертикальному усилению федеральных начал [7].
Как предполагаем, развитие разграничения полномочий в финансовой сфере будет происходить через уточнение финансово-правового наполнения конституционного статуса субъекта Российской Федерации, вытекающего из конституционных требований и основных начал бюджетной политики России. Одним из важных регуляторов будет служить разграничение бюджетных полномочий.
Критерии самостоятельности, как было сказано выше, уже содержатся в Конституции РФ. В частности, финансовой самостоятельностью они обладают вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, в условиях федеративного государства, в котором бюджеты соответствующих уровней, будучи самостоятельными, составляют единую бюджетную систему, особое значение приобретают вопросы координации деятельности органов публичной власти, вовлеченных в бюджетный процесс, и взаимодействия между ними. Это никоим образом не должно и не нарушает финансовую самостоятельность субъектов РФ.
Все это нашло отражение в Бюджетном кодексе Российской Федерации, выделяющем бюджеты субъектов Российской Федерации в отдельный уровень бюджетной системы Российской Федерации и закрепляющем принцип самостоятельности бюджетов, который предоставляет определенные гарантии финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации, в частности, право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом, а также право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с данным Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов, за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней (ст. 10, 15, 31) [8].
Федеральный законодатель, действуя в рамках существующей бюджетной системы, осуществляя финансовое регулирование на основе Конституции Российской Федерации, имеет дискреционные полномочия в выборе правовых средств, что позволяет ему учитывать
всю совокупность социально-экономических, иных факторов развития Российской Федерации.
Важное значение в этом плане приобретает выравнивание бюджетного обеспечения субъектов Российской Федерации. Бюджетная обеспеченность устанавливается исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Минимальный уровень выводится как соотношение расчетного налогового дохода на одного жителя, который может быть получен консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы, а также аналогичного показателя в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг на одного жителя.
При этом федеральный законодатель ограничен в своем усмотрении конституционными положениями об организации власти в Российской Федерации как демократическом, федеративном и правовом государстве; субъекты Российской Федерации, в свою очередь, самостоятельно устанавливая систему органов государственной власти, действуют в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и указанными общими принципами; они не вправе осуществлять данное правомочие в ущерб единству системы государственной власти в Российской Федерации (ст. 5, ч. 3; ст. 77, ч. 2; ст. 78, ч. 2, Конституции Российской Федерации) и должны реа-лизовывать его в тех правовых границах, которые определены Конституцией Российской Федерации и принятыми на ее основе федеральными законами.
Однако в действующем законодательстве не всегда наблюдается соответствие текущего законодательства Конституции Российской Федерации.
В настоящее время финансирование в основном осуществляется через систему минимальных государственных социальных стандартов, что не позволяет достичь максимального эффекта. В Конституции Российской Федерации закреплены права Федерации (п. 5 ст. 43 - в сфере образования; п. «р» ст. 71) по установлению стандартов при выполнении различного рода государственных услуг. Ключевой задачей становится расширение самостоятельности и ответственности регионов, в частности, закрепление в федеральном законодательстве права субъектов Российской Федерации определять категории граждан,
63
которым необходима поддержка, исходя из принципа нуждаемости.
На наш взгляд, совершенствование разграничения полномочий должно происходить по нескольким направлениям, к которым, например, можно отнести совершенствование ком-петенционной основы бюджетной политики субъектов РФ, что найдет свое выражение: а) в расширении в рамках кооперативного федерализма сферы совместных полномочий субъектов и федерации; б) в закреплении за субъектами Российской Федерации права уточнять компетенцию органов местного самоуправления в бюджетной сфере; в) в введении дополнительных процедур в механизм принятия федеральных законов, регулирующих разграничение полномочий и доходных источников между государством в целом и его субъектами, при том что отступление от таких процедур может стать основанием для оценки ряда федеральных законов на соответствие требованиям Конституции Российской Федерации; г) в формировании законодательной базы в соответствии с принципом презумпции компетентности субъектов РФ (ст. 73 Конституции Российской Федерации) [9].
Современный этап развития в Российской Федерации взаимоотношений между органами власти всех уровней по вопросам оказания государственных услуг предполагает дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений и повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами. Действующая система разграничения расходных обязательств между органами власти на разных уровнях бюджетной системы в отдельных случаях требует корректировки в целях возложения ответ-
1. Гзрасимов А. В. Органы государственной безопасности в механизме правового государства (теоретико-правовой аспект): автореф. дис. ...канд. юрид. наук. Краснодар, 2004.
2. Осейчук В.А. Об идеале и конституционно-правовом аспекте модернизации российского государства // Право и политика. 2012. № 12.
3. Цалиев А.М. О расширении роли субъектов Российской Федерации во внутренней государственной политике // Право и политика. 2013. № 1.
4. Родионова А.К. Признаки федерализма как инструментарий определения этапов его эволюции. Философская мысль в регионе // Регио-нология. 2008. № 4.
5. Овсепян Ж. И. Судебный конституционный контроль в механизме «разделения властей»: теоретический аспект исследования // Правоведение. 1993. № 4.
ственности за обеспечение предоставления бюджетных услуг на органы публичной власти, способные сделать это наиболее эффективно.
Позитивным моментом следует признать принятие Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», в котором под государственной услугой понимается деятельность по реализации функций федерального органа исполнительной власти, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги [10]. Данный Федеральный закон позволяет легализовать передачу некоторых властных функций лицам, формально не отвечающим признакам органов государственной власти [11, с. 110].
На наш взгляд, власти уделяют недостаточно внимания совершенствованию правового регулирования разграничения полномочий в системе межбюджетных отношений, а ведь именно через изменения в законодательстве можно усовершенствовать многие элементы межбюджетных отношений.
Как видится, вопросы совершенствования межбюджетных отношений должны решаться с позиции поиска оптимальной модели межбюджетного регулирования, оптимизации разграничения доходных источников и расходных полномочий, эффективности закрепления доходов на различных уровнях бюджетной системы, а также исполнения расходных полномочий.
1. Gerasimov A.V. Public security organs in the mechanism of law (theoretical aspect): authoref. dis.... Master of Law. Krasnodar, 2004.
2. Oseychuk V.A. About the ideal and constitutional and legal aspect of modernization of the Russian state //Law and Policy. 2012. № 12.
3. Tsaliev A.M. About the expansion of the role of the Russian Federation in the domestic public policy // Law and Politics. 2013. № 1.
4. Rodionova A.K. Signs of federalism as a tool to define the stages of its evolution of philosophical thought in the region // Regional Studies. 2008. № 4.
5. Ovsepian J.I. Judicial constitutional control in the mechanism of «separation of powers»: theoretical aspect of the research // Jurisprudence. 1993. № 4.
6. In the case about control of the constitutionality of paragraph 1 of article 1, paragraph 4 of article 3 of the Law of the Russian Federation from 18 October 1991 «About the Road Funds in
64
6. По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года «О дорожных фондах в Российской Федерации»: постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1996 г. № 16-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 4.
7. Харитонов И. К. Конституционно-правовые основы разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в бюджетной сфере: вопросы теории и практики: дис.... кан. юрид. Ростов н/Д, 2013.
8. Бюджетный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 04.08.2013) //СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
9. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: федер. закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ // СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.
10. Шайдуров С. Ответственность субъектов оказания переданных на аутсорсинг государственных и муниципальных услуг // Хозяйство и право. 2013. № 3.
the Russian Federation»: decree of the Constitutional Court from 15 July 1996 № 16-P // Bulletin of the Constitutional Court of the Russian Federation. 1996 № 4.
7. Haritonov I.K. Constitutional and legal framework for the division of powers between the Russian Federation and its subjects in the public sector: theory and practice questions: dis. ... Master of Law/I.K. Haritonov. Rostov on/D, 2013.
8. The Budget Code of the Russian Federation: Federal Law № 145-FL from 31 July 1998 (as amended from 04 Aug. 2013) // Coll. legislations of the Russian Federation 1998. № 31. Art. 3823.
9. About organization of public and municipal services: federal law from 27 July 2010 № 210-FL // Coll. Legislation of the Russian Federation. 2010. № 31. Art. 4179.
10. Shaydurov C. Responsibility of providing outsourced services to govrnment and municipal // Economy and Law. 2013. № 3.
65
