CC BY
578
экономические науки
Кирюшкина Анна Николаевна, Быкова Наталья Николаевна БЮДЖЕТНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ И ПРИНЦИПЫ ИХ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ...
УДК 336.1
БЮДЖЕТНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ И ПРИНЦИПЫ ИХ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© 2017
Кирюшкина Анна Николаевна, преподаватель кафедры «Финансы и кредит» Быкова Наталья Николаевна, старший преподаватель кафедры «Финансы и кредит» Тольяттинский государственный университет (445020, Россия, Тольятти, ул. Белорусская, 14, e-mail: [email protected])
Аннотация. Целью написания данной статьи является проведение анализа и оценки положений распределения предметов ведения и бюджетных полномочий в Российской Федерации. Бюджетные полномочия - это установленные бюджетным кодексом Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса. В различных странах такое распределение осуществляется разными способами. Российская Федерация выбрала вариант, при котором определяются исключительно ее предметы ведения, предметы совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, а остаточные полномочия передаются субъектам. Такое распределение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами вызывает многочисленные споры среди ученых, занимающихся данной проблематикой. В статье выявлены ряд несовершенств законодательной базы, в части распределения бюджетных полномочий в Российской Федерации. Интересно, что существуют так же и решения, которые предлагают ученые страны, но в новых редакциях регламентирующих эти вопросы по-прежнему не были приняты предложенные поправки в законодательной базе.
Ключевые слова: бюджетные полномочия, принципы распределения бюджетных полномочий, предметы ведения, принципы разграничения бюджетных полномочий, расходные обязательства, бюджет, бюджетные обязательства, бюджетный процесс, права и обязанности органов государственной власти.
BUDGETARY AUTHORITIES AND PRINCIPLES OF THEIR DISTRIBUTION IN THE RUSSIAN FEDERATION
© 2017
Kiryushkina Anna Nikolaevna, lecturer of the chair «Finance and Credit» Bykova Natalia Nikolaevna, lecturer of the chair «Finance and Credit» Togliatti State University (445020, Russia, Togliatti, street Belorusskaya, 14, e-mail: [email protected])
Abstract. The purpose of writing this article is to analyze and assess the distribution of the subjects of reference and budgetary authority in the Russian Federation. Budgetary powers are the rights and duties of public authorities (local self-government bodies) and other participants in the budgetary process for regulating budgetary legal relations, organization and implementation of the budgetary process, established by the budget code of the Russian Federation and the legal acts that regulate budgetary legal relations adopted in accordance with it. In different countries such distribution is carried out in different ways. The Russian Federation chose the option in which its subjects of reference, subjects of joint jurisdiction of the Russian Federation and its subjects are determined exclusively, and residual powers are transferred to the subjects. Such a distribution of subjects of conduct between the Russian Federation and its subjects raises numerous disputes among scientists dealing with this subject. The article reveals a number of imperfections in the legislative framework, with regard to the distribution of budgetary powers in the Russian Federation. It is interesting that there are also solutions proposed by the country's scientists, but the new drafts regulating these issues still did not accept the proposed amendments in the legislative framework.
Keywords: budgetary authority, the principles of the distribution of budgetary powers, the subjects of reference, the principles of delineation of budgetary authority, expenditure obligations, the budget, budgetary obligations, the budgetary process, the rights and obligations of public authorities.
В федеративном государстве ее субъекты рассматриваются как государственные образования, поэтому возникает проблема распределения предметов ведения между федерацией и ее субъектами, а так же распределения бюджетных полномочий. В различных странах такое распределение осуществляется разными способами. Россия выбрала вариант, при котором определяются предметы ведения исключительно России, предметы совместного ведения России и ее субъектов, а остаточные полномочия передаются субъектам России. Такое распределение предметов ведения между федерацией и ее субъектами вызывает многочисленные споры среди ученых, занимающихся данной проблематикой. Цель данной статьи - проанализировать положение распределения предметов ведения и бюджетных полномочий[1].
Распределение предметов ведения в РФ осуществляется на основании Конституции РФ, иных договоров (соглашений) о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти отдельных субъектов РФ.
Прежде всего, необходимо дать определение «предмету ведения», которое можно характеризовать как самостоятельную правовую категорию, которая лежит в основе разграничения бюджетных полномочий. Но вначале происходи конституционное распределение пред-Карельский научный журнал. 2017. Т. 6. № 4(21)
метов ведения по уровням власти, на основе чего разграничиваются бюджетные полномочия [2].
В РФ существует три блока предметов ведения органов государственной власти: предметы исключительного ведения РФ, предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, предметы исключительного ведения субъектов РФ.
Интересным видится тот факт, что в 73 статье Конституции Российской Федерации неуказанны конкретные предметы исключительного введе-нья субъектов РФ. В ней указанно, что «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой власти» [1]. Это означает, что вопросы распределения полномочий внутри субъектов Российской Федерации, т.е. между субъектами Федерации и органами местного самоуправления, должны решаться в самих субъектах Федерации. Эти вопросы на уровне муниципальных образований решаются в рамках Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[3].
Таким образом, можно сделать вывод о том, что при конституционном распределении предметов ведения не в полной мере решен вопрос в их определении в части
Kiryushkina Anna Nikolaevna, Bykova Natalia Nikolaevna
BUDGETARY AUTHORITIES AND PRINCIPLES OF THEIR DISTRIBUTION .
исключительного ведения субъектов РФ, так как предоставленная в 73 статье информация достаточно обтекаема и как результат не конкретно. По муниципальному уровню Конституция РФ вовсе не предоставляет информацию о предметах ведения.
Бюджетные правоотношения в РФ регулируются через разделение бюджетных полномочий. Прежде всего, необходимо дать определение бюджетными полномочиями. Согласно Бюджетному кодексу РФ: «бюджетные полномочия - это установленные Бюджетным кодексом РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса»[2]. Но данное определения имеет ряд неточностей.
Во-первых, в данной трактовке бюджетные полномочия законодатель отождествляет со всеми правами и обязанностями органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процессах[4]. В данном случае речь идет о бюджетных полномочиях публично-правовых образований, как особых субъектов права, а не органов государственной власти и органов местного самоуправления. Во-вторых, не совсем понятно, что понимается под регулированием бюджетных правоотношений. В-третьих, из определения (а точнее запятой, стоящей после слова «правоотношений») следует, что помимо бюджетных правоотношений регулируются еще организация и осуществление бюджетного процесса.
В Бюджетном кодексе РФ в большей части бюджетных полномочий, законодатель определяет пределы нормотворчества для РФ, субъектов РФ и муниципальных образований именно как публично-правовых образований. В статье 7 Бюджетного кодекса РФ перечисляются, какие нормы может установить или определить Российская Федерация как субъект права или как публично-правовое образование. Все, что касается возможностей составления, осуществления, предоставления, не относится к бюджетным полномочиям публично-правовых образований, а их можно отнести к правам и обязанностям отдельных участников бюджетного про-цесса[5-7]. Относительно бюджетных полномочий субъектов РФ и муниципальных образований можно сказать то же самое.
Далее более подробно остановимся на принципах разграничения бюджетных полномочий. Поскольку российский законодатель разделил бюджетные полномочия между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, установив их перечень в Бюджетном кодексе РФ, можно задаться вопросом, на основе каких принципов произошло это деление. Принципы разграничения бюджетных полномочий определяют характер взаимоотношений между уровнями власти в бюджетной сфере. Эти принципы влияют на бюджетное устройство государства. Степень централизации или децентрализации также зависит от принципов распределения полномочий, в том числе и в бюджетной сфере. Если рассматривать федеративные страны, в модели «двойного федерализма» полномочия между уровнями власти могут быть разделены по принципу «слоистый пирог» или «равные полномочия»[8-10]. В первом случае полномочия федеральных и региональных властей не пересекаются. Во втором случае федеральное и региональное правительство могут иметь равные полномочия, в том числе и в бюджетной сфере, а органы местного самоуправления нс имеют самостоятельного конституционного статуса, их деятельность определяется рамками регионального правительства. В модели «договорного федерализма» полномочия могут 190
разделяться по принципу «мраморный пирог» или «совпадающие полномочия»[11-14]. Например, полномочия федеральных и региональных властей могут пересекаться или не пересекаться, они могут иметь равный объем полномочий, а могут и не равный. То же относится к региональным властям, они могут иметь равный объем полномочий, а могут и не иметь, то же относится и к муниципальным образованиям.
Стоит отметить, что у различных авторов не выявлено единого подхода и к принципам распределения полномочий. Данные принципы это:
- верховенства Конституции РФ и федеральных законов;
- субсидиарности;
-равенства при распределении бюджетных полномочий субъектов РФ. муниципальных образований;
- законности.
Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов означает, что законы субъектов РФ и решения представительных органов муниципальных образований должны соответствовать или не противоречить нормам Конституции РФ и федеральных законов[2]. Этот принцип реализуется и при распределении бюджетных полномочий. Бюджетный кодекс РФ в общих нормах определяет рамочные нормы по всем группам бюджетных полномочий. Эти общие нормы берутся за основу при разработке бюджетных законов субъектов РФ и решений представительных органов муниципальных образований[15-16].
Принцип субсидиарности, как организационно-правовой принцип, широко используется в праве. Это принцип используется в ЕС как сдерживающий фактор централизации. Этот принцип также реализуется при распределении бюджетных полномочий для обеспечения баланса интересов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Возможность реализации этого принципа заложена в федеральном законе № 184-ФЗ, где выделены три вида полномочий субъекта РФ. То есть предусматривается возможность осуществления органами государственной власти субъекта РФ полномочий Российской Федерации для целей эффективности и экономности. Кроме того, возможность реализации этого принципа заложена в статье 7 Бюджетного кодекса РФ в норме - определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов. Учитывая огромные потоки межбюджетных трансфертов из федерального центра в субъекты и муниципальные образования, наличие этого принципа нельзя отрицать.
В Бюджетном кодексе РФ среди принципов бюджетной системы так же выделяется принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований. Рассматривая данный принцип как один из принципов распределения бюджетных полномочий субъектов РФ и муниципальных образований, хотелось бы отметить, что он связан с возможностью установления бюджетных норм, то есть с возможностью принятия правовых актов, регулирующих бюджетные правоотно-шения[17-22].
Принцип законности в праве означает, что реализация полномочий будет осуществляться на основе строгого соблюдения установленных процедур. Он основан на неукоснительном соблюдении и исполнении Бюджетного кодекса РФ и других федеральных законов, принятых на основе него всеми публично-правовыми образованиями.
Таким образом, названные нами принципы распределения бюджетных полномочий в целом дают характеристику бюджетного устройства Российской Федерации. Так же следует отметить, что в рамках данной главы рассмотрены бюджетные полномочия 3 уровней власти согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации .
В рамках несовершенства законодательной базы в части распределение бюджетных полномочий в Рос-Karelian Scientific Journal. 2017. Т. 6. № 4(21)
экономические науки
Кирюшкина Анна Николаевна, Быкова Наталья Николаевна БЮДЖЕТНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ И ПРИНЦИПЫ ИХ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ...
сийской Федерации. Во-первых, рассматривая перечень бюджетных полномочий в статьях 7, 8 и 9 Бюджетного кодекса РФ. автор отмечаем, что они представлены бессистемно и сложны для восприятия[9].
В целях решения этой проблем, предлагается сгруппировать их по видам бюджетных правоотношений и разделить на несколько групп. Это отношения по принятию правовых актов в части[9]:
- распределения расходных обязательств;
- распределения полномочий по формированию доходов;
- межбюджетных отношений;
- заимствований;
- нарушений и мер принуждения.
Все бюджетные полномочия «собрать» в представленных выше группах. На примере статьи 7 -«Бюджетные полномочия Российской Федерации» с учетом наших выше указанных замечаний эту статью можно было бы представить следующим образом:
По распределению расходных обязательств:
- определение порядка установления расходных обязательств публично-правовых образований;
- определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации;
- определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюдже-та[2].
Хотелось бы добавить, что в публикациях западных специалистов расходные полномочия, во-первых, связываются с обязательствами по расходам, во-вторых, выделяется три вида обязательств, учитываемых при распределении расходов между уровнями власти - определение, финансирование, обеспечение[5 , с. 36]. То есть отмечается, что обязательства по предоставлению услуг населению включают три основных аспекта: 1) определение, регулирование или установление нормативов для определенной функции; 2) финансирование; 3) обеспечение, которое включает в себя принятие решения об объеме услуг и практическую организацию их производства и представления.
По распределению полномочии по формированию доходов:
- определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
- определение порядка установления нормативов отчислений доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации
- установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации[2].
По межбюджетным отношениям:
- определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов:
- установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета [2].
По заимствованиям:
- определение общего порядка и принципов осуществления заимствований и предоставления гарантий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, погашения и обслуживания государственного (муниципального) долга[2].
По нарушениям и мерам принуждения:
- установление оснований для привлечения к ответ-
ственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;
- установление видов бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения, определение оснований и порядка применения бюджетных мер принуждения;
- установление порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации[2].
Что касается тех полномочий, которые мы не включили в вышеуказанный перечень, они относятся к правам или обязанностям конкретных видов учреждений, в лице Министерства финансов РФ. Федерального казначейства.
Но может быть и другой подход к систематизации бюджетных полномочий Российской Федерации. Например, у Российской Федерации как публично-правового образования бюджетные полномочия РФ, возникающие из принципа единства бюджетной системы РФ, которые можно было бы назвать общими. И есть бюджетные полномочия, которых касаются исключительно установления норм применительно к федеральному бюджету и федеральным государственным внебюджетным фондам. Поэтому можно разделить на две группы [10, с.59]:
- общие;
- частные.
Во- вторых, не уточнен перечень бюджетных полномочий законодательных (представительных) органов и исполнительных органов государственной власти (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований).
В целях решение данной проблемы предлагается внести поправки в статьи 153 и 154 Бюджетного кодекса РФ и уточнить перечень бюджетных полномочий законодательных (представительных) органов и исполнительных органов государственной власти (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований) [2]. При этом, на наш взгляд, отдельно следует отделить бюджетные полномочия, связанные с принятием законов, от прав законодательной (представительной) власти в бюджетной сфере на различных этапах бюджетного процесса.
Таким образом, можно сказать при наличии ряда проблем в распределение бюджетных полномочий в Российской Федерации существуют так же и решения, которые предлагают ученые страны, но следует отметить, что не смотря на это, в новых редакциях регламентирующих эти вопросы по прежнему не были приняты предложенные поправки в законодательной базе.
При конституционном распределении предметов ведения не в полной мере решен вопрос в их определении в части исключительного ведения субъектов РФ, так как предоставленная в 73 статье информация достаточно обтекаема и как результат не конкретно. По муниципальному уровню Конституция РФ вовсе не предоставляет информацию о предметах ведения. названные нами принципы распределения бюджетных полномочий в целом дают характеристику бюджетного устройства Российской Федерации. Так же следует отметить, что в рамках данной работы рассмотрены бюджетные полномочия 3 уровней власти согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации.
В целом же, можно отметить следующее:
- необходимо продолжить процесс структурирования бюджетной системы с ориентацией на ее эффективность;
- необходимо уточнить организационные принципы бюджетной системы РФ, поскольку не все из них могут быть названы принципами в силу того, что часть из них являются обязательными требованиями. Поэтому предлагается их разделять на собственно принципы и требования к бюджетной системе;
- необходимо унифицировать бюджетные полномочия различных уровней власти, установленные в
Карельский научный журнал. 2017. Т. 6. № 4(21)
191
Kiryushkina Anna Nikolaevna, Bykova Natalia Nikolaevna
BUDGETARY AUTHORITIES AND PRINCIPLES OF THEIR DISTRIBUTION ..
economic sceinces
Бюджетном кодексе РФ. а также установить принципы распределения бюджетных полномочий между уровнями власти
Таким образом, можно сказать при наличии ряда проблем в распределение бюджетных полномочий в Российской Федерации существуют так же и решения, которые предлагают ученые страны, однако по-прежнему не были приняты предложенные поправки в законодательную базу.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 N 11-ФКЗ // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». - Версия от 02.11.17
2. Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». - Версия от 02.11.17
3. Федерального закона от 06.10.2003 N 209-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
4. Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
5. Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США: Материалы российско-американских семинаров.-1996.-с.304.- стр.36
6. Гарбузов В.Ф. Финансово-кредитный словарь -1984.-511 стр.-стр.141
7. Мескон М.Х., Ачьберт М. Основы менеджмента/ М.Х. Мескон, М. Ачьберт Ф.,Хедоури: Пер. с англ. М.: Дело.- 2000. - С. 71
8. Павликов С.Г., Умнова И.А..Конституционное право : Учебное пособие / С.Г. Павликов, И.А. Умнова. - 2015. - 576 с.- стр.88-89
9. Сабитова Н.М Бюджет и бюджетная политика субъекта Российской Федерации (на примере Республики Татарстан): Монография/ Н.М. Сабитова. -, 2016. - 199 с.-стр.43-56.
10. Сабитова Н.М. Бюджетное устройство Российской Федерации: теория и практика: Монография / Н.М. Сабитова. - 2015. - 132 с.-53-64
11. Бабич А. М. Государственные и муниципальные финансы : учебник для вузов / А. М. Бабич, Л. Н. Павлова. — 3-е изд., перераб. и доп. — М. : ЮНИТИ-ДАНА, - 2004.- 703 с.
12. Валентей С. Д., Глигич-Золотарева М. В., Лыкова Л. Н. Старые и новые проблемы российского федерализма / С. Д.Валентей, М. В. Глигич-Золотарева, Л. Н. Лыкова // Федерализм. - 2012. - №4 (68). - С. 7-38
13. Лаптева Н.А. Стимулирование повышения качества управления муниципальными финансами в Самарской области / Н.А. Лаптева // Региональное развитие: электронный научно-практический журнал. -2014. - №2. - С. 85-87
14. Сорокина Л. В. Роль межбюджетных трансфертов в бюджетной системе Российской Федерации [Текст] / Л. В. Сорокина, Л. В. Сорокина, М. С. Шеповалова // Молодой ученый. — 2014. — №1. — С. 426-429.
15. Тетерин Ю. А. Проблемы межбюджетных отношений в России [Текст] / Ю. А. Тетерин // Молодой ученый. — 2015. — №3. — С. 520-523.
16. Гиннатулина Н.Р. , Кирюшкина А.Н. К вопросу о проблеме бюджетной обеспеченности субъектов РФ / Н.Р. Гиннатулина, А.Н. Кирюшкина // Международный молодежный симпозиум по управлению, экономике и финансам. Сборник научных статей // Казанский (Приволжский) федеральный университет. - Казань: Изд-во Казан. Ун-та, 2015. - С.318-320
17. Бочкарева Е.А. Целевое управление бюджетными средствами как финансово-правовой метод обеспечения сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации // Актуальные проблемы экономики и права.
2012. № 4 (24). С. 276-280.
18. Егорихина М.С., Козлов С.Н. Совершенствование механизма контроля и исполнения региональных бюджетов // Азимут научных исследований: экономика и управление. 2016. Т. 5. № 2 (15). С. 90-93.
19. Коваленко О. Г. Дефиниция понятия денежные потоки // О.Г. Коваленко. - Молодой ученый. - 2009. -№2. - С. 56-60
20. Вахтина М.А. Прогрессивное налогообложение как инструмент обеспечения стабильности бюджетной системы // Актуальные проблемы экономики и права. 2016. Т. 10. № 2 (38). С. 68-79.
21. Курилова А.А., Осадчикова Е.В. О направлениях инвестиционной деятельности Самарской области // А.А. Курилова, Е.В. Осадчикова. - Финансы России в условиях глобализации: материалы всероссийского круглого стола с международным участием, приуроченного ко «Дню финансиста - 2016». Воронежский экономико-правовой институт. - 2016. - С. 109-114
22. Медведева О.Е., Макшанова Т.В. Преимущества и недостатки создания мегарегулятора на финансовом рынке России // О.Е. Медведева, Т.В. Макшанова. - Вектор науки Тольяттинского государственного университета. - 2013. № 3 (25). - С.353-356
Статья поступила в редакцию 11.10.2017
Статья принята к публикации 26.12.2017
192
Karelian Scientific Journal. 2017. Т. 6. № 4(21)
